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1.3.3 社会力量参与社区治理的待改进之处与未来趋向
近些年，我国各地在统筹、协调和引导社会力量参与社区治理方面取得了一定的成绩。新时代意味着基层治理有着新的标准和要求。面向未来，我国在推进社会力量参与社区治理方面仍有进一步提升的空间。限于篇幅，本书主要梳理其中比较典型的四个方面。
近些年，我国社区社会组织在数量上有了明显的提升，并涌现出不少优秀的社区社会组织，但社区社会组织总体质量还需进一步提升，部分社会组织参与社区治理的能力仍相对不足，尚无法向社区提供有效、优质的服务，这具体表现在以下四个方面。
一是合法性有待加强。在我国街镇社区，有不少草根性社会组织未在民政部门注册，也未在街镇备案为社区群众活动团队，缺乏组织合法性，从而不具备承接政府和社会公共服务的相关资质，街镇辖区的社区社会组织注册率有待提升。不少社区社会组织规模较小，服务能力有限。包括北京、上海、广东等在内的一些发达省市的街镇社区社会组织规模多以2~4人为主，小微型社会组织偏多，这导致组织内部结构与机制不健全，组织无法为社会和社区提供更多专业化服务。
二是组织类型略有失衡。目前，在社区层面的四类社会组织中，生活服务类、文体类组织的比重偏高，调处类组织比重较低，相关专业支持性组织较为缺乏。活跃在一些街镇的社区社会组织常是一些自娱自乐的社团，而健康、护理、教育、法律等方面的专业性社会组织经常处于“不在场”状态。
三是组织人才专业性不足。人力资源是社会组织的核心资源，并且社会组织主要依托于工作人员向外提供组织服务。当前，街镇社区社会组织中高端专业人才如项目管理、资金筹集、品牌营销等专业人才较为缺乏。
四是市场运作能力不足。目前，我国一些街镇社区社会组织自主生成和发展力量不足，现阶段主要还是在街道政府部门的庇护下运作，资源筹集渠道较为单一，以体制内资源获取为主，面向市场筹集资源、参与市场竞争的能力较弱。
从广义上看，社区人群包括工作人群和生活人群。这是我国社区治理的重要主体之一。党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”也强调了社会治理体制中“公众参与”这一概念。总体上，我国群众自治意识与水平不断提升，但群众实质性参与社区建设与管理仍有需要加强的方面。
一是多元、有效的居民利益代表机制方面。当前，我国一些街镇以社区精英如党员、退休干部为主导的居民共治和自治倾向较为明显，一般性群体特别是弱势人群的实质性参与或代表性有所不足，普通居民难以对共治和自治议题施加重要影响，其话语权较弱。我国不少城市社区居民人口结构较为多元，既有本地人，也有动迁导入和购房迁入人群；一些街镇既有老公房，也有商品房，在一些外来人口较为集中的商品房社区，外来人口常被排除在社区治理主体之外，难以就自身的利益和诉求提出意见和建议。
二是居民参与社区治理的主动性与积极性的缺乏。我国城市如上海存在着大量的老旧小区，一些小区居民存在着“参与主体老龄化、服务对象幼龄化”的现象，中青年社区公民（包括街道辖区的从业人员）参与的积极性较低，这在一定程度上限制了居民参与社区治理的整体能力。
三是居民社会治理参与内容的狭隘化现象。社区治理的议题，既包括文化与生活服务类活动，也包括社区建设与发展等内容。然而，受社区公民自身参与社区治理意识不足，以及社区发展性治理议题缺乏参与渠道等因素的影响，社区居民对自娱自乐的社区活动参与度较高，涉及社区长远发展性议题，如社区环境规划、民主政治等方面，居民参与的积极性不高。这也表现在社区里文化体育类的社区群体活动团队数量较多，居民参与社区治理多体现为一种“自娱自乐”。
2017年6月颁布的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》在加强和完善社区治理中社会力量参与方面提出了明确的要求，即“统筹发挥社会力量协同作用”。基于区域化党建，浦东新区较好地统筹了辖区单位参与社区治理，如陆家嘴的金融城理事会、惠南镇的“惠民联盟”等。整体上，我国街镇辖区单位在参与社区治理方面还有待提高，这主要表现在以下三个方面。
一是社区治理参与的规模。全国知名街镇深圳市南山区的粤海街道，其辖区半径不超过2公里，却云集了上百家上市公司，其中包括腾讯、中兴、华为、大疆、恒大等国际知名企业。浦东新区不少街镇辖区范围内也拥有极为丰富的企事业资源，如陆家嘴、潍坊新村、洋泾等街道均拥有成百上千家企事业单位，在调动、引导辖区单位参与社区治理方面做出了示范。然而，在街镇层面，也有部分辖区单位承担社会责任的主动性不高，参与社区治理的辖区单位数量还相对较少，还有一些单位将参与社区治理视为“面子”工程，满足于做表面文章。
二是社区治理参与的形式。通常，辖区单位参与社区建设的方式主要有资金参与、人力参与和服务参与三种形式。当前，不少街道辖区单位参与社区治理常以资金参与为主，且资金规模不大，人力参与也多以党员骨干为主、一般群众参与不多，实质性的社区参与如成立某公益基金项目或举办某社区公益项目的情况较少。
三是社区治理参与的组织类型。在不少城市，街镇企事业单位数量和结构差异较大，且受组织规模、经济效益、党建水平等因素影响，不同类型的单位参与社区治理与建设的积极性、能力等差异较大。
在街镇辖区单位中，大型国有企事业单位及一些外资和民营品牌企业参与社区建设的积极性和主动性较高，而占有辖区企业数量近七成的中小型企业尤其是小规模的非公企业参与社区治理的积极性和程度还有待加强。当然，也有一些街镇为纯居住区，如浦东新区浦兴路街道是一个纯居住区，辖区单位资源比较匮乏，一定程度上限制了社区治理中社会力量的多元化发展。
共建共治共享的社会治理格局需要依托于法律、技术、政社关系及人才等方面的支持和保障。在这方面，浦东自开发开放以来，已取得了不少成绩，但未来仍需进一步完善和加强。
一是社区共治的法治体系方面。完善的社区法律政策体系是提升社区治理水平的重要基础。浦东新区是我国基层社会治理法制建设较为完善的地区，不少街镇也颁布了促进社区建设与治理的相关规定与文件，但在未来仍需进一步加大制度供给和创新。当前，街镇层面有关动员辖区单位参与社区治理和建设的配套激励措施还有所欠缺，社区居民参与社区治理的激励政策也尚需加强。
二是社区共治的技术体系方面。浦东新区及相关街镇积极运用互联网思维，提升了社区治理的信息化水平，如浦东新区的“浦东i党建”、惠南镇的“惠生活”电子地图、洋泾街道的“洋泾社区云”等。当然，还有一些街镇社区仍采取传统的社会治理手段与工具，一些小区社区治理的信息化建设水平较低，信息交流平台缺乏，如一些社区居委采用“大喇叭”方式向居民进行事项通知，在居民事务信息传达方面仍然以在墙上张贴纸质公告和面对面的口头通知为主。
三是社区共治的政社关系体系方面。浦东新区不少街镇赋权赋能于民，较好地发挥了人民群众在社区治理中的主体作用，如合庆镇“1+1+X”自治工作法、金扬街道“双治理事会”。当然，我国部分街镇居民区在社区服务的设计与供给中仍存在行政化倾向，在居民真实需求的收集和回应方面有待加强。
四是社区共治的人才体系方面。浦东新区通过“班长工程”“书记工作室”“自治金项目”等方式，培养了一大批优秀的基层社会治理人才，但社工队伍的整体素质还有待提升，社工队伍的学历水平、专业能力仍然较低，群众自治能力还有待加强。
一方面，基层治理的特色在于党建引领。我国应立足于城乡社区这个重心，强化基层党组织领导，依托区域化党建平台，完善基层治理体系，着力提高基层治理水平和为群众办事的能力。具体来说，这包括：健全区域化党建“区—街镇—居村”的组织网络，构建区、街镇（开发区）党建服务中心和居村、楼宇、园区党建服务工作站三级党建服务阵地体系；进一步深化开展基于不同领域、地域的基层党建，如社区党建、行业联盟、园区楼宇党建，探索建立整合辖区单位及其资源的党建联盟，在社区社联会基础上探索和创新社会组织枢纽化党建；全面落实社区“大党委制”，大力推动居民区党组织与居委会、业委会双向进入、交叉任职；完善和落实辖驻区单位党组织和党员到社区“双报到、双报告”制度，引导辖驻区单位和党员为社区治理献计出力。
另一方面，通过党的建设来实现社区治理的群众需求导向，筑牢党群关系。城乡基层单位的党组织和党员要通过社会实践活动的广泛参与以及与社区民众直接、互动式的交流与探访，倾听群众呼声，精准把握群众需求，针对性地开展社区治理工作。街镇党（工）委应发挥组织优势和政治优势，搭建辖驻区单位与社区民众直接沟通与交流的平台，以让辖驻区单位了解社区居民需求，并使社区居民支持驻区单位的相关工作。同时，街镇党（工）委和辖驻区单位党组织应加强社区治理的宣传实践活动，不仅要通过文艺演出、体育比赛等浅层形式，更要通过与人民协商对话、调解矛盾等深层形式，进一步扩大基层党组织在群众中的影响力和号召力；社区党组织要积极通过多种宣传与指导方式，将各类社会力量统一整合起来，以推进社区建设，实现公共服务供给和社区治理高效化。
在“全能政府”导向下，社区服务与建设的职能主要由政府部门来承担，社会力量仅是社区建设的“附属”。然而，在多元共治的社会治理体系下，社会力量也是社区治理的主体，政府部门应将更多社区服务与建设事务交由社会力量来承担，转“全能政府”为“有限政府”。在社区治理体系中，政府与社会力量间的政社关系主要涉及以下两个层面。
一是政府与社会组织间的关系。街镇政府部门应进一步明确权力清单，将不属于清单的事务还权于社会主体，充分激发社会组织的活力。当前，我国一些街镇还存在着由政府部门牵头建立、“自上而下”生成的社区社会组织，这些社会组织在管理运作上独立性相对不足。为此，在政府与社会组织的关系处理中，应进一步推进这些体制内社区社会组织去行政化，逐步改变这些组织对政府体制内资源（如人事、财务等）的高依赖态势；同时，将更多专业化的社会服务如社区服务、助残扶弱、环境保护、社区教育等公共事务交给那些优秀的社会组织来提供或管理，实现政府部门由“划桨者”向“掌舵者”的转变。
二是政府与居（村）委会的关系。实践中，在传统网络化社会治理模式下，一些基层政府部门仍倾向于将居委会视为政府部门的延伸，社区治理过程中街镇政府部门与居委会之间仍存在着一些“剪不断，理还乱”的复杂关系。为此，基层部门应进一步明确其与居委会的职能，处理好与居委会的人事、财务等关系；尝试将居委会中非政治类业务交由社会组织和专业组织承担，回归居委会的社区居民自组织的定位；在居委会和社区居民会议的基础上，建立和完善社区议事委员会来负责社区事务的协商及民主监督。
随着社会转型发展，在多元共治体制下，政府部门如街道办事处应逐步将部分管理服务职能转交给社会力量。为此，政府部门需要研究制定相关政策与措施，促进更多优秀的社会力量生成并参与社区治理。基层政府部门在加大政府购买、转移部分职能的同时，应进一步加大政策优惠和财政奖补的力度，扶持社会力量发展。为此，街镇可进一步制定和出台更为完善、体系化的社会力量支持措施和培育办法。社会力量是一个较为宽泛的概念，包括企业、群团组织、社会组织等。因此，应针对不同社会力量制定符合本社区需要的规定与文件，促进各类社会力量在社区治理中的独特优势得以充分发挥。与此同时，街镇政府部门可探索制定以下三方面措施。
一是辖驻区单位特别是企业参与社区治理的激励政策，如税收减免、荣誉颁发等。制定此政策的主要原因在于，企业不是社会组织，在工商部门注册但承担社会责任的企业往往无法享受优惠政策，因此有必要通过制定相关政策对治理行动加以激励。
二是社会组织的孵化支持政策。考虑到一些街镇社区社会组织类型的结构性失衡现象，如调处类组织较缺乏，因此，可对调处类等专业性的社会组织给予更为优惠的孵化培育政策，如资金支持、办公场地延长使用等。
三是差异化、多形式的社会力量扶持政策。在加大政府购买服务力度的同时，应引入竞争与淘汰机制，对属于重点发展对象范畴、发展前景较好的社会组织加大扶持力度，对于先期由政府提供资源、助力其生成但后期发展状态不良的社会组织应进行整改甚至淘汰；进一步推广“自治金项目”，对于有发展潜力的群众活动团队，可提供专业性的咨询指导和人才培训支持，以提升团队的自治能力与专业水平。
社会组织是“三社联动”的实现载体，也是社区治理的重要主体。因此，未来我国各地应加强社会组织培育，健全社区公益生态体系。
一是建立并完善社区公益生态链。加强社服中心、社基会和社联会等支持型社会组织建设，进一步探索和优化支持型社区社会组织的角色分工与职能定位，积极发挥处于公益生态链上游的社区基金会的公益资源动员与整合力量，以及处于公益生态链中游的社区社会组织联合会的党建引领作用。同时，探索和推进公益服务园区和基地建设，鼓励各街镇建立社区层面的公益服务园区，并促进其提质增能。
二是建立社会组织综合监管体系，促进社区公益行业的规范化发展。在社会组织上位法尚未出台前，街镇层面可先行探索制定辖区社会组织的管理文件和措施。例如，支持型社会组织牵头建立社区治理的“准入退出”新机制，建立社会组织“优选名册”或“黑红名单”，采用每年一评、动态调整的方式，确保社会治理参与的规范性；对于一些运作质量不佳、发展潜力不强的社会组织应进行淘汰，减少或断绝政府资源支持。同时，建立和健全社区公益圈的综合监管体系，通过政府监管、行业监管、社会与舆论监督等多种形式，对社会组织参与社区治理的行为进行规范与约束。
三是加强社会组织的组织建设与能力建设。通过独建、联建、派驻党建联络员等多种形式建立党组织；建立规范化的法人治理结构，建立和完善人事、决策、财务、监管等机制；以社会组织规范化建设、评级为抓手，促进社会组织治理能力的提升；进一步完善社工薪酬体系和职业化成长体系，探索社区社会组织联合基层工会建设，吸引、保留优秀人才加入公益行业并激发其工作积极性与潜能。
当前，不少居民群众参与社区服务与建设的意愿不高，常把社区建设视为政府部门和居委会的事项。
一是从成本—收益视角来看，居民参与成本高于其参与收益，这是作为有限理性人的社区居民参与社会服务动机不足的主要原因。为此，街镇可通过提高收益并降低成本以激励公民参与社会治理。具体而言，街镇政府部门及相关支持型社会组织可建立并完善社区居民参与公益服务的奖励或认可体系，激发社区公民参与社区治理的主动性。同时，降低社区居民参与成本，如丰富和健全居民参与社区服务的平台和渠道，推进社区治理智能化，以降低公民参与社区服务的成本，激发其参与社区治理的主动性和积极性。
二是从需求—供给匹配视角来看，社区居民参与社区治理的意愿会受到社区治理议题的影响。一般而言，如果社区治理议题不能够关注多数社区居民利益相关的公共事务，社区居民的参与热情和积极性将会受到较大的影响。为此，应推进党组织领导下的群众自治机制，如借鉴浦东新区的实践，进一步完善“三会一代理”制度，深入推广“1+1+X”自治工作法、“自治金项目”等优秀经验，完善基层民主协商机制，如“社区委员会”“居（村）民代表大会”等运行机制，建立以群众为核心主体的需求与利益表达机制、自下而上的需求识别机制，以使群众的“急难愁盼”问题真正得到回应。
三是从意识—行动视角来看，参与意识是参与行动的前因变量。为此，社区党组织、居委会等机构应加大宣传力度，增强居民的参与意识；通过社区党组织建设和党员先锋模范作用来引导居民参与社会治理的意识；社区社会组织、群众活动团队也可以进一步通过各类活动的举办来增强居民的参与意识。