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1.1.3 社区治理模式的理论基础与主要形式
围绕着国家与社会的主次地位、孰轻孰重这一问题，西方学界产生了国家中心论和社会中心论，并依据国家和社会这两者间关系的强弱而划分为强—强、强—弱、弱—强、弱—弱四种关系类型。其中，国家中心论强调国家在社会发展中的核心作用，主张“强国家—弱社会”的关系模式，在实践中表现为国家权力对社会的全面控制，社会自主力量常被弱化；社会中心论则主张“弱国家—强社会”模式，强调个人和社会的价值与意义，认为社会是国家存在的基础和前提。总体上，国家中心论和社会中心论是两类相对立的理论观点（见图1-1）。20世纪90年代以后，该理论由西方传入我国学术界并成为社会治理研究中的一个基本范式。
图1-1 西方语境下的国家社会关系理论
随着国家与社会的相遇、互动在社区实践层面上非常集中的体现，国家—社会关系理论迅速成为我国社区治理研究的主要视角与社区治理模式划分的主要依据。有学者认为中国社区的发展本身就是国家与社会关系变革的结果
。传统的社区治理包括行政型、合作型和自治型三种模型
。2000年，国家民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，我国社区建设的大幕由此拉开。在我国推行社区建设和社区治理的过程中，一方面，政府部门在向社会让渡空间；另一方面，自下而上的草根行动也推动了社会力量的成长。此时，国家与社会间一直存在一种张力，而如何处理这种张力一直是社区治理研究的热点。基于对国家—社会关系理论价值预设上二元对立和实践中两者互融互嵌的张力分析，有学者提出我国社区治理遵循从“政社合作”向“互嵌式共治”转型的基本逻辑
。
在我国谈论国家—社会关系，政党是一个不可忽视的重要维度。2017年，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出：要坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力的城乡社区治理体制。党的十九大报告明确在社区治理体系建设中要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，并强调了党对一切工作的核心领导作用。中西方政党都具有相似的政治功能，即连接（市民）社会与国家。然而，相似的功能无法消弭两者间的结构性差异。西方政党是市民社会的组成部分；在我国，作为公权力代表的国家则同时包含了政府与政党两个要素，中国共产党也是公权力的组成部分
，这深刻影响了国家与社会间关系的性质。以往我国有关社区治理的研究，要么停留在对产生于西方国家的理论进行移植或套用，要么受制于国家—社会关系分析框架而忽视了基层社会的微观治理生态
。随着党的十九大对社区治理体制与党的领导作用的强调，国家—社会关系分析范畴需要进行相应的调适，即将政党回归基层治理研究视野的中心，这既能为新时期社区治理开创新局面，又彰显了党建引领社区治理的政治属性，是一种“党—政—社”互构的新型研究范式（见图1-2）。
图1-2 中国语境下的国家社会关系理论
自20世纪90年代以来，有关治理的理论思潮逐渐浮现于国际视野之中。奥斯特罗姆将治理视为不同主体共同确定规则以约制个体及集体行为的方式
。瑞斯克则进一步指出，治理是集体行动的决策过程，利益相关者在此过程中共同参与和协作
。治理本身体现了从原先以政府为主导的单一主体行动模式转向政府、市场与社会等多元主体共同行动、协作参与的模式，本质上具有合作的内涵。基于此，有学者提出了合作治理的概念，强调不同利益相关者共同参与完成的行动计划与制度安排
。在此基础上，我国学者敬乂嘉将合作治理定义为：为实现公共目标，在公共部门、非营利部门以及私人部门内部或跨部门之间所进行的权力与自由裁量权的共享
。
合作治理是介于政府治理和自治理之间的一种复合治理模式，其基本内涵包括明确的基本规则和透明的合作程序，其基本特征表现为多元化的治理主体间因共同事务需要解决而开展的互助、互帮、共享、共促，并利用各自拥有的资源进行交换融合。然而，合作治理需要各方共同贡献各自的资源，涉及资源配置议题，这必然关联各方利益和责任。只有合作双方通过达成共识，在资源调配、知识共享、权责共担等方面建立良好的交换关系和明确各方的位置，才能有效地开展合作治理。合作治理产生的社会条件是相对成熟的市民社会和基层融合。改革开放以来，我国社会经济发展迅速，公民综合素质不断提升，社会力量不断成长。同时，在“十二五”“十三五”期间，我国大力推进城镇化进程，城市人口迅速增加，社区自然地成为中国城市社会的基本细胞、基层群众自治场域和政府公共服务供给单元。从合作治理视角看，社区集聚了人文、地理、资源、环境等较为复杂的多重因素，需要多元治理主体在治理过程中相互协商、合作共赢。在基层治理实践中，政府、市场（如辖区企业）与社会（如社会组织、居民）等多个治理主体开展合作、协同解决社区问题，便是合作治理理论在现实中的生动呈现（见图1-3）。
图1-3 合作治理理论中的社区治理结构
元治理是以鲍勃·杰索普为代表的英国学者在对治理进行反思的基础上提出的一种治理范式，是“为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理和对自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”
。从严格意义上说，元治理并非是一种单独的治理模式，而是以元治理主体为治理主导者，对科层制、市场和网络三种治理模式进行有机的协调和管理。其中，科层制治理模式强调行政化、强制性和从上到下，突出政府对社会的管控作用，如我国曾实施的单位制；市场治理模式以效率、市场竞争和法治化为特点，注重发挥市场在资源配置中的作用；网络治理模式则以相互依赖以及共识和合作为主要特征，重视发挥多元主体在社会中的协商作用。这三种治理模式相互间存在冲突，并且都无法单独满足动态、多变性社会的治理需要，在运转过程中都可能会发生失灵的情况
，这需要元治理者对三种不同治理模式进行优化、转换和组合，以解决复杂的公共事务问题。因此，元治理又常被称为“治理中的治理”，即“治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果”
。
元治理理论强调国家（政府）在治理中发挥重要的作用，国家要扮演好治理主体的召集人、治理规制的制定者、各方利益博弈的平衡器和治理执行的监督者等关键角色。虽然在元治理理论下国家（或政府）的政治控制力会有所增强，但是这种控制并非是传统管理理论视域下的直接控制和干涉，而是更多地偏好间接性、影响性的行为控制手段
。因此，元治理理论并非否定多元化社会主体参与和市场化、法治化在社区治理中的作用，只是强调治理要在基于协商的政策情境下运转。作为治理的中心和主体，元治理者需要利用自身优势，为实现社区治理目标而进行统筹协调并贡献独特的资源。可以说，元治理顺应了我国国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，为新时代的中国社区治理模式提供了一条新的道路。
从实践上看，元治理理论可以成为探讨我国城乡社区治理主体结构的重要理论指导工具。当下中国社区治理中存在着多元主体，包括政府组织、社会组织、企事业单位、群众自治性组织和居民个体等，这些主体在社区协同治理过程中也会出现“治理失灵”。为避免社区治理失灵，我国社区治理体系构建中需要引入“元治理”视角。当然，与西方国家不同，在我国，基层党组织是基层治理中的“元治理者”，即我国城乡社区治理的主体结构应表现为“一核多元”。其中，“一核”强调中国共产党的领导核心，“多元”则包括政府、辖区企事业单位、社会组织和居民群众等。正如学者张平和隋永强所指出的，在众多的城乡社区治理参与主体中，党是唯一的领导核心，是唯一的元治理主体
。依据元治理理论，只有在党的引领和政府负责下，社区治理主体方能有序协同共治，共同构建和谐社区并推进国家治理体系的现代化。
一般而言，大社会的范畴包括行政力量（即政府）、市场力量（即企业）和社会力量（如社会组织）。为此，根据治理主导力量的身份，我国社区治理可分为以下三种模式。
这是一种“强国家—弱社会”关系下国家中心论的社区治理模式。在这种模式中，政府和社区具有紧密的关系，作为权力中心的政府部门对社区进行直接管理，即政府部门依靠自身行政力量整合社会资源、提供社区服务、完善社区治理架构、控制社区秩序和推动社区建设的治理模式。该模式的优势在于组织能力、执行力强。这一类型以深圳“盐田模式”、上海模式
较为典型。
市场运作模式即依靠市场化主体（如房地产企业、物业公司等）在社区服务供给和社区建设中发挥作用。该模式是我国住房体制改革后诞生的一种新模式，通常出现于新建商品房社区。该模式实施的前提在于：有愿意主动承担社区公共事务职能和责任的、具有强烈社会责任感和社区认同感的企业家，如武汉百步亭社区治理模式就属于这种模式。作为全国第一个不设街道办事处的新型社区，武汉百步亭社区强调企业主导社区治理，打破了传统“区—街道—社区”行政体制，创建了“社区管理委员会、物业公司、居委会”三位一体的新型管理模式。在我国社会转型期，市场和社会力量发展尚不成熟，该模式的适用性并不太广。
社会自治模式即社区建设主要依托于社会力量尤其是社区人民群众来实现，强调人民群众对社区事务的自主管理。通常，社会自治模式实施的前提是需要政府将一定的社区治理权力让渡给社会力量。实践中，政府主要以间接形式参与社区事务的管理，不直接干预社区自治活动，主要是从政策、资金等层面给社区建设提供相关支持。在政府部门（如街道办事处）的指导下，社区进行自主决策、自主管理，社区居民在社区治理中处于中心地位，在社区事务管理与决策中发挥着主体性作用。这一模式的优势在于社区居民比较熟悉自己身边的事务、了解群众的诉求，因此治理方式和治理内容更符合居民群众的实际需要。社区自治模式的典型代表有深圳南山区“月亮湾模式”和沈阳模式。
值得注意的是，以上三种模式只是以往我国基层治理实践中形成的典型模式，分别强调了社区治理中政府、市场和社会这三个治理主体的主导作用。在21世纪初的社区建设阶段，学者魏娜指出，我国城市社区治理模式将呈现出由行政型社区向合作型社区和自治型社区发展的过程
。从党的十七大到十九大，社会管理逐步转向社会治理；同时，党的十九届四中全会明确指出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设社会治理共同体。因此，在合作治理理论的视角下，新时代的社区治理需要政府、市场和社会三方力量的合作共治。同时，政党是基层治理的中国实际，推进我国城乡基层治理制度创新和能力建设，必须坚持党的全面领导。在合作治理理论的基础上，结合元治理理论，我国城乡社区治理体系应呈现出“一核多元”态势，即党领导下政府、市场和社会力量的多方共治。对此，党的十九届四中全会所提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的思想也是对这种社区治理模式的深刻诠释。事实上，前面提及的典型模式也在实践探索中朝这方面不断优化。例如，目前深圳南山区模式已升级为“1+3+N”的社区治理架构。其中，“1”为社区综合党委，“3”为社区工作站、居委会和社区服务中心，“N”为各类社会组织。同样，上海市所探索的社区治理模式也由原先的行政主导模式转向党委领导下的多元共治模式，浦东新区在此方面做了不少有益的探索。