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随着国家政权在乡村的延伸，作为其主要职能的税收任务更为艰巨和复杂。举办新的事业，特别是为新政提供资金并偿付庚子赔款，使解决漏税和中饱问题更为迫切。而且，这两个问题亦成为新政辩论中的一个焦点，有些人以此作为将官僚化机构深入下层的借口。
20世纪的国家政权认为将地方行政机构正规化是巩固国家政权的有效办法，从而使下层政权与中央保持一致。问题是如何使官僚机构下层服从。韦伯认为在现代官僚机构中达到这一目的有三个条件：第一，官员有可靠的薪金；第二，职业稳定，并有晋升机会；第三，官员们有明确的职位感，下级服从上级。
19世纪时，一些具有维新思想的人便提出使吏役官僚化从而限制其胡作非为的主张，同治中兴时的一些名臣即有这种思想，丁日昌便是其中一位。丁日昌认为吏役们之所以滥用权力，自暴自弃，是因为他们被排斥在仕途之外，这不仅使上级无法有效地监督他们，而且舆论监督也无济于事。丁日昌建议通过考试录用吏役，并给以适当薪俸，按定期考核结果给予升降。换句话说，他希望在官僚体制中为吏役们提供一条仕进途径。由于各种原因，这一建议未被采纳。
政权革新不只是要使县级吏役官僚化，而且要使县级以下的行政体系正规化，使其能更有效地推行国家政策。由于县级以下行政机构直接与乡村大众打交道，故其正规化显得更为迫切。为了把握国家政权在乡村社会中重组行政机构的具体措施，我将着重探讨基层政权是如何在村庄和国家之间求得公众认可的。
根据奏报，县政权之下基层警察制及学堂初建于山东（1901年）和直隶（1903年）。
随着由乡绅控制的地方议会的建立，向农村摊派的警款和学款亦越来越重。如孔飞力的研究所示，最迟在19世纪末，乡绅们主办的地方公共事业已很普遍，但直到1908—1909年间政权维新时这些举措才得到官府的承认和合法化。
1909年法令规定：地方自治机构有权支配摊款并在财政短缺时决定征收摊款。
这可能是对农民十分怨恨的“白地摊款”的第一次公开承认并使其合法化。
民国建立之后，采取了使地方政权正规化的第一个步骤：1913年，对知县进行了首次考试。奥德里克·吴（Odoric Wou）对河南的研究证明，这些考试选拔出一批比清朝科举出身的官僚更为年轻、并有实际才干的县官。而且，县令挑选的吏役得由自治局批准认命。
但是，到了20年代，半数以上的县官并非考试出身，而且其中相当一部分（在山东为20%，在河北为31%）是本省人在本省任知县。
这宣告了官僚制度中的“回避制度”已成空文，官僚化的结果并不十分理想。
县政权之下的变化亦值得注意，虽然早在清末时不少地方已建立了区制，但地方自治局仍利用旧有的乡级行政组织征收摊款，这包括旧系统中的一、二级组织（见第二章）以及自19世纪末以来由乡绅控制的团体组织。
民国初年，“区”是一自治单位，但1915年在袁世凯宪制改革之后，“区”成为政府最低一级组织，并且，至少在理论上，它直接受县政权的严格控制。
“区”是在1908—1914年间建立起来的，经常是以旧组织中的第一级为基础，在较大的乡、保所在的村镇设立区公所。区设区长，下辖数名属员和一队警察，区有权摊款，并在警察协助下征收，这是国家政权在民国初年扩张中的最大“成就”。1912年《乡镇自治法》颁布之后，区的权力一度为“乡制”所削弱，但乡制并未推广。因为“区制”是榨取钱财的最有效工具，所以，它受到占领华北地区的各路军阀的支持和承认。
1928年，当国民政府统一北方之后，它决心使区级组织正规化。最初，区拟定为自治单位，区长由选举产生。但到1933年，它已成为“县政权的分支机构”。
首先，在一些县份区数减少，从而更有利于县政府加强控制；其次，区里“公务”人员增加，到1933年，区警察队伍超过16人，区长不再兼任警察队长，警长职权不受区长制约。
这一分离，可能是因为国家政府为了防止区级权力过分集中。
国民政府不仅将区政府视为国家权力的延伸和加强，而且，它还肯定了区政府在整个民族复兴中的地位。根据国民政府的设想，区政权不仅要统计人口、丈量土地、征收赋税、维护治安，而且要担负起建设近代文明基础设施的任务：如兴办教育、参与自治、多种经营、发展经济。
但实际上，榨取财税一直是区政权的中心任务。结果，尽管区政权亦干些组织乡村防卫、确认村长的选补、调解村长无法解决的争端等事，但其主要职责仍在于征收赋税。这不仅是为上级（包括军队），而且也是为其本身而操忙。
但是，作为一个榨取赋税的机构，区是否达到了理想的目标，从而成为官僚化政府的分支？按规定，区长是由省政府任命的县级以下行政官员，应遵守“回避制度”，并且不得连任3年，而且，区长应有固定的收入，即月薪50元左右。
但事实上，区级政府存在着许多旧政权下层机构中的弊端：第一，据认为区长的薪金不足消费，他从其他途径可获得为薪金数倍的收入。警察和其他区政府职员的薪金更低，月薪约20—30元。正因为如此，警察们一进村便千方百计地榨取钱财，而收受“馈赠”更是司空见惯。所以毫不奇怪，在村财政支出表中，最大项目便是交纳“区款”，其中包括警款和“招待费”。
第二，区公所随便摊款，无所制约。
国家政权的向下延伸只实现了下层机构的半官僚化。
国家所承认的第二级组织是村庄。在20世纪之初，县政府承认村长、村副，甚至村庄首事的权威。
村领袖们负责维持新学、修筑道路，并为整个国家的近代化从事各种公共事业。村公会被认为是为这些事业提供财源，并完成上级，特别是区政府按村摊款的一个重要工具。
1928年后，国民政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而且，作为孙中山民主思想的“继承人”，他们不得不举起“自治”这块招牌，而实际上自治团体并无权力。以后，国民政府采取了山西军阀阎锡山的“村治”模式，这实际上是一种被扭曲了的“自治”。
国民政府实施的是“乡镇”自治法。“乡”、“镇”是乡村最高自治组织，乡、镇之下是“闾”（25户）、“邻”（5户）制，邻举一人入闾办事，闾举一人组成乡公会。原设想一乡为100—1000户，但直到日本进占华北之前，每乡很少超过250户。乡、镇是最基层的政权组织，它被赋予完成上级政令、征收赋税，甚至摊派款项并向上级提交赋税的权力和责任。
因为许多村庄户数不足100户，或超过250户，并不符合乡、镇那种户数要求，所以，在20世纪30年代，如同过去一样，自然村组织仍然存在，并发挥着职能。直至日军在华北严格推行“大乡制”（1000户为一大乡）以后，自然村结构才受到破坏，而这对乡村领导体系产生了严重的后果。
当国家政权确认政府与乡村社会之间联系的中介人是区公所职员和村庄领袖们之后，原来作为国家与乡村中介人的“地方”的职权大为削弱了。如前所述，“地方”虽然社会地位不高，但却能垄断国家与乡村之间的联系。当村领袖被公认为村庄与国家打交道的合法代表之后，“地方”的差使渐渐变成在村庄传递信息。在一些村庄，“地方”传信与调查的职能为区警察所取代，而在另一些村庄，“地方”一职干脆被取消了。
更为明显的是，随着村庄作为最下层行政单位被广泛承认和自身实力的增长，原先那种村庄间形成的保护型经纪体制控制“地方”的作用也在消失。这里，我用词十分谨慎，因为农村实情复杂多样——各种势力都想借用国家权力扩张的机会来壮大自己——所以，在不同情况下，保护型经纪体制被加强或被打破。
从某种意义上来说，国家权力的作用也是两方面的。国家政权希望在官僚机构和乡村居民点（村庄）之间建立直接的联系，但同时，不断增长的财政需求又迫使村庄形成保护型经纪体制。我们可以将征收赋税和摊款的过程看成是一种经纪体制，这种征收摊款的方法从根本上不同于田赋和田赋附加，它是由国家向作为整体的村庄而不是向作为土地所有者的个人摊派，村庄自己制定其向各户的摊派办法。但是，如我们所知，保护型经纪体制并不能根除漏税和中饱的弊端。
从国家的角度来看，摊款的唯一便捷之处在于，摊派时不必考虑村庄的实际土地占有量——故也不必顾虑偷漏税款问题。国家政权机构在其感觉“手紧”时便可随时摊款，至于如何派款到户和是否公允，则由村庄和下属自行处理。如此，国家便不必考虑地权的转移，同时国家可利用较为可靠的地方领袖集团来征收税款。尽管国家政权省却了对漏税现象的忧虑，但它却面临着另一个问题：款项的摊派往往忽视了村庄的承受能力。
从村庄的角度来看，这种以摊款为核心的新体制代表着一种不同类型但更为分裂的保护型经纪体制。国家政权在无中间环节的情况下与有正式组织的村庄直接打交道。这样，村庄很难从旧有的那种抵抗营利型经纪掠夺的文化网络中获得力量。到了民国时期，随着国家权力的加强，一大批营利型甚至掠夺型经纪被抛向社会，他们改头换面，继续控制着村庄与国家政权之间的联系，从而使村庄不得不重建旧式的保护型经纪体制。要了解这一点，就得剖析地方政权的财政收支。