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在国家政权建设的历史进程中，欧洲国家的财政基础由农业税收转向商业税。1919—1935年，河北省间接税收入急剧增长，山东省也是如此，只是程度不同而已。从这一点来看，中国政权也在重蹈欧洲的先辙。大多数商税是从清末开始征收的，其急剧增长的原因与大量摊款一样，是出于“自强建国”的需要。
同其他领域一样，晚清政权将商税征收转包给私人团体，但对这些团体进行监督控制的机制却未相应地发展起来。于是，承包人贪污中饱与高税收同步增长——这是国家政权内卷化的一个典型事例。
本节我将考察20世纪时历届政府是如何利用和控制这一非正式的国家经纪机构（包税人）以及如何对乡村社会发挥影响的。
商税中的一项主要内容是向交易中人（牙人）征收的牙税。牙人的最初职能与中国习惯法中“中人”的作用无异。牙人将交易双方介绍到一起，由于当时的市场上并无商业立法保护商人权益，而通过牙人使交易公开（即有见证），从而使交易得到某种保证。牙人还是度量专家，他保存着标准度量器具。最后，对农民来说，一个有能力的牙人还可以为所售产品争取一个较高的价格。
牙人的职能赋予牙人以某种权力，使他在一定程度上可以左右市场价格，国家政权向牙人颁发执照，借以控制牙人的行为及人数。直到20世纪以前，官府颁发牙帖还只是为了稳定市场。但进入20世纪以后，财政费用急剧增加，国家对牙人的控制性质亦发生变化，不断地出售牙帖成为官府增加收入的一项重要手段。
直到1915年，河北省才将牙税改为按市场商品交易情况征收营业税，从此以后，牙人的主要职能转向征收商税，这在满铁调查资料中时有表现。
也正是在这一时期，将税率定为货值的3%。同时，由县政府拍卖收税权，由投标最高者充任包税人。自此以后，牙税的征收与20世纪初期的其他税收，如牲畜交易税、屠宰税、烟酒税等的征收方式趋于一致。早期国民政府企图用这种包税制来加强对市场的控制并增加财政收入。
在民国大部分时期，名义上县政府截留拍卖包税权所得的10%，而将其余部分报解省财库。在每个财政年度开始之前，县衙邀请各包税人投标，中标者又将征收市场上某种商品税收权转包给中层包税人，后者又转包或雇佣集市甚至农村的商业中人代其征收商税。
尽管这种包税制使国家财政收入增加，但它也带来了不少问题。从省政府的角度来看，问题出于县级挑选包税人体制不当，这些包税人经常不能按时完纳其所包税额。第一，由于包税人多由县政府官员自己内定，故招标在一定程度上徒具形式。这些包税人多是地方上的恶霸，他们贿赂县衙职员甚至知县，而对投标中的竞争者则以暴力威胁。在这种情况下，财力雄厚的商人拒绝为包税人作保。尽管按规定包税人应提供两名保人并预交保证金，但包税人与县衙吏役勾结，往往在这个问题上弄虚作假，蒙混过关。第二，由于中标包税人之下仍是层层承包，若其中任何一人未完纳预定税额，便会影响到整个包税系统，从而不能向县衙完纳所包之额。
这种包税制亦加重了纳税人的负担，其原因在于包税制本身：为了包税余额（归包税人所有），包税人总是千方百计地榨取商民。包税余额的大小大约与包税时期的长短成反比例关系，若包税时期较长，包税人为了保证税收来源，其榨取的程度可能会略微减轻。而且，如韦伯所指出的那样，国家政权保护税源限制征税人短期榨取能力的大小对纳税之人也带来不同的结果。
而在中国，包税期限一般为一年，而且因与县衙吏役有勾结，这就使限制包税人“竭泽而渔”的内在和外在机制都丧失作用，人们对民国时期的包税制怨声载道。
让我们列举两个事例来说明领帖牙人和包税人是如何增加其收入的：他们蔑视法律，向小商小贩征税（按规定，这些人应该是免税的）；为了向买卖双方同时收税（按规定只向一方收税），他们不是把交易双方带到一起而是隔离开来。如此种种，不胜枚举。
这种体制对市场中的弱者——未组织起来的农民，更为不利。集市上的大粮行往往有自己的领帖牙人，在称量农民粮食的过程中，他们总是偏向其雇主（粮行）一边。大的商人可以用闭门歇业或移往其他市场等手段来对付牙人的过分勒索，而小商小贩则无此能力，只能任人宰割。
牙人及各分包税人之间的竞争可能会降低税率（以吸引行商），但他们之间达成的瓜分市场协议也使这一机构大为失效。在昌黎，牙纪们组成不同帮派，瓜分市场，而收入平分。在栾城县亦有类似的组织。
为了逃避包税人的过分榨取，农民们也想出各种对策。如尽可能找出自同村的牙人交易，人们觉得牙人剥削同村之人会使他失“面子”，这种看法不一定完全正确。农民还钻空子在市场之外交易，但包税人有自己的眼线，一旦被查知，则罚款很重。
很久以来，村民们反对牙人盘剥的最有效的方法是合村领取一个牙帖，代村民交纳各种商税。这是保护乡村共同利益不受国家经纪人侵犯的又一种联合组织。邢台县东汪村为我们提供了很好的事例。该村1900年立的一块碑文曰：“本村苇草买卖，道光以前系由乡村保长，并无经纪。自咸丰初年，始有人入县揭帖，充当经纪，后又续有揭帖之人，至再至三；则赔累不堪矣，后因赔累不堪，缴帖两张，仅剩吴仁顺一帖。仁顺思念，村中向来本无经纪，愿复旧规，与村中董事等商议，将帖归入申义堂，申义堂为之出大钱一十四千文，又花费钱文，将帖交清，每年苇草买卖典（？）人办理。自今以后，永远不许揭帖，如有私行揭帖者，男盗女娼，从揭帖人手卖者亦如之。”
1895年昌黎县泥井镇屠户推举地方代交牙税亦属此例（见第二章）。以上两例都表明，集体行动具有明显的保护作用。
进入20世纪之后，如同摊款征收领域中的保护型组织渐渐向营利型组织转化一样，征收牙税的机构亦在发生变化。在顺义的某些村庄，村政权“自动地”担当起征收牙税的责任，但其目的似乎是为了增加自身（村政权）的收入。20世纪初村庄开始成为一个财政实体，但从那时起支出便常常超过收入，不得不时时寻求新的财源，没收庙宇和其他公产便出自这一动机，征收屠宰税又为其提供了一个增加收入的机会。不过，某一个村庄也认识到为营利而征税不仅与保护村民利益的职能不符，而且削弱了村政权的基础，降低了其在村民中的威信，因为村领袖们并不愿告发自己未交纳屠宰税的亲友。到了30年代后期，该村将收税权转交给一个村民，但此人也抱怨告发同村之人使自己大失面子。
在山东省历城县和河北省栾城县，20世纪30年代时政府命令村庄负责征收某些杂税。在栾城县，由村长代征棉花税，因为棉花是该地区一项重要商品，而没有人能比村长更了解一村的棉花产量及交易情况。如同历城县情况那样，村长不愿背上另一负担，他将税收权转包给几个私人
，这种村庄包税制便失去了其保护功能。
虽然表现形式不同，但商税征收中村庄经纪机能的内卷化与征收摊款的状况所差无几。20世纪初期，摊款由村庄领袖负责征收，随着村庄领袖人物的变化，其营利性质变得越来越明显，到后来分配和征收摊款成为某些人“捞油水”的好时机。在20世纪之前，村庄征收商税是为了对村民起保护作用，后来村庄从中捞取好处，由于与共同利益直接冲突，村领袖便将征收权转包给私人。虽然方式不同，但结果都一样，即村政权逐渐放弃了其开始时所具有的保护村民的作用。
鉴于以上种种弊端，国家政权，确切地说是省政府，便设法对征税人加强控制。1925年，直隶政府下令将捐税征收法律化，正式授权给商人，由他们代政府收税。
在20世纪30年代初期，国民政府亦曾力图使这一税收体系官僚化。
1932年，河北省财政厅下设的一个调查委员会提议，用受过训练的领薪税务职员代替过去的包税人和牙人，从而将其纳入行政官僚机构，但这一建议只为少数县采纳。很明显，县政府更为欣赏旧的税收体制，因为它在向小商小贩（小额交易，这是税收的主要来源）征税方面比官僚税收体系更为有效。
而且，不论改归官办有什么好处，取消包税制会影响到县衙官员们的非法收入，这是县政府对采取新体制并不热心的一个主要原因。
在大多数满铁调查县份，直到日伪政权巩固之后，即1941—1942年之间，商税征收改归官办才基本上完成。如同实施田地清丈和建立大乡制一样，日本人之所以能完成国民政府的一些设想，是因为作为入侵者，他们对摧毁旧有社会体制无心理负担。
为了理解日本人控制华北市场交易的企图，有必要先归结一下他们的一般计划。1937年日军侵占华北之后不久，他们便深感资金和各种装备十分短缺，于是他们提出经济统制的庞大计划。1940年为了封锁共产党领导的敌后抗日根据地，经济统制更为严格。由于日军控制着主要交通线，他们对钢、铁、煤、油、盐等物质供应实行严格的控制。同时，他们采取措施，控制粮食市场，以供应日伪军队和城市居民。林科·李（Lincoln Li）在研究日军“杀光、烧光、抢光”的“三光”政策时写道：这不仅是要恐吓和包围共产党领导下的抗日志士，而且是借机搜刮乡村资源的一种垂死挣扎。
与对根据地实行的“三光”政策不同，日军对占领区农村与集市之间粮食流通的控制手段较为“和缓”，但却更为严密，其利用的主要工具是半官方性质的“新民会”，这是一个从上到下直到村庄的组织，其主要宗旨是同日本侵略者合作并为其殖民统治服务。不过，并不是所有加入该会的村民都衷心拥护其组织宗旨，在有些地区，取得会员资格可得一点小恩小惠：如从该会组织的合作社中可得到低息小额贷款。
新民会下属合作社的一个主要任务是为日军提供各种农副产品，山东历城县为我们提供了一个典型事例。该县伪政权规定，某些农产品（如大米）只能卖给合作社，他们谎称这样一来农民便可免遭商人的剥削，实际上合作社将收购来的大米等统统运给设于济南的日军统配组织。受日军统购统配制直接危害的是中国商人集团，但农民也间接受害，他们抱怨说如果自己将大米直接运往济南销售，则比交给合作社会得到更好的价钱。同时，农民还被迫以高于济南市价的价格从合作社中购买煤油、火柴、香烟等生活必需品。
在新民会的威胁下，由国家税收官员取代了过去的包税人，他们直接到下层收税。为了便于征收（当然，这只是原因之一），日伪政权于1941年对市场体系进行了整顿，集市场所减少，其动机可能想使集市与区公所数目相符。
而在集镇之中，交易场所被固定在某一地区，称为“交易场”，各种单项市场多被取消。在各县建立了不属县政府管辖、而直属省财政厅的税务局，该局在各区设立派出机构，管理该区市场并征收捐税。
县级主要税务官员以及区税务监督由省政府直接任命并领取薪金，但在税收员身上却出现问题：尽管区级税收员也是领薪的公务人员，但其薪金甚微，月薪20—30元不等。
而且，这些人多是过去的包税人，有些地区甚至继续利用过去的小商品交易中人，国家很难真正控制这些最下层的具体收税人员。用一位同时代人的话来说，尽管税收体制发生了巨大的改革，但在最下层却无实质性变化，那些税收人员仍然逍遥于国家控制之外。
甚至在牙人并未被雇佣为税收员的地区，这些交易中人仍未完全退出市场。官方税收员东奔西忙收取营业税，但中人仍以为交易提供各种便利（在一定程度上，这是官方税收员无法做到的）而收取佣金。
为了开支各项费用，新民会下的合作社对交易市场中的买卖人也抽取一定的“手续费”。
如此，农民每一次买卖均要遭受3次盘剥。税收体系官僚化可能保证了国家收入，但它并没有减轻反而加重了纳税人的负担。