下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
2.1.3 街镇居村自治的激活与深化
在“单位制”向“社区制”转变的过程中，调动和发挥人民群众的主体作用并引导其参与社区治理，是我国推进城市社区治理创新的重要基础。作为与社区发展相联系的一个概念，居村自治的目的在于进行地理意义上社区共同体的建构，塑造出一个社区公共空间，在这个社区公共空间内，人民群众参与社区公共事务的管理。实践中，在“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制的基础上，浦东新区逐步建立了党建为引领、居村委会为主体、多方协同参与的居村自治体系。总体上，为激活和深化居村自治，浦东新区主要采取了如下措施。
居村自治制度是生活在居村的人民群众进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基础制度，是维护社区共同体、保障人民群众参与社区公共事务管理的根本制度。浦东新区高度重视居民自治制度的建设，如2017年，浦东新区民政局印发《居委会管理服务》文件，专门对居民会议制度、居民区选举制度等居民自治制度进行规定。总体上，浦东新区居民自治制度的建设主要表现为以下三个方面。
居民自治的重要标志就是居民能够自己选举产生领导者或领导机构的成员。浦东新区是全国最早探索居委民主选举制度和推进居委直选的地方之一。为完善居委会选举制度和健全居民区管理体制，1999年上海市在浦东新区、卢湾区（现已并入黄浦区）和长宁区选择了近10个居委会进行居委会干部民主选举的试点。其中，浦东新区浦兴路街道等四个街道参与了此次试点，而浦兴路街道金桥湾居委则成为全国第一家由居民直选一次成功的居委会。目前，居委直选已在浦东新区全面铺开。2018年，在浦东居村委员会的换届选举中，共有登记选民234.3万人，其中有222.2万人参加了投票选举，参选率达94.8%，居委会直选比例达99.2%，村委会海选比例达100%，选举一次成功率为98.6%。
“三会一代理”制度，即听证会、协调会、评议会和事务代理制度。浦东新区积极推广并完善“三会一代理”制度，以构建人民群众对居村委工作的日常参与机制，提供居民参与社区公共事务的决策与管理平台。例如，根据“美丽家园”三年行动计划（2018—2020年）的要求，浦东新区进行了党建引领居民自治“三会”制度与“美丽家园”项目操作相融合的创新探索。
构建和完善居村务公开制度、居民会议制度、居民自治章程等制度，也是浦东探索居民自治制度的重要内容。如居务公开制度要求国家有关政策和街镇、居村的各项工作需要接受居民的监督。总体上，浦东新区在居民自治制度等方面进行了较多富有价值的创新实践，如以村民自治章程为核心的合庆镇“1+1+X”自治工作法；强调自下而上的自治项目管理的沪东新村街道，创立了“两个自下而上”工作体系；有效融入“三会”制度、倡导居务公开的北蔡镇“六民六步”法及大团镇的“五会七步”法。
“两个自下而上”，即自下而上的自治议题与项目形成机制，自下而上的居民区评价监督体系。2016年4月，在沪东新村街道小区停车位改造项目中，朱家门居委会先进行居民意见征询，并获得2/3以上的居民同意后才申报项目。在整个项目施工期间，沪东新村街道没有接到一例居民投诉。“两个自下而上”工作体系，不仅使得关乎社区的民生项目能够做到“居民所需、居民所想”，更重要的是促进了社区民生项目由传统以政府部门和居委会为单一主体的封闭式运作向居民广泛参与的开放式运作转变，提供了社区居民实质性参与社区治理的重要渠道，有利于促进社区居民自治机制的构建。
作为居村民自治网络体系建构的重要主体，居村委会是居村民自治的主要组织形式和居村民参与社区治理的主要载体，其运作质量直接代表着居村民自治的运作质量，并影响着社区治理的水平。以往，我国居村委会的行政化倾向较为明显，工作效率较低，人员综合素质不高。为此，浦东新区以居村委会组织工作体系优化和人员队伍建设为抓手，促进居村委会工作的提质增能。
总体上，浦东新区居村委会组织体系的优化是一条专业化建设路径。经多年探索，目前浦东新区各街镇居民区已经形成由居村委会及其下属委员会、居民小组和楼组构成的组织体系。例如，为了引导更多群众参与社区治理、提升居委会的专业化工作能力，陆家嘴街道于2010年开始尝试在辖区内居委会建立治保调解专业委员会、精神文明建设专业委员会、卫生与物业专业委员会、社会保障专业委员会“四个专业委员会”以及老龄、妇女、青少年三个工作委员会。2017年7月1日施行的《上海市居民委员会工作案例》也规定：居民委员会根据人民调解、综合治理、社会保障、环境和物业、公共卫生与计划生育等工作需要下设若干委员会，有针对性地开展自治活动。此外，居村委会本质上是一个居村民自组织，因此，专业化建设也要求将传统上级政府部门强加给居委会的行政性任务进行剥离。为此，浦东新区开展了居村委会的“减负”工作，目的是让居村委会回归居村民自组织的本质。例如，为规范居村委会台账管理、推进居村委会减负工作，2016年浦东新区在各街镇推行“浦东新区居村委会电子台账系统”，推进居村委会电子台账建设；为理清政社权责，切实减轻居村委会的负担，实行居村工作事项准入制。
为了加强基层工作，建设一支素质优良的社区工作者队伍，浦东新区在居村委会人事管理方面进行了有益的尝试和探索，而工作岗位及待遇优化正是推进居村基层干部队伍建设的重要抓手。2012年，浦东新区周家渡街道推出了《社工绩效考核试行办法》，进一步增强了社工岗位（包括居委会工作岗位）的竞争力和吸引力。在2015年新一轮基层体制改革的背景下，浦东新区对2014年上海市委一号课题中相关文件规定“表现优秀”的居委会书记纳入事业编制这一内容进行了进一步细化，并于2015年5月启动了全区居民区党组织书记“享编”工作，“享编”要求适用于全区所有适龄的居民区党组织书记，使浦东新区成为上海市首个实现居民区书记“享编”全覆盖的行政区。该工作实施后，浦东新区居民区党组织书记在职在岗期间的薪酬待遇涨幅高达三成，聘任制书记中有一成左右可通过推优享受到相当于副处级别的待遇。
同时，为推进居村委会的规范化建设，浦东新区积极推进居村委会成员属地化、成员坐班制等工作，进一步增强居村委会组织居村民自治的能力。2018年，浦东新区居村委换届选举相关数据表明，居村委成员属地率达100%，居村书记、主任“一肩挑”的占比达17.2%，居委会成员坐班率达62.0%。此外，“班长工程”“书记工作室”等也是浦东新区推进居村委人员队伍建设的重要方式。其中，“班长工程”主要是对居村委党组织书记进行培训，“书记工作室”则是通过发挥优秀居村委书记的传、帮、带作用，来实现居村基层干部的培养。2012年，浦东新区组织部举办了首个全区范围内的“班长工程”培训班，培训对象涉及全区近千名居村党组织书记；2016年9月，“万添杰书记工作室”在浦东新区塘桥街道成立，成为全市首家线上“居委书记工作室”。
居村自治平台是居村民以主体的身份参与社区治理的渠道。实践中，居村自治平台通常以某一非正式的团体/机构/理事会的形式存在，虽不具备法律合法性，但由于获得了广大社区居民群体的承诺而具有较强的社会合法性，在规制社区人民群众的行为和动员人民群众参与社区治理中发挥着积极的作用。其中，居村民代表大会是生活在居村的人民群众参与社区建设最为重要的居村自治平台，是代表着社区人民群众利益的最高权力机构和自治组织。浦东新区是全国较早进行社区管理创新、建立居村民代表大会的地区之一。作为代表居民利益的最高权力机构，居村民代表大会在社区自治的重要事项中发挥着决策性功能。例如，浦东新区各居民区制定的《居民自治章程及实施细则》，需要通过居村民代表大会审议后方可实行。
除了居村民代表大会之外，浦东新区各街镇还探索建构了不同形式的居民自治平台，如自治理事会、自治管理小组、议事厅等。其中，自治理事会是居民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的非正式机构，是加强居民自治能力建设的重要抓手。实践中，浦东新区不少居村委根据自身情况，形成了以“自治理事会”为代表的居村自治平台，如金杨新村街道在其所辖的48个居民区中建立居民自治理事会，开展居民自治的有益探索。自治管理小组是居村民自治理事会确定事项的具体执行机构和专业化的管理团队，有利于提高居村民自治工作的实效性。在居民自治理事会的基础上，金杨新村街道组建了以党员干部为主体、以业委会和物业公司为依托、志愿者协同参与的自治管理小组，下设纠纷调解、便民服务等6个小组；塘桥街道建立了覆盖23个居民区的塘桥自治联盟，通过“戴老师议事厅”等自治品牌的示范引领，更好地推动了社区各类自治组织的发展。值得一提的是，于2009年在上海市开始推行的自治家园建设是浦东新区深化居民自治的重要方式之一，提供了居民参与社区治理、实现居民自治的有效平台，如潍坊十村二居委建立了“开心坊”自治家园理事会及下设的开心睦邻、开心团队、开心服务等6个专业委员会。当然，浦东新区其他街镇也打造了符合各自社区管理特征的多样化自治平台（见表2-1）。
表2-1 浦东新区一些代表性的居民自治平台
无论是居村自治制度建设、居村委会赋能，还是居村自治平台构建，居村民自治有时还是需要通过具体的自治项目来推进的。居村民自治项目是将社区治理的主体权归还于社区居民，调动居民参与社区治理的积极性、激发居民参与社区建设的重要手段。其中，自治金项目是浦东新区开展居民自治项目化运作的重要基层社会治理创新。2011年，浦东新区陆家嘴街道首创自治金项目，用财政资金支持居民区自治项目建设和自治团队的发展。此后，浦东新区不少街镇结合自身实际，纷纷引入自治金制度。自治金项目的本质在于社区民生项目请人民群众当家作主，目的是激活基层居民的自治活力。总体上，浦东新区自治金项目的普遍性实践包括：自下而上的项目形成机制；居民自主决定项目资金的用途，居民对项目进行自主管理与运作；采取第三方评估进行项目结项评估；等等。
实践中，浦东新区不少街镇基于自身的不同情况，对自治金项目的工作内容进行了相应的调整与创新。例如，2017年，川沙新镇社会建设办公室实施了“三星”标准，采用分类扶持的办法，对不同等级的自治金项目给予不同的资助标准，“三星”项目资助最高可达10万元；围绕“美丽浦兴”再提升，浦兴路街道在2018年的自治金项目中新增了“缤纷社区建设”类别，旨在通过激发居民自治活力，打造具有大爱温度和优良环境的美好家园。当然，自治金项目的有效实施需要一定的保障措施。为此，浦东新区于2016年下发了《居委会工作经费使用管理暂行办法》，推进自治金项目第三方绩效评估和自治金项目“点睛计划”，街镇则通过制定自治金项目实施细则（或工作管理办法）、组织自治金项目专题工作培训会、开展自治金项目总结与表彰等多种形式来推进自治金项目的深化发展。