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1.3.1 社区治理中社会力量的构成谱系
根据“政—社”两分法原则，广义上的社会力量主要是指政府部门之外的所有社会单元或主体，包括法人类的社会力量（如企事业单位、社会组织）以及街镇层面备案的群众活动团队和属于自然人的公民等；从狭义上看，社会力量主要指除公共部门之外的主体，国有企事业单位则不属于社会力量的范畴。在本书中，社会力量是一个广义上的概念，是指一切能够参与社区服务与建设、非政府属性的机构和个人，包括营利或非营利性的机构、群众自组织及公民个体。本书仅对参与社区治理的典型社会力量即社会组织、群众活动团队以及辖驻区单位进行相关实践的梳理和总结。
社会组织又称为非营利组织，是以社会与公共利益促进为导向的非营利性机构。通常，按照服务对象的差异，社会组织可以分为实务型社会组织和支持型社会组织两类。其中，实务型社会组织主要是指直接为社会组织之外的主体（如政府、企业、人民群众）提供社会与公共服务的社会组织；支持型社会组织主要是指支持和服务于其他社会组织（主要指实务型社会组织）的社会组织，如街镇社区基金会、社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心等。实践中，服务对象的不同将导致两类社会组织在参与社区治理的内容与形式等方面存在较大差异，为此，后文将分别就这两类社会组织参与社区治理的内涵与实践情况进行阐述和分析。按照社会组织与街镇间的关系，参与社区建设与服务的社会组织可以分为以下三大类。
这主要是指业务主管单位为街镇政府部门（如街道办事处）、在街镇辖区内形成和发展的社区社会组织。因此，此类社会组织又可称为街镇业务指导型社会组织。此类社会组织的形成是经街镇政府职能部门的同意并在市或区级的民政部门进行登记的非营利性法人，主要面向所在社区开展组织运作和提供相关服务。实践中，这类社区社会组织涉及社会团体、社会服务机构和基金会三大类。其中，浦东新区近些年大力建设的支持型社区社会组织，如社区社会组织联合会、社区公益基金会基本上都属于此类社会组织。同样，由浦东新区街镇本土孵化的且主要为本街镇社区服务的一些实务型社会组织也属于社区原生型社会组织的范畴。
这类组织的业务主管部门并不是街镇政府部门，然而其服务范围却主要是某个或某些具体的基层社区，服务对象也主要为社区的居民或其他社区主体。因此，这一类社会组织也是社区建设的重要主体。通常，为方便开展社会服务和参与社区治理，一些社区伙伴型社会组织会入驻某个街镇社会组织服务中心负责运营的公益园或示范基地办公。例如，上海浦东爱心树生命关爱中心入驻洋泾891公益园，中心的业务主管单位并非洋泾街道办事处，而是浦东新区民政局。自2014年成立以来，作为一家致力于在家庭、社区、学校宣传生命品格教育的社会组织，上海浦东爱心树生命关爱中心已在洋泾、金杨、唐镇、惠南等10个街镇落地项目。不同于社区原生型社会组织，社区伙伴型社会组织并非由街镇社区发起建立，但它以社区伙伴的身份面向社区提供社会与公共服务。例如，在洋泾街道入驻的上海杨浦区曼陀罗儿童发展中心、上海乐群社工服务社和上海东方希望公益基金会等均属于此类组织，由于它们均面向洋泾社区提供较为优质的社区服务，这些组织都已被列入《洋泾社区优质社会组织服务名录》。
这主要是指法人注册地虽在某个街镇地域范围内，但其服务对象超越街镇辖区，在更广泛的地域（如市或区）开展组织运作的社会组织。通常，此类社会组织并不以某个（些）街镇的社区居民为主要服务对象，相较于前两类社会组织，此类社会组织社区建设参与程度相对较低。以浦东新区洋泾街道为例，该地区已拥有社区办公型社会组织约80家，如上海市浙江商会、上海浦东新区光彩事业促进会、上海浦东新区普惠英才进修学校等，组织类别涉及基金会、社会团体与社会服务机构等。当然，在我国推进社会治理重心下移以及区域化党建不断深化的过程中，这类社会组织的资源也不断被统筹到街镇的社区建设与服务之中。例如，2020年初新冠肺炎疫情防控期间，除组织企业有序地复工复产之外，浦东新区不少行业协会、商会也在社区疫情防控中发挥了积极作用，如组织志愿者团队、筹集款物资源等。
从严格意义上看，社区原生型社会组织是形成和发展于街镇社区并主要服务于街镇社区层面的社会组织，是最为典型的社区社会组织，这些组织常与街镇层面的利益相关者如街镇党（工）委、社区民众、辖区企业等建立了较为紧密的联系。当然，社区伙伴型社会组织虽不以街镇政府部门为业务主管单位，并且也并非由社区层面发起建立，但由于它主要致力于社区建设和社区服务，因而也是社区治理的重要主体。同样，在我国社会治理重心下移的大背景下，社区办公型社会组织也逐渐在社区治理中显现出了积极的作用。参与社区治理的三类社会组织的区别如表1-3所示。
表1-3 参与社区治理的社会组织分类与比较
在2006年党的十六届六中全会和2007年党的十七大提出和明确“社会组织”概念以来，越来越多的社会组织参与社区服务与建设之中，街镇社区社会组织在数量和种类方面得到了快速发展和优化。
社区群众活动团队是活跃在社区范围内，面向社区居民群众开展文化、体育健康和公益志愿等活动，并且以社区居民群众为参加主体的各类自治性团体。通常，此类团体无须在民政部门注册，只需要在街镇社区备案即可。因此，它有时又被称为备案类社区群众活动团队。2017年，民政部出台了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，将社区群众活动团队列入了社区社会组织的范畴。当前，社区群众活动团队是社区社会力量的重要一员，发展和建设社区群众活动团队是我国构建和谐社会的必然要求，也是体现社区治理建设水平的重要标志之一。
一般而言，社区群众活动团队的主要活动领域包括文化、体育与健康、生活服务、慈善和调处等方面。从活动目的和内容来看，我国社区群众活动团队可以分为以下五类：①健身体育类，是以健身为主，如武术、健身操组织；②休闲爱好类，以兴趣爱好为主，如编织、插花等组织；③文化艺术类，以提高文化艺术素质为主，如戏曲、舞蹈、时装表演等组织；④公共服务类，以开展公益活动为主，如志愿服务组织；⑤其他类，不属于上述四类的其他组织。以浦东新区为例，各街镇辖区的群众活动团队发展态势较好，但各街镇（居委）辖区间的群众活动团队发展仍存有不均衡的现象。例如，有的居委辖区群众活动团队数量在10家以上，也有少数居委辖区群众活动团队数量不足3家；有的居委辖区群众活动团队类型较为丰富，涉及文化、体育与健康、生活服务、慈善类等多个类别，但也有的居委辖区群众活动团队种类较为单一，仅有文化艺术或体育健康这一类，难以满足居民群众多元化需求。
通常，备案工作是我国政府部门对社区群众活动团队进行有效管理的一项重要举措。备案工作有利于加强政府部门与社区群众活动团队的沟通。通过群众活动团队的活动，政府部门可以更为直接、清楚地了解居民群众的需求，从而使民生工作更加符合、贴近老百姓的需求。备案工作本身也是体现政府对群众活动团队的支持，使活动更加有序开展，更好地发挥团队活动的凝聚作用。在浦东新区，街镇相关部门直接受理群众活动团队备案事宜，也可以向社区社会组织服务中心等社会组织购买服务并委托其负责。从2008年起，浦东新区便分步探索通过街镇社会组织服务中心对群众活动团队开展备案工作。2018年，浦东新区民政局发布《关于加大培育发展社区社会组织的实施意见》（以下简称《实施意见》），进一步明确了备案类社区群众活动团队的条件：①有10人或以上相对固定的成员；②有1名或以上相对固定的召集人或联系人；③有具体的活动内容；④有相对固定的活动时间和活动地点；⑤有相对规范的名称。
值得一提的是，经过备案的社区群众活动团队，也属于社区社会组织范畴，即备案类社区社会组织。根据《实施意见》，社区社会组织是以社区为依托，以满足社区居民需求为目的，以促进社区服务和社区发展为目标，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会服务机构、社会团体和基金会，或经街镇备案的群众活动团队。实践中，社会组织的前两类称为注册类社区社会组织，群众活动团队则称为备案类社区社会组织，两者统称为社区社会组织。
近年来，浦东新区各街镇积极探索备案类社区群众活动团队的培育与扶持。例如，浦兴社会组织服务中心为群众活动团队与居委开展备案指导；南汇新城镇、川沙新镇、祝桥镇、陆家嘴街道、塘桥街道等依托社区自治金项目，鼓励社区群众活动团队发挥自身所长，参与社区治理；康桥社区生活服务中心结合“时间银行”，引导社区群众活动团队提供志愿服务；书院社会组织服务中心通过开展社区群众活动团队的经验交流分享活动，推动群众活动团队的共同成长；洋泾社会组织服务中心、洋泾社区基金会通过试点参与式预算项目，引导社区群众活动团队关注身边事、参与身边事。
驻区单位是与辖区单位相近的一个概念。街镇驻区单位主要是指该单位的行政关系、业务注册关系直接隶属于省级或者市级有关部门管理，但是该单位办公地址却在某一街镇辖区内，如央企、市级政府机关、事业单位等。辖区单位有狭义和广义之分。从狭义上看，街镇辖区单位主要是指办公注册地隶属于街镇办事处管辖区域范围内的各类型企事业单位和社会组织；从广义上看，辖区单位主要指办公注册地或经营地隶属于街镇办事处管辖区域范围内的各类型单位。因此，从这个角度看，广义上的辖区单位还包括驻区单位。本书所称的辖区单位主要指广义上的辖区单位。
从形式上看，街镇辖区单位主要包括机关团体、企事业单位和部队这三大类。其中，从组织属性上看，机关团体属于政府部门，具有较强的政治性和公共性，因此，它不属于社会力量的范畴。部队属于国家机器，同时也是党的军队、人民的军队、社会主义国家的军队。从比较宽泛的角度看，政府部门之外的力量都可以界定为社会力量，因此，部队也可以成为参与社区建设的重要社会力量之一。早在2002年，为了促进部队参与社区建设，浦东新区双拥工作领导小组办公室印发《双拥模范社区创建工作的意见》，就驻区部队与街镇其他主体如机关、企事业单位开展双拥共建活动，在社区建设中形成资源共享、优势互补的创建合力等提出了明确的要求。事业单位作为具有公共属性的机构，一直是我国参与社区治理的社会力量的重要组成部分。在浦东新区，不少街镇的事业单位数量较多。以洋泾街道为例，仅在教育类单位方面，辖区有大学、中学、小学、幼儿园等教育单位28家，拥有上海海事大学、浦东新区党校、上海市第二轻工学校、上海市医药学校、上海市建平中学、进才中学、实验中学等一批知名度较高的学校，这些教育机构在社区建设与社区服务中发挥了积极作用，洋泾街道通过发动和联合辖区内丰富的教育资源，打造了社区版的“蓝天下至爱”。
近些年，企业也已逐渐成为我国社区建设中不可忽视的重要力量，并作为一种市场力量，与行政力量（如政府部门）和公益力量（如社会组织）一起，成为社区共治格局的重要主体。在街镇企业中，作为直接服务于居民区的企业，物业企业是我国社区建设工作中具有举足轻重地位的一类社会力量，因此，如何有效引导和激发物业企业参与社区治理也是当前居民区治理的重要议题。同时，非公有制企业数量庞大，约占我国企业数量的近八成，因此，它也应成为参与社区治理的重要主体。当前，浦东新区以区域化党建引领，通过行业党建、“两新”组织党建以及楼宇园区党建等方式，在有效统筹协调非公企业承担社会责任、参与社区建设方面进行了有益的探索。在街镇辖区的三大类单位即机关团体、企事业单位、部队中，机关团体属于行政力量而非社会力量，而驻区部队在街镇层面存在的普遍性不足，为此，本书主要以企事业单位这一类社会力量为代表就辖区单位参与社区治理的实践进行阐述。