下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
公共机构多元化
几十年来，警务多元化这一主题受到了学术界的广泛关注[见希林（Shearing）和斯腾宁（Stenning），1983;琼斯（Jones）和纽伯恩（Newburn），1998;约翰斯顿（Johnston）和希林，2003;克劳福德（Crawford），2006;伍德（Wood）和希林，2007;齐德纳（Zedner），2009]。这些研究探讨了私人机构越来越多的作用和影响，以及公共机构的多样化，特别是在英国，警察机构和保安机构的人员日益增多，机构和各种合同工越来越多。学者们面临各种挑战，思考着如何才能更好地了解它们之间的关系和安全治理更宽泛的意义。至于公共机构和私人机构之间的关系，争论围绕着是否可以从“节点”框架（约翰斯顿和希林，2003）方面来理解警务问题，或者将警务问题理解为“锚定多元化”（anchored pluralization）[洛德（Loader）和沃克（Walker），2006]。“节点”模式把警务描述成警务网络或“节点”。并非所有的节点都有相同的组成部分，因为它们是由某些与该领域有关的特殊保安人员构成的。在这一系统中，不会突出某个人或某一部门。这给国家安保事务中经常需要假设突出问题方面提出了挑战，因为包括国家层面在内的所有执行任务的人都在一种平行的关系中开展工作，不存在角色大小之分。从“锚定多元化”方面来看，公共警察机构被认为是多元警务领域最重要的行为者，因为他们具有私人机构没有的象征权力和控制力。在洛德和其他同事看来，他们工作中有一条规范性信息显而易见，即只有公共警察机构可以真正维护并发展公共事业，所以必须充当其他机构的“锚”。持“节点场”（nodal field）观点的学者却认为，在民主社会，不会考虑谁“应该”从事警务工作这个问题。因此，在这些研究中都不会突出公共警察机构[怀特（White），2012]。
虽然这些论文在有关当代警务多元化的研究中起着重要作用，但也一直质疑声不断。英国和美国之外一些国家的学者认为，其他国家的警务多元化模式不同于英美国家，因为这些国家在警务设置上私人机构占比小，地位也低得多。例如，特普斯特拉（Terpstra，2017）认为，在奥地利，由于政治渊源，有一种根深蒂固的恐惧，担心赋予太多的人警务权力。人们认为这个国家唯一真正的“安全”源是警务权力和政府治理。这意味着在奥地利警务设置和保安设置上，私人机构只起很小的作用。特普斯特拉认为这远非“恋旧”。希林和伍德（2003）也许也曾提出过这样的观点。同样，德夫罗（Devroe，2017）介绍了比利时的多层警务设置是如何使警察成为这个国家唯一安全源和社会和平守护者的，但在这方面与奥地利有着明显的区别。这种设置源于几十年的政治纷争和历史上的腐败丑闻，结果好不容易达成和解，却不能为其他国家的执法者或机构所信赖。德夫罗认为主要问题无关乎政府职责（洛德和沃克），也非管理结构问题（约翰斯顿、希林和克劳福德），一些英美国家的论文也是这样给这一问题定位的。对于比利时来说，这关乎社会治理中固定的权力关系，以及如何在复杂的党派和解中保持这种关系的问题。
合作关系
从当代安全和警务多样化论题方面来考量，私人机构的作用无疑是重要的，但近年来公共机构本身也经历了意义重大的多样化转变。在英国，主要是英格兰和威尔士，对公共机构多样化的分析常常伴随着1998年《犯罪和扰乱秩序法案》（the Crime and Disorder Act）而开始。该法案颁布了新的工作合作规定。虽然合作工作机制在1998年法案颁布前就非正式开始了，但却首次在英格兰和威尔士立法领域批准执行。警方必须依法与其他机构合作，如公共医疗机构、消防机构、青年服务机构、住房服务机构和教育服务机构，以应对当地发生的一些不安全因素，提供安全保障。这些合作工作机制以多种形式开展，最典型的是（至少对于警方来说）“减少犯罪和扰乱秩序犯罪方面的合作关系”，即大家熟悉的“社区安全合作关系”。警方主要开展社区或“邻里”警务方面的合作，但是合作者也有可能在其他警务（如交通警务）方面开展合作。有许多关于早期合作情况的文献记录了许多影响工作效率的问题和障碍[见1988年布莱格（Blagg）等;1988年桑普森（Sampson）等;1997年克劳福德（Crawford）等]。最常见的一个问题是职业文化冲突。有人认为，警方为了打击犯罪，而非仅仅维护安全的目的，强制性地要求其他机构予以合作；协调会上警方不是以合作者身份，而是以主人的姿态参与；只因其他机构的内部工作程序并没有第一时间对警方的协助要求作出回应，或并没有尽快共享资源而失去耐性[爱德华兹（Edwards），2002;马修斯（Matthews）等，2007]。警察工作要求短期关注重点和长期计划干预[皮尔逊（Pearson）等，1992]。然而，自那时起，合作工作机制或“共同生产”[奥斯本（Osborne）和斯特罗克休（Strokesch），2013]在警务领域和公共警察机构变得极为普遍。在2010年联合政府撤回公共机构的资助资金前，种种迹象表明（至少在某些管辖区域），警方和他们的合作伙伴就已经克服了早期合作工作中的许多障碍，并找到了利用彼此机构优势的方法[奥尼尔（O'Neill）和麦卡锡（McCarthy），2014]，其中包括诸如驻守在同一地点的举措。在这一地点，所有相关机构的代表们共处一个办公场所，为的是增进交流和合作。然而，自2010年开始，公共机构的许多领域经费大幅减少，影响了公共机构合作关系的构成和范围。尽管英国皇家警务督察署（2014）认为，合作是节省开支的一种手段，但机构人员合作的时间和资源都比以往有所减少（奥尼尔，2014a）。
其他警务人员
除了强制要求公共机构的工作人员之间依照1998年《犯罪和扰乱秩序法案》开展更广泛的合作，新工党政府对市一级警务工作和安全保障提出了新的任务。1998年由社会排斥部（the Social Exclusion Unit）提出了一项居民区管理员计划。2000年5月，环境部、交通部和（首都以外的）各地区都建立了居民区管理员单位，这些单位在政府的支持和资助下推进该计划的实施[雅各布森（Jacobsen）和萨维尔（Saville），1999;社会排斥部，2001]。该计划的主要目的是官方在低收入地区配备管理人员，以减少犯罪的发生，消除人们对犯罪的恐惧。管理人员的职权范围随时间而拓宽，有些情况下，甚至跨越居住区域。雅各布森和萨维尔（1999）在对该计划的一次审核中发现，居民区管理人员主要有三个方面的工作：犯罪预防、环境改善和社区发展。克劳福德（2006）对利兹市（Leeds）社区管理员做了分析，认为有些地区历来对警察持怀疑态度，而这些地区的管理人员却与公共服务机构之间保持着一种更加互信的关系。他做此研究期间
，英国约有250项计划正在实施。苏格兰于2002年至2003年间对一项试点计划做了评估后，于2004年开始实施社区管理计划。自那时起，苏格兰500多个社区管理员岗位无一空缺[布朗（Brown），2017]。
一些社区管理人员和其他一些来自公共机构和私人机构的非警保安人员都注册成为“指定警察”。这是《警察改革法案》（the Police Reform Act）（2002）规定的一项任务。法案还允许警察局长制定地方计划，授权地方警务代理人员发布对扰乱秩序犯罪的固定刑罚通知，并承担其他一些低标准警务协助职责。这些人必须接受过培训，能胜任该工作，但并不是警察机构的正式员工（克劳福德等，2005）。因此，警察机构能够对那些本身不是警察却做着警务类工作的人进行某种程度的监管（克劳福德，2006）。最近开展了一次针对委任计划的全国性审计，整个英格兰和威尔士只雇了2200名指定警察（内政部，2011）。每一次计划雇用的人数从1到100不等。《警察改革法案》（2002）也明确了“指定警察”的任务：他们受雇于警察机构，从事专门工作，享有相关职权，如调查员、拘留员或护送员[莫拜（Mawby）和赖特（Wright），2008]。直至2015年9月，英格兰和威尔士的警察队伍中只有4200多名指定警察[哈格里夫斯（Hargreaves），2016]。
社区协警管理
以上讨论表明，公共机构有一支庞大的队伍从事着警务工作。然而，另一个重要群体还有待探讨。这个群体是在《警察改革法案》（2002）中提出的，即社区协警。社区协警是一支警务辅助队伍，他们协助警察工作，有薪酬，但没有抓捕权
，只是参与邻里警队的路面巡逻工作[英国内政部，2001;警察局长协会（ACPO），2007]。他们有点类似荷兰“巡逻警”，隶属于正式警察序列结构的一部分，层级低于正式警员。
虽然巡逻警确实可以有抓捕权，可以携带手铐和警棍，但他们的主要任务是徒步巡逻居民区，为公众解答问题，维持秩序[霍夫斯塔（Hofstra）和沙普兰（Shapland），1997;豪伯（Hauber）等，1996]。英格兰和威尔士社区协警的主要任务是走进社区，确保社区安全，而处置反社会行为和轻微犯罪的权力十分有限。《警察改革法案》（2002）赋予所有社区协警一系列权力。
有几个警察局允许社区协警留滞一个人半小时，等待警察前来处理。然而，总的来说，社区协警的任务主要是路面徒步巡逻、联系社区和处置一些滋扰性问题[库珀（Cooper）等，2006;ACPO，2007]。
刚开始时，社区协警人数平稳增加，但自2010年联合政府削减20%警务资助经费以来，社区协警就成了许多警察部门节省开支的目标[米利（Millie），2013]。社区协警作为警务人员，在开支紧缩期间就可能是多余的，因此也特别弱势。2010年最盛时期，他们的人数多达1.69万人[格雷格-米德莱恩（Greig-Midlane），2014]。到2017年9月，英格兰和威尔士有1.02万名社区协警（内政部，2017），比之前减少了40%。格雷格-米德莱恩（2014）认为，这是因为大多数警队所管辖的居民区警力大大减少的结果。这个问题将在后面做更为详细的论述。
2002年社区协警刚刚创建时（邻里警务实施前），无论是外部公众，还是警察队伍内部都感到困惑：他们应该做什么？他们应该如何从实际上和文化上融入警察机构？虽然为了提升他们在公众心目中的合法性，有意识地将其制服与其警察同事相仿[库克（Cooke），2005]，但在执法目的和权力层面仍易引起混淆。约翰斯顿（2005、2006和2007）研究了伦敦社区协警刚开始工作时的情况，发现他们参加的培训不多，管理职责模糊不清。警长和管理人员很少指导他们熟悉业务、适应管理体制。在约翰斯顿的研究中，社区协警并不认为他们是警察“家庭”成员，许多人缺少指导和帮助，对工作预期缺乏认识，因而受到过纪律处分也不足为奇。然而，与他们的警察同事相比，社区协警种族和性别多样化特点更加鲜明。约翰斯顿（2005）对此也有所关注。
与约翰斯顿早期的研究不同，大多有关社区协警的研究都倾向于重点关注他们在更大范围的工作和关系。例如，梅里特（Merritt，2009、2010）研究了社区协警对外角色模式，以及他们是否采取了社区式工作方法（他称之为“架桥人”），或者表现得更像是“下级”执法警角色。他发现社区协警介于两者之间，但更像“下级执行者”。警方内部对于社区协警应该如何应对冲突，如何执法则说法不一。有人认为这会影响他们与社区的交往[帕克尔（Parkell），2007]。而另一些人，包括一些社区协警在内，则认为在社区拥有一定程度的执法权至关重要。这样，他们可以有效地处置轻微骚乱滋事行为（梅里特，2010）。科斯格罗夫（Cosgrove）和拉姆肖（Ramshaw）（2013）发现，虽然社区协警有改善社区警民关系的巨大潜力，但他们常常不得不（并受到鼓励）挖掘犯罪控制方面的能力，而非做符合他们角色的社区工作。罗兰（Rowland）和库普（Coupe）（2014）通过对购物中心顾客的调查发现，社区协警比保安人员更能使公众产生安全感，尽管他们这方面的得分不如警察高。
除了一些例外情况[例见罗杰斯（Rogers），2017]，“多元警务”研究往往一方面关注工资优厚、专职着装的（不同级别）警察，另一方面关注私人机构或准私人机构的多种表现形式。克劳福德（2006）在研究垄断警务模式[英国五种同时存在的模式之一，另外有“引领式”（steering）、“联网式”（networked）、“市场式”（market）和“私人管理”（private government）等模式]的同时，某种程度地提及了公共警察机构内部的多样性。在垄断警务模式中，公共警察机构通过创建社区协警这样一支队伍，保留其对委托权限的掌控。在这一概念中，公共警察机构繁文缛节，这本身就是冗杂的多元化过程的一个元素。在相关研究中，约翰斯顿（2005、2007）说明了“警察大家庭”的概念，其中包括混合模式，如公共警察机构批准成立的私人警察机构。这样的研究还有一些，如科斯格罗夫（2015）探讨了自社区协警创建以来公共警察机构的内部关系。她认为，警察已不是什么新鲜事[赖纳（Reiner），2010]，要了解社区协警可以通过类型学体系。这些可以反映出他们的奉献程度、受关注程度和行使有限权力的认可度。在科斯格罗夫看来，这些社区协警“意志消沉”“充满失望”，但却“专业称职”。然而，总的来说，当问题涉及警务工作内部关系的核心时，往往牵涉民主国家公共警察机构对于私人机构在警务工作中所发挥的更为先进、更为综合的作用所做出的反应方式，以及私人机构作为警务工作合作伙伴的被认可程度，却常常忽略公共警察本身多元化问题的详细研究和机构内部人员对此的感受。本书以社区协警为背景，对忽略之处加以阐明。