2.2.1 镇管社区的缘起与释义

自20世纪90年代初以来，上海市城市化进程不断加快，城市规模迅速扩张。与此同时，一些城郊地区也有着较广的管理与服务区域，然而这些地区的社会管理力量配置却相对薄弱，管理与服务资源也相对欠缺。在这种情况下，这些地区镇级人民政府的公共服务可及性和便捷性明显不足，管理盲区频现，城郊地区的社会治理面临着巨大的困境。对于浦东而言，自30年前开发开放以来，其城乡接合部新建了大量商品房和动迁安置房；同时，在21世纪初上海市保障房建设工程推进过程中，浦东新区郊区各镇也相继启动了相当数量的大型居住区建设。在2000年前后，根据上海市的总体部署，浦东新区郊区开展了乡镇撤并工作，建制镇数量大幅减少。于是，大量城市化社区在浦东新区城郊地区产生，原有的镇级管理体制、管理服务力量难以满足社区不断发展的需求。为此，浦东新区一些镇开始进行社会管理服务体制机制的创新，探索“镇管社区”模式。

“镇管社区”模式源于浦东新区，是浦东新区基层社会治理的创新之举。早在20世纪90年代，浦东新区部分镇（如原严桥镇 ）便开始了镇管社区模式的探索，整体实践探索过程一直延续至今。1996年3月27日，中共上海市委召开城区工作会议，提出要不断完善“两级政府、三级管理”新体制。为积极贯彻市委会议精神，城区工作会议结束第二天，浦东严桥镇便制定出台了《社区管理工作职责》，首次提出“镇管社区”的概念，开启了对城乡接合部地区和动迁农民集中居民区社区管理新模式的探索，其主要做法包括：在镇级层面建立社区管理委员会，负责组织、协调全镇的社区建设和管理；设置社区管理中心，打破自然村、规划开发区等既有边界；小区建立居委会、撤制队建立管理小组。基于此，严桥镇构建了镇—社区—居委会（小组）的三级社区管理体制。“镇管社区”模式在2010年底出台的上海“十二五”规划中被正式提出。在2011年底召开的上海市社区工作会议上，上海市委、市政府进一步明确了“镇管社区”体制改革的要求，探索构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系。2015年，上海市委、市政府颁布了推动全市“镇管社区”工作的意见，进一步完善“镇管社区”治理体制；同年，浦东新区正式面向全区多个镇启动“镇管社区”的标准化建设。结合浦东新区实际情况，浦东新区地工委于2018年专门印发《关于进一步深化完善镇管社区建设的若干意见》，进一步完善浦东新区“镇管社区”治理体制，加强基层建设。

按照社区的设置方式，镇管社区模式可分为“1+1+X”模式（即直接管理模式）和“1+X+X”模式（即分片管理模式）。前一种模式设置一个社区管理居（村）委会，由镇社区管理办公室对镇域内的社区进行归口统一管理，适用于镇域内渐进化推进的城市化社区，如闵行区浦江镇的“镇管社区”模式。后一种模式是设置若干个社区管理居（村）委会，每个社区均设置“两委一中心”，负责社区共治自治，主要适用于城乡接合部、大型居住社区和部分撤制镇等城市化地区。

目前，浦东新区推行的“镇管社区”模式主要为“1+X+X”模式，即在镇和居村委会之间设置一个社区作为中间治理层，并由这个中间治理层承接镇下移的具体的行政管理和公共服务职能。总体上，镇管社区并非意味着在镇级人民政府与居村委会之间多架设一个行政层级，其主要目的是推动政府社会管理服务重心的下移和力量的下沉，是推进政府职能转变和提升社区自治共治水平的重要途径。

在实践中，我国当前快速城市化进程中镇级体制调适有镇改市模式、强镇扩权模式、析出街道模式和镇管社区这四种典型模式 。其中，镇改市模式尚无具体实践案例。我国新设中小城市的途径一般有两种：一是撤县设市；二是特大镇改市。目前，我国政府正在积极推进镇改市模式。例如，2019年国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》指出：稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。强镇扩权模式则是在现有行政区划格局不变的情况下增加镇级管理服务力量的配置，如广东、浙江等地的实践。不同的是，镇管社区在镇和居村之间增加了一个非行政化层级，具有一定的过渡性质，是一种改革成本较低且社会管理精细化程度较高的管理体制，是上海市探索镇级体制调整的重要方式。浦东新区“镇管社区”探索已持续20余年，积累了较丰富的实践经验并得到了社会各方的关注和肯定。为此，本书主要对浦东新区“镇管社区”模式的创新实践进行梳理、总结和讨论。 oqU9Bsy02bbLdxoIRqZgw+bU1lge0/M09hwgY9uvhMFy4sMvPfd7Bm3ufzaJurHF