1.1.1 社区与社区制的内涵

1.1.1.1　社区的概念与分类

在学术界，“社区”这个概念最初由德国社会学家滕尼斯提出。1887年，滕尼斯出版的社会学名著《社区与社会》（Community and society）对社区和社会进行了界定和区分，将“社区”定义为“亲密无间、与世隔绝的、排外的共同生活”；而“社会”则是靠人的理性选择建立起来的人群组合，是一种机械合成体 。可见，社区的主要特征是人与人之间有着强烈的休戚与共的关系。此后，“社区”概念被各国学者加以运用和拓展。例如，社会学大师韦伯指出，基于成员主观的共同感建立起来的关系，包括家庭、近邻、种族、宗教等都属于礼俗社会，或曰社区 。社会学家波普诺则把社区定义为人们工作和生活的集合地，并且以社会互动的日常模式（如与学习、工作、购物等相关的生活模式）为基础 。美国芝加哥学派学者帕克认为，社区是占据在一块或多或少被明确限定了的地域上的人群的汇集，并且这不仅是人的汇集，还包括组织制度的汇集 。社会学家麦肯齐则指出，社区是因文化、种族及语言特点不同而各自形成的区域聚合体。它具有两层含义：一是所关注对象物理层面上的接近；二是基于住所较近而在人与人之间形成的亲密团体 。总体上，国外学者就社区的含义做了不同界定，但也存在一定的相似之处。社会学家贝尔和纽柏在对98个社区概念归类和分析后指出，社区应当包括三大特征，即社会互动、地理区域和共同关系 。而美国学者桑德斯也对社区进行了总结，并将其分为四类来解读：一是定性分析，即把社区解读为一个居住的地方；二是生态学分析，即把社区解读为一个空间单位；三是人类学分析，即把社区解读为一种生活方式；四是社会学分析，即把社区解读为一种社会互助 。

相比于西方国家，“社区”这个概念在我国出现的时间较晚。20世纪30年代初，“社区”概念被我国著名社会学家费孝通和燕京大学的几位同学介绍到国内，他们将英文“community”翻译为“社区”，并将社区定义为“由若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个生活上相互关联的大集体” 。当然，这里的社区概念既可专指村落社区，也可泛指工业社区、商业社区和农业社区。1935年，社会学家吴文藻 在其专著《论社会学中国化》中对社会和社区做了区分，并指出：社会是描述集合生活的抽象概念，是一切复杂的社会关系全部体系之总称；社区乃是一地人民实际生活的具体表示，它有物质的基础，是可以观察得到的 。此后，国内学者对社区这一概念进一步做出了不同界定，但基本上没有太偏离费孝通先生的解释。郑杭生指出，社区是进行一定社会活动、某种互动关系和共同文化维系的人类生活群体及其活动区域 。林尚立指出，社区是以一定的区域为单位，以特定的公共利益为轴心而形成的保障和实现特定公共利益的共同体 。夏建中认为，社区最主要的构成要素就是地域性、共同性和互动性，或者共同性和互动性 。总体上，从社区建设角度来看，社区的概念应强调实体化，即明确社区这个实体边界 。然而，从社区治理角度看，在保留“实体”边界的同时，社区也会存在边界“虚化”的倾向，如区域党建下跨社区的社会力量统筹整合、新媒体下的网络社区等。正如夏建中所指出的，“非地域性将会越来越重要，今后很长一段时间，社区将包括地域性社区和非地域性社区两种类型” 。

在实践层面，直至1986年国家民政部启动社区服务工作时，“社区”一词才被我国官方广泛使用。其中的主要原因是，1949年之后的近30年间，在社会资源由国家统一管理，城市居民在“单位制”下受“单位”管理，在农村，由人民公社和生产合作社对农民进行管理，因此，社区无法形成。1986年，国家民政部着手推进以普通居民、各类优抚对象和弱势群体为服务对象的社会服务工作并争取社会力量参与服务供给，为区别于国家兴办或提供的社会服务，取名为“社区服务”，此后，“社区”这一原本仅为学术界少数人所熟悉的社会学概念正式进入中国政府管理者视野，也使得社区相关研究成为包括社会学家在内的诸多领域学者和实践者研究的新课题。

在社区服务工作广泛开展的基础上，为了进一步迎合单位制解体下社区服务所带来的新变化，中央政府提出了社区建设的思路。其中，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）对社区的内涵进行了明确的阐释，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖核区”。从地域层面来看，我国社区可分为农村社区和城市社区，两者统称为城乡社区。其中，城市社区又包括以下四种情况：一是市辖区；二是街道办事处辖区；三是小于街道办事处、大于居民委员会辖区建立的区域功能社区；四是规模调整后的居民委员会辖区。实践中，社区主要指后面两种情况。

学术界对我国社区的分类有不同的观点。其中，作为最早进行中国社区划分的学者之一——吴缚龙根据居住与生产关系的不同，将城市社区分为传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区和演替式边缘社区这四类 。相比较而言，传统式街坊社区建成较早，生活、商业、工业功能分区不明显，居民之间的关系网络复杂且紧密。黎熙元和陈福平则根据城市化程度、受制度因素影响“强度”及人口流动性，将社区分为老城居民区（传统社区）、城中村（过渡社区）和商品住宅区（新兴社区）这三类 。当然，除了上述学术划分外，现实中，我国实际上还存在其他多种类型社区，如房改房小区、回迁房小区、新型农村社区等。尽管社区类型划分的方式较多，但在现实中，我国典型社区主要表现为新建商品房社区、单位式社区、城中村社区和新型农村社区四类。其中，前三类主要分布于市域范围，而新型农村社区则是我国当前新农村建设背景下乡镇层面存在的一种新型社区。

一是新建商品房社区。这主要是指1998年我国开展商品房改革、实行住房私有化以后，由开发商主导建设、专业物业公司进行管理、设施齐全且配套完善的居民小区。其中，根据居住人群收入情况，商品房社区又可分为由高收入人群构成的高档住宅社区、中产阶层为主的混合性社区和为改善城市中低收入人群居住条件而建的经济适用房社区。当然，商品房社区还包括拆迁安置房社区。拆迁安置房是一种由于重大市政工程动迁居民而建造的配套商品房或配购的中低价商品房。

二是单位式社区。它又称为老旧社区，主要是指单位制改革之前，由政府、单位出资建设的职工社区。在计划经济体制时期，我国政府无偿划拨土地，单位负责出资建房并分配给职工。在单位式社区里，居住人群基本是工作性质、社会地位相同或相似的职工及其家属。随着单位制的瓦解以及1998年商品房改革工作的推进，一些人购买了商品房并搬离单位式社区。目前，单位式社区的设施较为老旧，居民也多为收入不高、无法改善居住条件的人群。总体上，这些老旧社区大多已跟不上时代的发展和人们对优质生活空间和高生活品质的追求，街老、院老、房老、设施老、生活环境差是老旧小区常见的“四老一差”问题。

三是城中村社区。这主要指城市建成区或城市发展用地范围内仍保留农村管理体制的区域，是我国快速推进城市化进程中所出现的过渡型社区。在20世纪末和21世纪初，我国城市进入了一个快速扩张的时期，许多原来的农村地区成为城市的一部分并形成了“城中村”这类社区。通常，城中村社区位于城乡边缘带，虽在法律和形式上属于城市社区，但其仍然保持着不少乡村特点，是在城市和村落之间存在的过渡型社区或混合社区。总体上，城中村社区的规划建设较为滞后，工业、商业、居住功能混杂，违章建筑屡禁不止，流动人口比重较高，一直以来是我国城市社区治理的一大难题。2017年底，浦东新区发布的《城乡发展一体化2020行动计划》明确对三林楔形绿地等15个地块范围内的“城中村”实施改造，以推进城乡一体化发展。

四是新型农村社区。即通过打破原有的村庄界线，把两个或两个以上自然村或行政村合并在一起，进行统一规划并统一建设新的居民住房和服务设施而形成的农民生产生活共同体（也称为“中心村”）。通常，新型农村社区或中心村具有农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局，它既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，今后将会成为具有中国特色的社会主义新农村社区的主体形式。

1.1.1.2　社区制的概念与形成

单位制和社区制是我国城市社会管理的两大重要模式。其中，单位制是社区制的前身。作为我国社会转型前城市社会管理的一项重要制度，单位制是计划经济体制国家治理的基本特征。改革开放以前，中国社会形成了一种特殊的两极结构：一极是大量相对分散且封闭的单位组织；另一级是权力高度集中的国家和政府 。总体上，单位制是新中国成立后为了解决“总体性危机”而选择的一套社会组织体系，有效地保证了当时高度集中的政治体制的运作、高度集中的计划经济体制的实施和整个社会秩序的整合 。可以说，在传统计划经济体制时期，单位制在政治控制、资源配置和人民需求的满足等方面发挥着积极的作用，奠定了我国国家治理的微观基础。

一是行政管理。我国传统的政治组织结构是一种“国家（政府）—单位—公民（个人）”的纵向体制。在某种意义上，作为我国特有的一种组织形式，单位是一个行政性组织，它承担着组织成员教育和行政管理的功能。总体上，在单位制未解构前，我国公民基本上都可以被归入单位；对于未归入单位的人员，国家主要通过城市基层政权组织（如街道办事处）和群众性自治组织（如居民委员会）来进行管理。

二是资源配置。在计划经济体制下，由于缺少市场化活动，国家垄断着一切社会资源，社会资源分配主要通过单位这个载体来向下传递。可以说，对于单位成员来说，单位是其生活、福利的基本且唯一来源。费孝通指出：“改革前，城市居民大多被纳入行政化或准行政化的单位之中，而统揽全部社会资源的政府（或称国家）则依据各单位的性质和规模进行有计划的资源分配；任何个人一旦离开单位组织，就如同沙滩枯鱼，虽说枯鱼之间的相濡以沫尚能苟延，但终究活不长久。”

三是人民需求的满足。在单位制下，单位是一个微型社会，承担着政府管辖的政治、经济和社会的各项事务。例如，除了向组织成员提供劳动机会外，单位还提供着医疗、养老、住房等基本服务，几乎要全方位地去满足组织成员生产、生活的需求。

值得注意的是，中华人民共和国成立后到改革开放以前，我国基层社会管理并非是单一的“单位制”管理体制。尽管绝大多数社会成员可以归入单位加以管理，但社会上仍有一些闲散的、无法通过单位这个载体来施加管理的对象，如家庭妇女、老人和未成年人。为此，在单位制的基础上，我国还辅助性地建立了街居制，形成了以单位制为主、街居制为辅的基层社会管理体制。其中，国家通过基于单位制的“单位”来实现对职工的管理，通过基于街居制的街居体系来实现对社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等人员的管理，最终实现国家对城市全体社会成员的控制和整合，达到社会稳定和巩固政权的目的。改革开放以来，计划经济体制向市场经济体制转变，经济发展由封闭粗放转向开放集约，单位制不断被解构。在此背景下，我国逐渐形成了公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局，打破了国家对资源实施行政指令计划配置的经济基础；同时，市场经济给予了个体在劳动人事、户籍等方面前所未有的自由空间，个体由“单位人”向“社会人”转变，单位对其成员的控制能力逐渐变弱。此外，随着市场经济体制的逐步建立，原本单位承担的诸多社会职能逐渐“去单位化”，大量管理事务开始回归社会，单位人对单位的依附性逐渐变弱。可以说，单位制的解体是我国市场经济体制建设和社会不断发展的必然结果。

随着单位制的解体，以及相伴而来的“单位人”向“社会人”的转变和大量管理事务向社会回归，当时的街居体系被动地承担着原本属于单位所负责的大量社会管理事务。与此同时，随着社会经济的不断发展，我国城市基层管理出现了很多新的领域，如非公有制经济发展所带来的个体户、私营企业主、待业青年和失业下岗人员等“无单位归属人员”数量大幅增加。然而，受到职能权限不足和管理队伍素质不高等因素的影响，作为社会管理辅助体系的“街居体系”不堪重负。20世纪末，随着我国社区建设的兴起以及社会力量的逐渐壮大，社会主体开始与政府合作，并参与社区建设与管理。

在此背景下，我国社区建设兴起，社区制也逐渐形成和发展。总体上，社区制强调政府与社会主体共同进行社区管理，在这个体制下，命令式的科层化色彩较为淡化，社区管理主体（如居民委员会）与居民之间不存在命令与服从的行政隶属关系，更多的是一种平等与合作的互动关系。同时，社区制的思想控制性较弱，工作重心在于服务，奉行人本主义，强调人文关怀。社区制与单位制、街居制的特征比较如表1-1所示。