河北、山东二省的财政

清朝的财政危机使中央政府的实际收入大大减少——从1750年至20世纪初的150年间，其直接税，即田赋和田赋附加的实际收入减少了约2/3。 直到1905年，物价的上涨速度一直超过田赋的增长速度。因为地方政府（省和县）财政收入的大部分亦来自田赋和田赋附加，田赋收入的实际减少亦影响到省、县财政。 但间接税，即商税的收入却大不相同，为应付19世纪中期以来的内忧外患，税率剧增，中央和地方的商税收入都大为提高。

如上面研究所示，通过20世纪初期的近代化运动，不论从政府组织机构还是从榨取税收多少来看，国家政权对乡村社会的控制力都大为加强。例如，在直隶定州，1903—1911年间，物价上涨了7. 5%，但田赋和田赋附加却增加了35%。 尽管有个别年份例外，但财政收入基本上一直保持增长势头。在本节里，我将探讨省级财政收入的增长情况。

在讨论省级财政之前，很有必要先看一下中央政权在省财政中的作用。尽管有雍正时期的改革，但有清一代中央与地方财政收支的范围划分一直不很明确。从1909年财政改革开始直到1916年立法告成，中央与省级财政收支才明确分开。但是，省政权与下级政权之间的收支仍未划分明确，使省政府有权向下层机构任意解款。

袁世凯统治时期（1912—1916），中央与省政府之间的财政关系相对平稳，但在军阀混战时期（1916—1927），各省督军经常截留应解归中央财库的田赋款项。 国民政府时期，田赋和田赋附加归省政府支配，但我们不能由此匆忙推论中央在华北地区税收减少。例如，以河北省定县为例， 1929年和30年代中期，定县上交中央财库的金额增加了150%，其增长率远远超过同时期作为全国统一政府的中央财政总收入增长率。

河北和山东税收在全国财政中占有重要的位置。1931—1932年，河北省财政支出在全国占第二位，山东占第七位。 “表一”显示出两省收支的实际增减数及与前一年比较的增减百分比。 从表中可以明显地看出，与政权更替相应，省财政收支也可划分为三个时期：民国初年的袁世凯时期（以1913、1914、1916年为代表），北洋军阀时期（1919、1925年），国民政府时期（其余年份）。不难看出，尽管每个时期中税收增长速度较慢，甚至个别年份尚有减少，但三个时期相比其增长却十分突出。

河北省1913—1934年平均财政收入比1913—1916年平均数增长了42%，而同时期山东省则增长了5%。这一增长速度远远超过了此时年国民生产总值增长率，因为1931—1936年平均年国民生产总值比1914—1918年平均数仅增长了1. 08%。 省财政收入的迅速增长表明省政权对社会财源加强了控制，并表明其提高了对社会的控制力，此点值得引起重视。此时期中央政府权力被削弱，而省政府财源得到加强，其对社会的控制力也超过了以前。

尽管省政府财力加强，但对我们来说，更为重要的是，要弄清在多大程度上这只是将原应解交中央财库的款项收归省有。换句话说，省政府到底开辟了多少新的税源？众所周知，军阀混战时田赋收入实际上归省支配，而国民政府则对这一分配在法律上予以承认。通过进一步的调查发现，“表一”的前3年（1913、1914、1916年）河北省财政收入中并未包括田赋，因为直到袁世凯死时，省政府仍将田赋的绝大部分解交中央（但是，省政府征收归己的田赋附加往往超过中央政府30%的规定）。 虽然我们只对这3年中河北省1916年的田赋收入作一估计，但这足以使我们有了比较的基线。

当我们将1916年河北省田赋实际收入数加入“表一”其他税收之后，其结果便如“表二”所示，其各年的增长变化便不如“表一”那样迅速。1925年的田赋收入不仅低于1919年，而且低于1916年，但对此应作某些修正。军阀混战时期省级财政收入可能有以多报少现象，而且尽管省政府截留部分田赋，但它们向中央财库解交部分款项，这在河北尤为明显，因为它直接受到北京政府的控制。也就是说，河北省财政实际收入比表中数字要大，但具体增加多少我们无法计算，因为我们无从确知田赋收入中多大比例被解交中央。而且，北方各省（包括河北和山东）督军或省长经常加派捐税，其收入未列入正式预算，即使估计这些数字也十分困难。不过，此时期田赋之外的其他收入却增长了40%。所以， 1916—1925年间省财政各项收入的增长并不平衡，商税等增长而田赋等则保持不变，甚至减少。军阀混战时期（1916—1925）河北省财政收入年增长率为2. 7%，仍超过国民生产总值增长率。

a.本书中所说的“实际价值”是按南开大学根据天津批发价计算出来的物价指数换算而得的（“指数”，1937）。

尽管田赋收入减少或增长甚微，但直到国民政府时期，省财政收入仍在增加，1916年至30年代增长率超过10%，其主要原因是田赋之外的收入增加了。1925—1931年间增长率为7. 5%，其后因世界经济危机略有减少。但在第二次全国财政会议之后，尽管省政府大幅度减免杂税，但1934年非田赋收入比1916年仍增长了300%，比1919年增长了184%。这表明河北省30年代中期开始的商税改革极大地开辟了税源。

在山东省，很遗憾的是我们没有1919年和1925年田赋收入的具体数字，但有一点却十分明确：即尽管增长幅度不如河北省那样大，但自1916年直到国民政府时期，山东省财政收入一直保持着增长趋势。1916—1934年，山东省田赋收入增长了28%，而同时期非田赋税收则增长了246%，总财政收入30年代初（1931—1934）平均比1916年增长约50%，即年增长率将近4%。在山东，田赋在财政收入中的比重比河北省为高。

由此可见，省财政收入增长（特别是1919年以后）的绝大部分来自非田赋税收的增加，这与江苏的情形不同。在江苏，1915—1933年间，田赋及省政府征收的田赋附加总额增加了一倍。 田赋之外的主要收入为“捐税”，其中包括契税、牙税和营业税。1919—1925年间，河北省捐税占其总收入的31%，而1931—1934年间山东省捐税收入则占其总收入的23%。 这些捐税不仅增加了工商业者的负担，也影响到农民的生活，因为商人总是将其税收负担转嫁到消费者身上。 而且，正如琼斯指出的那样，商税威胁着原有的地方贸易结构，从而间接地影响到农民的日常生活。

关于省财政支出状况，我们没有更为详尽的资料，但我们仍能揭示出国家政权的深入对乡村社会影响的特点。

用于军阀和政治派系混战的军事开支，在河北和山东二省的支出（特别是1919—1930年间）中占第一要位。1920—1925年间，军事开支占河北省支出的50%，而在山东则约占60%。战争费用使河北省在1920、1924、1925年出现财政赤字，1922、1925年山东亦因战费出现赤字。 1920年的直皖战争，1922年和1924年的第一、第二次直奉战争，使省财政空虚，而公债增加（向银行和商人强行借款），仅公债付息即使省财政支出大为增加。

军事开支增加在国家政权扩张中并不是奇怪的事。鲁道夫·布朗（Rudolf Braun）和其他学者指出，在18世纪的欧洲，军事费用在国家预算中不仅占最大比重，而且总是超过其他各项公用开支的总和，布朗戏称战争是“国家财政收支增长的动力”。 因战争费用而造成的巨额赤字不仅使税收机能内卷，而且使公债增加。成功的国家政权创设有效体制，使纳税成为公民义务，从而可以控制赤字，而且税率稳定，使国家财政有一稳固的税源和征收体制。

那么，在1928年，国民政府统一北方之前的华北财政合理化程度如何？ 1911—1928年，省政府屡次想使财政系统现代化并增辟税源：首先，在袁世凯政府时期，税款计算以元代（银）两，因为银的成色不同，换算不易。其次，在1914年，取消粮银换算（指粮食折银）比率，一律以银元为单位征收田赋。第三，旗地和其他免税田地升课征粮，田赋附加被固定下来并开展土地丈量。

以上许多措施只是在1917—1925年间得到实施。1917年，河北静海县在财政科下设立“粮租征收处”，由县长和财政科长直接督导，该处职员约35人，本拟代行过去经纪们的职责。1922年，又设立“警款临时征收处”，“征收被灾停征正赋，各村庄之各种附加，及历年各项附加尾欠”。此外，还设立“升科过割股”，“专管地亩升科、钱粮过割与编造征册等事宜”。以上措施在田赋征收方面收效不大，这不仅表现在田赋收入增长无多，而且表现在旧有经纪（书手）及其助手并未根除，他们改头换面，仍充斥于税收部门。 为增加商税而进行的机构改革，特别是在1924—1925年杨江德主持直隶政务时创设的直隶财政清理委员会，取得的成效较田赋改革为著。

国民政府时期，名义上所有的军事开支归中央负责，但实际上省财政中军事费用一项并未消除。各省都得为驻扎该地的军队提供军饷，其数额根据军队的需要而定。例如，1931—1932年，河北和北方其他省份，要向张学良的东北军捐送巨额军饷。此外，地方上还维持一支保安部队，为此而征收了公安税。1931—1934年，河北省以上两项费用平均占年支出的25%左右。

1921年和1931年山东省非军事开支的资料较为完整，这使我们能大概了解其“民用”支出的变化状况（见“表三”）。两年间支出年增长率超过50%。不论从哪方面讲，这一增长是惊人的，它表明省政府职能的扩大。省政府通过加强其行政和警察机构，从而增强了对乡村社会的干预能力。更为明显的是，通过“重建、交通、工业立法和政府企业”等，经济及社会的基础建设（其绝对投资增长了约10倍）得到发展，教育投资的增长亦表明社会基础设施的增加。

a.实际价值用南开物价指数（1926—100）计算而得。

国家权力的延伸与对社会控制的加强是在自觉的现代化过程中实现的，不仅在国民政府时，而且在军阀混战之时，它们采取了各种使政府机能“合理化”的措施。但是，当我们考察更下一级，如县级状况时便会发现，国家财源的扩大只是部分地符合“合理化”设想。20世纪30年代中期，在人均国民收入并未增长的情况下盲目扩大政府机构所带来的财政压力已十分明显。 这压力使国家政权的延伸只能导致国家政权的内卷化。 dcZokEJ2uVfIEUIdhQwiTob86TZYr1tuDLsDgPWdC1WjCdOr/H6BfkzSNNrtM7fQ