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1.1.2 社区治理的发展沿革
社区治理是社会治理的基础，是社会治理在基层的一种重要表现。在一定程度上，社区治理与社会治理的发展变迁是同频共振的。为此，有必要首先就我国社会治理的发展沿革进行梳理，以为社区治理的理解提供一个有益的知识基础。在单位制解体前，社会管制是国家治理模式的主要形式。1992年，党的十四大明确提出了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标。此后，我国的社会建设进入了快速发展时期。从严格意义上看，近30年来，我国社会建设主要表现为两大阶段，即社会管理阶段（1998—2012年）和社会治理阶段（2013年至今）。
一是社会管理概念的提出。1997年，党的十五大提出了推进机构改革的历史任务和方针政策。在此背景下，1998年，党的十五届一中全会通过了《关于国务院机构改革方案的说明》，并提出“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”。“社会管理”一词也首次出现于党的文件中。总体上，此时的社会管理主要是在我国社会主义市场经济建设和政企分工推进工作的背景下提出的，其目的是促进政府职能的转变。
二是社会管理被归为政府四大职能之一。2002年，党的十六大报告把政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是首次将“社会管理”归为我国政府四大职能之一。报告还提出“改进社会管理，保持良好的社会秩序”，可见此时党和政府主要将社会管理视为维护社会稳定的具体途径。在此背景下，社会组织开始活跃于经济社会领域并参与基层社会管理。此时，社会组织主要以补充性主体的身份参与我国社会管理。值得一提的是，尽管在实践上有所显现，但党政层面的正式文件里还未明确社会组织等社会力量在社会管理中的主体性身份。
三是社会管理格局建设思想的初次提出。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。总体上，全会这一决定改变了以往强调政府作为单一主体的社会管理模式，突出了政府、社会和公众的协同作用，标志着党对社会管理认识的深化，意味着我国开始推进政府部门由“全能政府”向“有限政府”的转变。同时，全会还明确提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的重大任务，强调社会管理在加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会方面的重要性。
四是加强和创新社会管理思想的提出。2007年，党的十七大报告提出“完善社会管理，维护社会安定团结”，明确了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的基层社会管理体制建设目标，强调了我国需要建设更加健全的社会管理体系，以满足我国全面建设小康社会的新要求。2010年，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》多次提到“社会管理”一词，从建立健全基本公共服务体系的角度提出“加强和创新社会管理”，并将“社会管理制度趋于完善”作为“十二五”期间我国经济社会发展主要目标之一。
五是中国特色社会主义管理体系建设目标的提出。2012年，党的十八大报告将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容，明确提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革。其中，报告提出了“两个必须”，即必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会体制改革。这标志着我国从社会管理格局向社会管理体制的转变。同时，报告在社会管理体制中增加了“法治保障”，强调了我国社会管理需要与依法治国相结合。此外，报告还明确了我国社会管理的三个重要途径，即源头管理、动态管理和应急管理。最后，报告对我国未来的社会管理提出了新要求，如“加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”“改进政府提供公共服务方式”，强调了社会管理的重点工作在于“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。
一是社会治理新概念与创新社会治理思想的提出。在2013年党的十八届三中全会上，“社会治理”这一概念首次出现在党和国家的文件中，取代了以往“社会管理”的提法。此次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“创新社会治理体制”的新思想，并用一章进行专门论述，从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制以及健全公共安全体系等多个方面，就如何推进创新社会治理体制建设进行了具体性阐述。“社会治理”概念的提出，标志着我们党执政理念的新变化，也意味着我国社会治理阶段的正式开始。同时，此次全会也将推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标之一。
二是共建共享社会治理格局与社会治理体系完善的提出。2015年，党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。国务院编制并经十二届全国人大四次会议审议批准后实施的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出：加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理能力和水平，实现社会充满活力、安定和谐。其中，该纲要的第70章中明确提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。总体上，社会治理体制这一新思想的提出，表明党和政府将进一步向社会力量放权增能，强化其在社会治理中的主体地位，为当前我国推进党建引领下社会力量参与社会治理奠定了纲领性基础。
三是共建共治共享社会治理新格局的提出。2017年，党的十九大报告提出“加强和创新社会治理”“打造共建共治共享的社会治理格局”等一系列新思想新举措，为新的历史条件下加强和创新我国社会治理指明了方向。事实上，这些新思想新举措的提出主要是顺应我国社会主要矛盾的变化，即由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。同时，党的十九大报告有关社会治理格局的表述由“十三五”规划的“共建共享”转变为“共建共治共享”，增加了“共治”一词，更加充分地体现了创新社会治理的核心思想。这表明我国政府应建设为有限政府而非全能政府，社会治理方式也应由主要靠政府管理向多元主体合作共治转变。此外，党的十九大报告还特别强调了社会治理事务中人民群众的自治，即自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这一思想举措的提出，为当前我国人民群众参与社区自治并成为社区治理的核心主体提供了明确指引，为人人有责、人人尽责的社区治理局面的形成提供了推动力。
四是社会治理体系新要求与社会治理共同体新概念的提出。2019年，党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，系统地总结了“中国之治”的13项显著优势，凝聚了中华人民共和国成立以来尤其是党的十八大以来党中央治国理政的政治智慧。全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。其中，“社会治理共同体”这一新概念的提出，强调成员间的主体平等地位和主体意识，标志着我国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的崭新局面；“人人有责、人人尽责、人人享有”则强调了以人民为中心的发展思想，以及人民群众在社会治理中的主体性地位。此外，党的十九届四中全会将“民主协商”“科技支撑”这两个概念首次纳入我国社会治理新格局的论述之中。“民主协商”的提出，丰富了社会治理的渠道和方式，强调了党领导下多方参与、共同治理的社会治理理念，而“科技支撑”则强调了我国未来应积极推进社会治理与现代科技的深度融合，应借助于科技手段来提升社会治理整体效能与水平。
在国家经济改革工作重点由农村向城市转移的背景下，国家民政部于1986年提出了开展以社区普通居民及各类优抚对象和弱势群体为服务对象的城市“社区服务”的工作要求，并首次提及了“社区”这一概念。1987年在武汉召开的“全国社区服务工作座谈会”成为我国社区服务正式启动的标志，会上进一步明确了社区服务的内容。在座谈会上，时任民政部副部长的张德江同志指出：“社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。”此后，社区服务建设在全国大范围地开展起来。1989年，七届全国人大通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第4条“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”，其中提及了“社区服务”一词。“社区服务”首次被列入国家法律条文中。
随着我国改革开放的不断深入，单位制逐步解体，社会成员也由完全依附单位的“单位人”向较为自由的“社区人”转变。在此背景下，城市管理和服务的许多职能被下放到社区，社区制在社会管理中的作用开始显现，社区逐渐取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元。然而，在单位制解体后，社区也成为社会各种利益关系交互、各类社会问题汇聚的地方，原有的社区服务内容已经无法包容街居制下社区出现的新情况与新问题，无法满足人民群众对社区服务的新需求与新要求。为此，1991年，民政部适时地提出了“社区建设”的工作要求，要求城市基层组织建设应该着重抓好社区建设，以促进社区服务和整个社区全方位的发展。此后，我国一些城市开始了社区建设的摸索。其中，上海市的探索实践即“两级政府、三级管理”的新社会管理体制便是一个典型代表，在全国范围内产生了较大的影响。1998年，民政部在原基层政权建设司的基础上设立了基层政权和社区建设司，旨在进一步推动社区建设。
1999年，民政部启动了“全国社区建设试验区”建设工作并制定了相关实施方案，以推进城市基层管理体制的改革。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》首次明确定义了社区建设是“在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。这标志着我国社区建设由试点探索阶段进入全面建设阶段。2001年，全国九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容”。此后，社区建设在全国范围内蓬勃开展，上海、武汉和沈阳等地分别探索出了各具特色的社区建设模式（见表1-2）。2005年，党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设；2006年，民政部部署了全国“农村社区建设实验工作”，随后开展了“农村社区建设实验全覆盖”创建活动。在此背景下，农村社区建设也在全国各地普遍展开。
表1-2 21世纪初我国的三类典型社区建设模式
党和政府官方文件中有关社区治理新思想新理念的论述最早出现于党的十八大报告，报告指出：在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“社会治理”新概念和创新社会治理思想，我国由社会管理阶段进入社会治理阶段，这也标志着我国由社区建设向社区治理的转变与升级。其中，该决定提出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，重点强调了人民群众在社区治理中的主体性作用。此后，我国不少地方积极探索社区治理创新实践工作。例如，2014年，上海市浦东新区被民政部确认为全国社区治理和服务创新实验区。此后，浦东新区在基层治理领域开展了多项富有成效的工作，如推进区域化党建、完善镇管社区模式和加强公益示范基地建设等，探索出了一些具有示范性和推广价值的社区治理创新实践，如“1+1+X”基层自治工作法和“潮汐式”停车。
为全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，2017年，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》颁布，明确指出“城乡社区是社会治理的基本单元”，确定到2020年基本形成“基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”的建设目标。作为我国城乡社区工作领域中首个纲领性文件，该意见明确了今后一段时期我国推进城乡社区治理的总体方向。在此背景下，国家相关部委制定了匹配性的目标，如教育部确定了2020年初步形成社区教育治理体系的目标。2017年，党的十九大召开并提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，进一步强调了我国社会治理的重心在基层，城乡社区工作的重点是社区治理体系建设。同时，党的十九大报告提出“加强和创新社会治理”“打造共建共治共享的社会治理格局”的新思想，也为我国社区治理新格局明确了方向，表明我国城乡社区层面要充分统筹和引导社会各方力量参与社区治理。为了贯彻和执行中央文件、党的十九大报告有关社区治理工作开展的相关指示与精神，全国各地先后出台了加强和完善城乡社区治理的具体措施和意见。2019年初，民政部基层政权和社区建设司也更名为基层政权建设和社区治理司。
2019年11月召开的党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，首次系统梳理总结了中国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，并提出了“构建基层社会治理新格局”的工作方向。这体现了我们党对社会治理规律认识的深化，为加强和创新基层社会治理提供了科学指引。其中，全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，这既强调了党组织在我国城乡社区治理新格局中的领导地位，也强调了我国城乡基层治理体系需要实现自治、法治、德治“三治”的有机融合。可以说，全会有关基层治理建设的新思想为我国城乡社区治理提出了新的建设方向和新的工作要求。在此背景下，中央和地方政府相继颁布相关文件，积极推进和加强基层治理工作。2020年2月，中共中央、国务院发布中央一号文件，即《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，明确指出要加强农村基层治理，其中涉及四方面的内容：充分发挥党组织领导作用，健全乡村治理工作体系，调处化解乡村矛盾纠纷，深入推进平安乡村建设。2020年2月，上海市人民政府发布《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，明确提出了“提升基层社区治理水平”的若干措施，如建设“社区云”、创新社区治理O2O模式、建设数字化社区便民服务中心等，以更好地推进社区治理的共建共治共享。2020年11月，党的十九届五中全会提出了“十四五”期间要努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标。可以说，加强社区治理体系建设已成为我国现代国家建构的重要内容，在党和国家战略全局中具有着重要地位。