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光绪三十四年（1908），清朝廷终于开始着手对紊乱的财政进行改革。军机大臣接到度支部《清理财政宜先明定办法折》后，以长文覆奏。其中有如下一节：
我国家幅员广大，财赋殷繁。理财之权，外以责之疆吏，内以统之部臣，前人立法，不为不周……度支部为全国财政总汇之区，宜乎内而各衙门，外而各直省，所有出入款目，无不周知矣。而今竟不然，各衙门经费，往往自筹自用，部中多不与闻。各直省款项，内销则报部，尽属虚文，外销则部中无从查考，局势涣散，情意暌隔，此不通之弊也。各衙门款项，尚属无多，若各省之财即全国之财也，何可漫无统纪？然外省于财用实数，每隐匿不令部知，故部中常疑其相欺，而内不信外。而部中于外省款项，每令其据实报明，声言决不提用，及至报出，往往食言，故外省常畏其相诳，而外不信内……
五十年来财政权的分裂和混乱，经历了对义和团事件支付赔款的《辛丑条约》（1901）之后，呈现出了如上所述的晚期性症状。以近代学问武装起来的当时的外国观察家评论道：清国的财政“实行极端的地方分权制”（《清国行政法》第五卷,1911年，第298页），或者可以说，“户部……实际上无法控制地方上的财政，仅仅是掌管北京朝廷的中央财务而已”（《中国经济全书》第一辑，东亚同文会,1907年，第439页）。H.B.莫斯也评论道，大清帝国的国库，除了部分税目来自其直接收入，其他都依赖于地方的行政费、征税费的剩余款额，这与联邦制下的德意志第二帝国的国库负担金(matrikulabeitrag）制度颇为类似(The Trade and Administration of China, 1907, pp.48,84）。
上述评论，应当是对清朝财政状况做出的比较正确的分析。但是，此种财政制度究竟是开国即有，还是经历了某种过程后才形成的呢？经历了怎样的过程呢？评论并未明示。尽管与目前的紊乱状态呈现出反差，但是我们也不能将前面引述中提到的“不为不周”的“前人立法”单纯地理解为一种修饰语。那么，户部究竟是如何统理财权，如何真正发挥好“全国财政总汇之区”的功能呢？此外，户部与各省在财政权责上是一种什么样的关系呢？笔者拟通过对酌拨制度的机制的思考，对上述问题作一探讨。应当说任何朝代的财政都很复杂，清代的财政亦不例外。若不事先限定问题，整理清楚研究对象，就难以抓住问题的关键。故此处将研究对象限定为国家财政。笔者认为国家财政是与正额钱粮或广义上的正项钱粮相关联的一个财政体系。除此以外的财政体系与国家财政之间的关系，将在本章中予以说明。
在清代，正规税收的主要来源有三：一是州县征收的地丁（包含杂税），二是由特设官厅征收的盐税，三是关税（常关税）。不论哪种税收都由地方各省征收，而户部银库的直接收入除了捐纳以外几乎没有什么来源。地方上的税收所得，一部分用于其省内开销支出，另一部分上缴户部，再有一部分则作为“协饷”解往他省。此时，留支、京饷、协饷的数额会通过某些方式进行调节，从而使各省及户部银库的收支或个别、或总体地得以保持平衡。如果某省应当起解的京饷、协饷的数额超出其负担能力，则会采取免缴，或通过削减留支、加派税粮等手段来调节。另外，留支方面，若任由各省自由处置，无论是户部财政还是收入短缺省份的财政都会立即陷入困境。因此，各方面的平衡问题，在共同的财源中进行征税的同时即应兼顾，并且理应在制度上加以保障。
最早论及该制度的是彭雨新。
地方上的税赋收支须依中央的指令进行安排，各省必须按照“解款协款制度”（“解”即“送”之意）把本省支出以外的剩余款额，一部分拨给邻近省份，一部分上解中央。这种调配解款、协款的制度，便是“冬估”和“春秋拨”。解款、协款的数额并非随意分配，是在前一年冬季，由各省上报次年度所应支出的俸饷（主要是官僚俸禄和军队兵饷的财政支出），进行预算并造册送交户部（即“冬估”）。而在春秋两季，各省还须分别报告一次本省银库中现存的钱银数额，届时各省扣除本省半年的预算支出额以及拨给其他省份的协饷部分，其余的款额须按户部的指令上缴户部银库（此即“春秋拨”）。由此，各省的收支以及解款、协款都由中央进行统一的、有计划的调配，并不是由各省独自制订财政计划来寻求收支平衡。彭雨新的研究为我们提供了极有价值的分析。
彭雨新的论文，主要研究了清朝中央的财政支配从此处略述的“拨”原则（所谓拨，是指扣除一部分后进行再分配）向太平天国之后实行的“摊”原则（所谓摊，是指分摊）的过渡，并对自此以后的“中央—地方”的财政关系进行了分析。至于道光以前的财政支配，即所谓传统的清朝财政支配——“拨”的原则，则只是以《户部则例》中的两条规定为依据作了一定的分析。当然，彭雨新论文中也涉及了包括奏销、留储、耗羡动支等诸多制度。正如彭氏所阐述的那样，“冬估”和“春秋拨”是“解款协款制度”的核心，具有重要的意义。因此笔者认为，不仅要从行政法规上去解读，更有必要对该制度的诞生背景、运作的实际情形等加以深入分析。
彭雨新所描述的春秋拨制，即《户部则例》中所确立的该制度，最早形成于雍正年间(1723—1735)。那么，此前的留支、京饷、协饷是如何进行调配的呢？对于这个问题，如果想从遗留的史料中寻找出明确的答案是相当困难的，即便从清代的政书或实录中，也找不出明确的记载。本章拟从清初财政措施的考察入手，力图从中获取些许线索。
顺治前期（1644—1650），政府因战争费用的支出，不仅通常的财政措施难以执行，还时常加派税粮的征收。其中，对于征税、起解的数额规定，清政府频频沿用的原则是“照准前朝”。明代，随着一条鞭法的实施而编订的《赋役全书》，规定了各州县以各种税目统收而来的银两、谷物必须按照本来的设税名目以及数额进行分解、分支。 [1]
清朝入关之初，曾制定“地亩钱粮，俱照前朝会计录原额”
征收、起解的原则，依次应用于先后平定的各个地区，擒获福王、摧毁了南京的南明政权时，率领八旗军的多铎收到的敕书中有如下文字：
钱粮应征者照常征收，应解者照常运送。……一切紧要图籍俱著收藏毋失。
所谓的照常应当就是指遵照前代（明代）数额。另在别处，亦记载了“俱照万历年间则例”
，或者更明确记载着“照万历年间赋役全书”
，可见明代的《赋役全书》原封不动地成了清代征收、起解的依据。
在贵州境内，清初平定过程中，清军对每个州县应征收的税额“随意开报”的现象相当严重，于是，户部特将明代的《赋役全书》下发至当地，要求参照此书确定田土、赋役的数额。
另外，在河南，康熙十二年(1673)正月，河南巡抚佟凤彩为筹措治理黄河而雇用人力的经费，提出增加赋税的议案。当时，佟凤彩预想到会出现“我朝制度钱粮俱照万历年间则例”、筹措此款“即为‘加派’”等反对意见，于是，他极力陈述：与过去的摊派徭役相比，若按田亩来增收银两，给民众带来的负担会小得多，因此谈不上是实质性的“加派”，反而是一种减税。然而，该议案最终没有得到户部的同意，户部指示要通过“裁剩裁扣”即减项、节约的方式来筹措该笔经费。也就是说，朝廷、户部的要求是，必须严格遵守“钱粮俱照万历年间则例”的原则。
顺治三年（1646）三月，朝廷下令编制新的《赋役全书》，任命户部侍郎王弘祚负责此事。
新的《赋役全书》终于在顺治十五年（1658）告成
[2]
，至此以前均是沿用明代典籍。到了康熙二十三、二十四年（1684、1685），顺治末年各地的《赋役全书》被重新修订，改为《简明赋役全书》，并规定每十年修订一次。实际上每十年修订一次的规定并未执行，只是到了雍正十二年（1734）才修订过一次。这个事实也说明了《赋役全书》在财政事务方面一直有效地发挥着作用。黄六鸿在谈及征税时，也提到“惟全书与司核会计册东南必不可少”（《福惠全书》卷六，第2页）。但是，按照《赋役全书》上的数额进行征收、起解，户部就能统辖地方收支、实现全国财政的调配吗？笔者认为这是不可能的。
州县地丁钱粮，起运、存留等款，一入一出皆有定制，原本不许毫末参差。 [3] [意译]
正如此处所言，《赋役全书》极其详尽地记载了各州县应征的税目、数量以及支出项目、数量。但归根结底，那只是对各州县的起运（应上缴布政使司库的税赋部分）和存留（各州县的支出部分）数额的规定。实际上，应征额与实征额年年都会有所变动，所以《赋役全书》上的数字并非完全如实地反映当时的情况。
因为，即便是存留、起运都遵照定额执行了，但是对于起运之后的起运钱粮如何处置，除个别款项外，该书大多没有给予明确的指示。不过，退一步讲，即便对所有款项都有指示，可是如果要求布政使司的支出也像各州县的存留钱粮那样全都按照固定数额，恐怕这也是不可能的，因为布政使司的正额钱粮支出的灵活性远比各州县的大得多。本书稍后会再对此进行阐述。
顺治八年(1651)以后，奏销制度逐渐得到完善。
所谓奏销，本来是对税粮的一种监督管理制度，户部要求各省对“正收正支”的情形进行事后汇报，即察看各省是否严格遵守了指示和定则，因此它并不是钱粮的支出、起解的依据，仅凭《赋役全书》或奏销册，不可能进行全国性的调配。
《实录》康熙二年（1663）五月丙戌条，对于给事中吴国龙的奏请，批复如下（其规定虽简单却值得关注）：
直隶各省解京各项钱粮，自顺治元年起，总归户部。至（顺治）七年，复令各部寺分管催收，以致款项繁多，易滋奸弊。请自康熙三年为始，一应杂项，俱称地丁钱粮，作十分考成。除每年正月扣发兵饷外，其余通解户部。……至各部寺衙门应用钱粮，年前具题数目，次年于户部支给，仍于年终核报。
各部寺在财政上独立，是沿袭了明代的制度。可是康熙二年，清政府对此项制度进行了改革，规定各部寺必须事先提出预算，然后向户部申请。此外，对于解款制度，清政府制定了一条专门针对兵饷的“扣拨”原则，指的是户部事先规定下一年度应拨的兵饷数额，并从当年起运的地丁钱粮等项中，明确指定该饷应从哪项财源中拨出、拨出多少。由于正月是会计年度的开始，因此，此项原则具有预算性质，事先规定好兵饷的预算额及其财源，并规定拨给兵饷后的所有余留款额均应送交户部。不过，布政使司库的最大支出项目虽是兵饷，但还有其他如官俸、役食、河工等不可或缺的支出项目，对于这些项目是否与兵饷一样得以“扣拨”呢？尚无法得知。
至于协济给收入贫乏的省的协饷，正月时户部就采取措施。这点从汪琬的题本覆稿（康熙七年）可以知晓。
查各省最近贵州者莫如湖广，但湖广钱粮先行尽解云南，则就近省分别无可协。惟有江西、江南较之别省距贵州差为不远，是以将江西省银十三万两、江南省银十七万两解济，先经臣部于正月拨饷时题明在案……
不过，在此需要说明的是，这种“正月拨饷”制度并非康熙三年才开始实施的，在顺治年间(1644—1661)就已经实施了。
户部“指拨”兵饷，是由外省以题本的形式，把前一年制定出的次年度兵饷数额预算上报户部。户部据此指定财源。汪琬的题本覆稿（康熙七年）中，还谈到了办理的行政程序：
其两浙及上元等项盐课银十五万两，系黔抚罗绘锦于上年十二月题请拨给见银，臣部欲拨七年分钱粮，只恐起解迟误，遂将六年分所存盐课俱属拨剩见银，限文到速解。
关于办理的行政程序，在雍正二年（1724）正月二十八日的户部题本
所引四川巡抚蔡珽的题本中也有反映。作为成都驻防八旗的官兵俸饷、马匹豆草、白米折价，蔡珽“请拨”15万412两。户部对此批复道：“……等项银两，系岁需之项，该省各案，库存银拨给”[意译]，而且要求对于支出的银两数目，列入当年度的兵马奏销册报销，并接受户部的核查。
据此，我们大体可以推算出当时的处理程序，是首先由巡抚提出支出预算并“请拨”，然后户部对其批准并指定财源（指拨），年终再进行奏销。另外，至雍正元年(1723）为止，清政府规定：巡抚在“请拨”时，要预先编制“预估册”，并于前一年十月之前上报户部。
外省在作出各种支出预算（估饷、预估、估拨）和支出之后，由布政使司将各州县府上报的会计册（县、府的草册）进行汇总，编制奏销册，一部呈皇上御览（黄册），另一部递交户部（即清册或青册），以该省的巡抚和总督的名义上呈。
如上所述的制度，确立于何时？准确的年代目前尚无法考证，但是，通过这些制度规定，我们可以清楚地看到，原则上各省都是按照每年的“正月拨饷”进行正额钱粮的留支和协饷的起解。
那么，户部对各省留支钱粮以及调剂他省的协解以外的所剩钱粮，是如何管理的呢？户部银库被称为“天下财赋之总汇，各省岁输田赋、漕赋、盐课、关税、杂赋，除存留本省支用外，凡起运至京者，咸入焉”
。关于地方起解的银两数目，罗玉东根据户部银库大进黄册，对雍正二年（1724）至咸丰三年（1853）间进行了统计（罗玉东《中国厘金史》，第6—7页）。按罗玉东所列举的数据制成了图2-1,而此年代之前的史料，除零星的以外，完整的史料则比较少。
图2-1 户部银库的收支
《清实录》康熙四十八年(1709)十一月庚辰条记载：收入1300万两，支出900万两。王鸿绪的密缮小折
记载：收入1000余万两。据此可推测收入大约在一千几百万两。除了成为惯例的捐纳是直接收入，其他所有的收入都是各省的市政使司、盐运司、海关等的起解。
另一方面，户部银库直接支出银两数目的史料也比较少。《雍正元年四柱清册》
里记载，当年银两支出数为1035万两，这与上述《清实录》中所记的900万两的概数结合起来考虑，可以大体认定平常是在1000万两左右的水平。
[4]
中央各衙门的经费、京营八旗的兵饷、盛京户部之协款等都由此支出，因此称之为“清朝的命脉”也不夸张。而且各省的支出部分，以及由于挪移、侵欺等造成的亏空部分，还有起解至户部的部分，这三者基本上都是同一个财源所出，因此可以说它们之间构成了一种竞争关系。
那么，在雍正年间春秋拨制确立以前，中央户部是如何确保京饷起解的呢？康熙二年(1663)规定，“除每年正月扣发兵饷外，其余通解户部”，然而实际执行起来却并非那么容易。
笔者亦尚存一些不明之处，主要有如下几点。每年解京钱粮的一千几百万两中，一部分数额以惯例而固定下来。按照明代的做法，额派中所含的金花银或岁派、坐派等，送往京师或边境的款项都是专门规定好了数额，分配给各省的。而在清代的《赋役全书》中，一部分也同样当作解京的定额而固定下来。虽然没有史料直接显示清代前期这种定额到底有多少，但是王庆云参照道光末年（19世纪40年代）的实际状况，推算出了一个大体的数额：“各省例解部款一百二十万，常捐、旗租、减平二百余万。”
该部分只要没有“未征”“亏空”，即使户部放任不管，也可以年年照收。
但是，无论在数额方面，还是在确保措施方面，尤为重要的是定额部分以外的京饷这一块。关于确保的措施，下面就让我们首先通过“奏销”来窥其一斑。根据康熙某年的户部题本
中所引山西省康熙五十三年度(1714)的奏销，额征地丁银295多万两作为“支用各款”，首先记载：
一、给协解陕西、甘肃五十三年兵饷银六十六万两(A)
一、钦奉上谕案内拨给甘肃兵饷银二十万七千七百四十二两(B)
一、给解部银五十万四百七十八两(C)
接下来列出了本省内的支出款项之后，还列有“亏空”“未完地丁银”等项目，末尾记载：
存剩地丁等银四十八万四千一百六十一两(D)
户部对此“存剩”部分，指示道：“行文该抚，作速解部”【意译】。上述几项中，属于京饷的是（C）和（D）。（A）、（B）也是协饷，但其程序不同。（A）估计是户部的“正月拨饷”，而（B）大概是根据其他“上谕”旨命。笔者认为，作为京饷的（C），无论依照“正月拨饷”还是依照“上谕”——估计是前者，但两者的不同并不重要——都是预先下令要求起解的部分。换言之，它与兵饷或协饷的“扣拨”同样是作为预算充当京饷的。(D）是该年度的剩余，年终过后几个月内要向户部奏销的，其处理办法事实上由户部决定。
以上记述的是“地丁”项下的钱粮处理。奏销“盐课”时，要记录库存银数，“应令该御史贮库，待户部文发饷”
。盐课以及关税等估计也是同样。
关于京饷起解的时期，雍正元年(1723)十二月十八日，两淮巡盐御史谢赐履的题本
中所引用的户部咨文里，记载：
直隶、山东、河南、山西、江南、江西、浙江、湖广等省银两，应于春秋季发解。直隶、山东、山西等省，以文例六十日到部……【意译】
依此可知，春秋拨制确立之前，京饷起解即已按春、秋两季
进行了。
为了保障户部对国家财政担负的监督和支配的职责，至雍正初年，国家财政基本上形成和确立了一个制度上的框架。户部与各省之间的财政关系，笔者认为可以归纳为以下几点：
（1） “一省财赋总汇”的布政使司，在每个（财政）年度前算好一年需要支出的兵饷银两数目，由巡抚在十月前“册报”户部。户部据此从估算收入中对各项目和数量于正月进行“指拨”（估饷——部拨制，即彭雨新所称的“冬估制”）。
（2） 向收入不足的省份调拨的协饷，从预估黑字收入部分中按正月的部拨进行，或者其他机会另行安排。
（3） 户部银库的收入包括：① 通常捐纳等直接收入；② 作为例解部款，《赋役全书》中规定的定额部分；③ 与协饷一样，在预估黑字收入之内命令起解的京饷；④ 奏销时年度内尚未支付的部分，和成为盈余收入后命令起解的京饷；等等。
也就是说，各省的兵饷、京饷、协饷，都从年度内估算的收入中，预先受户部指拨如数支出，次年通过奏销报告其实施状况，再由户部进行决算手续。通过这种程序，户部对各省支出进行调控，力图实现全国财政的平衡。然而，每年获得的收入未必都能如同估算的那样，除了部拨款项之外各省还会出现一些临时性支出。这样一来，就会发生预先订好的京饷、协饷不能如数起解的情况。我们不难预想到，以上所述的制度中就潜藏着这样的问题。
春秋拨制是在这些制度先行实施的前提下出现的。为了明确其意义，在下一节里，让我们来看一看截至雍正初年制度中具体出现过哪些问题。
户部统理全国财政，决定财政事务以及给外省巡抚下达指令的依据是来自各省的报告。户部只有正确把握各省的财政状况才能保证其指令的可行性，避免其做出的指示如纸上谈兵。怡亲王允祥的奏折
中提到：
本部钱粮，均以外省题疏咨文为据，务使内外一致，前后相符，款项明了，方可免支给及拨解项目之延迟、错误等。（意译）
由此奏折也可看出，来自地方的题本、奏疏、咨文，对于反映当时的财政状况具有何等的重要性。
正如前一节中所述，自顺治时期起，责成各省编制赋役全书上报户部，每年还要定期上报奏销册和估销册。这样的报告制度已经完备。但仅采取这几项措施，户部仍无法控制外省正额钱粮的出入，也无法保障户部下达的起解京饷、协饷指令得到切实贯彻。怡亲王在雍正二年(1724)十一月二十六日呈递的奏折《为请定酌拨条例事》
中，指出了现行制度存在的弊端。
巨部每年春秋二拨、年终大拨旧例，按各省本年额征钱粮，及各年各案登记银两，通计酌拨。而各省本年额征，未经奏销，征收存库之数，不能确知多少。其各年各案登记银两，本省或已于别案动拨，亦以未经奏销，部内登记仍未开除，故部拨款项，各省抚臣或以业经动支，或以未经征收不敷拨给为词。盖缘部拨款项定例，必照所指何项动用，藩库即有别项存库，以非部所指，不敢擅动，故往往咨请改拨。查各省兵饷驿站官役俸工等项，皆按月支给，不容迟缓。其别省协饷，亦不可稽时日。乃一经咨题改拨，往返动隔数月，既于兵饷不能无误，而别项已征银两徒贮藩库，恐反或致亏空。此皆因部内不知各省实在存库款项数目也。
户部对在收支上预计会有盈余的省份，会预先算好征收数额，并据此责令春秋二次起解京饷。春季应起解的银数，参考前一年下忙征收期后的征收并运至布政使司库的钱粮数目，和当年正月拨饷规定的留支、协解的数目进行估算；而秋季应起解的银数，同样要参照当年上忙征收期以后预算收入和预算支出进行估算。可是，户部进行估算的依据一般是按照当时已入库的数目，而京饷拨解时的数目与库中现存的数目往往是不一致的。而且还存在着户部并不知情的银两支出，于是就发生了怡亲王所提到的弊害。
无论奏销制度如何完备，它也是事后才进行的报告；不论估饷的监查如何严格，它也不过是预计而已。当发出拨解指令时，至多不过是一种可能状态，所以自然无法控制现实。因此，户部对于正额钱粮无法做到完全支配，结果就出现了外省常常编造各种理由拒绝起解京饷，或者要求“改拨”的事态。
怡亲王奏折中，提到了巡抚以既已“动支”为由不服从部拨的情况。钱粮的动支或动用之所以成为一大问题，有下述背景。
因三藩之乱造成财政极度困难的时期，户部于康熙十七年(1678)规定：
各省动用钱粮，司道等官，须先申详督抚，预行题明。如不申详题明，借称军需，竟入奏册请销者，将司道等官革职，不准开销。
户部欲以此限制各省在正月拨饷之际，擅自动支指拨以外的钱粮，可是随着后来财政状况的改善，对该项规定的执行也变得不严格了。比如，在康熙十七年的规定中，仅就“惟正在用兵，刻不可缓之时”，采取“一面具题，一面动用”可以例外；至康熙三十一年（1692），例外措施又增加了“直隶除供应陵寝及紧要事务所用者，该抚一面动用，一面报部”
；更于三年后，规定“嗣后见在应用钱粮，该抚一面动用，一面报部”
。也就是说，正额钱粮的动用可以不待户部指示，凭督抚的权限就可执行。
《实录》康熙四十四年(1705)五月甲戌条中，记录了被责令向江苏省发送协饷十五万两的直隶巡抚，以无应解钱粮为由要求改拨他省的奏请。可见这样的事情时有发生。外省利用制度的不完善，想方设法逃避拨解。雍正四年(1726)的上谕中记载：
从前户部春秋二拨、岁底大拨之时，各省俱夤缘求免拨解京饷，以致藩库钱粮虚收、捏报、掩饰、弥缝之弊，不一而足。
雍正八年(1730)的上谕也记载：
从前直省应行起运钱粮，该省抚藩以解部为艰，每至拨饷之时，百计营求，借“备公”、“协饷”之名，存留本省，而户曹堂司，亦就中渔利徇情，将杂项税课，尽留司库。即正项解部者，亦属寥寥，以致外省抚藩，得借存库名色，通同那用，而州县效尤，亦不肯随征随解，官侵吏蚀，亏空累累……
上谕一针见血地指出，正是由于布政使司的截留钱粮才造成了亏空问题的频频出现。在现行制度下，不仅易产生亏空，外省还能巧妙隐匿亏空，户部难以发觉。本来，奏销制度的建立，就是为防止挪用、侵欺等不法行为，强化户部的监督权，但是在监督亏空方面却显得无能为力。这是由地方诸库盘查（财务监查）制度不完善造成的。虽然自康熙二十八年(1689）起，清政府就规定奏销时巡抚要亲自盘查布政使司库的钱粮；
但是如果二者“通同作弊”，这项规定便显得十分无力，而事实也的确如此。
康熙二十三年（1684），监察御史李锦上奏：
各省一应钱粮，俱在藩司掌握，即有亏空，犹可指后抵前。
也就是说即使因“挪移”“侵欺”而导致亏空，也可用后入库的银两填平账面。这种情况下，只要事先串通好督抚，便可做到天衣无缝，轻易地瞒过户部。
在此，恕笔者无法详述亏空的原因及形态，但笔者认为，要弄清康熙末年财政亏空问题，有必要对其诸多背景进行分析，比如准噶尔战争的军务问题、康熙皇帝的“务为宽大”造成的吏治松弛，以及上面谈到的对“动支”规定的放宽，还有会计制度本身的问题，等等，应该将这些联系起来，综合地进行分析。
自康熙后半期开始，由于没能制定有效的对策，导致亏空经年累积，至康熙末年，上至户部银库，下至州县库、道库、司库，无不亏空。如果说康熙末年最大的政治问题是钱粮亏空，也不为过。随后即位的雍正皇帝，在其即位不过十几天，便任命怡亲王允祥，总理户部三库事务，接着命怡亲王、隆科多、白潢、朱轼四人共同处理所有的钱粮奏销事宜。怡亲王等奏请另立衙门，配备郎中以下官员。雍正帝立即照准，并亲自命名“会考府”，奏响了整顿大清财政的号角。
怡亲王执兄雍正帝的尚方宝剑，就任总理户部一职。关于当时的状况，张廷玉记载：“当是时，国家休养蕃息，民物康阜，税赋岁入既多，经费浩繁，簿籍益冗，蠹弊丛集……案牍壅滞累积。”
怡亲王意识到要发挥户部统理国家财政的职能，就必须首先掌握各省“现存库银款项数目”，他指出：户部向各省拨饷时，必须掌握各库当时现存银数，于是，提出了建立春秋季报册的制度。春秋报册的建立，可谓中国财政制度向前迈进了一大步。
关于春秋季报册制度的概要，在介绍彭雨新的研究成果时已有说明。此处，根据清华大学所藏抄本《户部奏咨》，笔者引用雍正二年(1724)十一月二十六日怡亲王的原议如下：
自雍正三年为始，令直省每春秋二季，造具现年征收何项若干、动用何项若干、现存何项若干清册送部。臣部于二季酌拨、年终大拨时，将其确存款项数目，酌拨各省兵饷、驿站、官役俸工及充协饷外，余悉令解充京饷。……春季应送清册，务于二月二十以前到部，秋季应送清册，务于八月二十以前到部。如违限不到，臣部即行题参，交部议处。
此处的“清册”就是季报册，后来常被称作“拨册”，所以本书也沿用这种说法。怡亲王在谈到造送拨册的好处时，指出：
如此则臣部所拨，皆系实征在库之数，直省不得以“不敷”“未征”借口，既可省文书驳诘之往返，亦可除改拨挪移之纷扰，钱粮各归款项，不致混淆，似于国帑兵饷均有稗益。
雍正皇帝对此提案颇为赞赏，即日朱批：“狼（很）好，着照行。”户部抄录原奏发往各省，指示实施新定的酌拨条例。该酌拨条例中，虽然丝毫没有提及以往的估饷册（即预估册），但是，据春秋拨册所报告的确存银数而进行的酌拨“兵饷、驿站……”的数目，依然是按照前一年冬季呈报的估饷册来计算的。乾隆《会典则例》《户部则例》以后的各类典籍，均是将春秋拨册和估饷册的规定放在一起的。
该酌拨条例提出如下原则：收支有余裕的省份，除去酌留本省充当留支部分、协饷部分以及“另有他需，奏请拨用”
的部分以外，其余银两都必须全部上送户部。如此一来，掩饰亏空或者督抚、布政使司擅自挪用等不听从户部指示的事情就不容易进行。但是另一方面，如果不给予地方些许的财政自由，遇到非常时期或特殊情况，就很难采取相应措施。于是，雍正五年(1727)正月二十一日，户部奏请创设“封储”制度
，立即获得批准，要求各省“酌量地方远近大小、钱粮存剩多寡”，从春拨的京饷中抽出一部分进行封储。就这样，酌拨制度的整顿促成了“封储制”的诞生。
黄册，经皇帝御览后保存于内阁大库，因此今天我们还能看到其中的一部分。而估饷册和拨册，作为清册（即青册）由外省直接报送户部，由户部保管。不过，由于屡经战乱和火灾，户部保存的文本如今几乎看不到了。
根据《会典则例》的记载，“春秋拨册”有三种，而“冬拨估饷册”有四种。
春秋拨册
冬拨估饷册
从名称我们可以大体推测其内容，但它们究竟是什么样的体裁，仅凭以上所述还不够清楚。
至此，我们介绍了雍正时期所整顿的酌拨制的概要。接下来，将对其实际运作情况及其效果等进行考察。正如以上所述，这种制度建立的目的，是加强户部对正额钱粮的管理，制约地方收支，并要求京饷、协饷须按户部指示进行。但对地方而言，这一制度导致了它们的自主权被限制和削弱。因此，从当初一开始实行，这一制度就引起了（地方）抵触。雍正四年的上谕
中记述了这种情形：
自怡亲王总理户部以来，凡事秉公持正。于拨饷一项，皆斟酌地方远近，详核钱粮多寡，据实预先奏朕定夺后，方行分拨，四年以来毫无假借，各省亦应晓然明白矣。乃闻尚有愚昧之人，私嘱吏役暗行贿赂，以冀免拨，其巧为迁避者，将实存数目不尽开报。盖缘各省督抚，身处远方，不能深悉户部拨饷，悉出至公，乃为吏胥之所愚弄耳。
此外，即使没有施以贿赂，在无奈拨解的情况下，也还会发生起解时短斤少两，或者解送时官吏中饱私囊的事情，雍正皇帝曾严厉地训斥这些伎俩。
外省官吏采取各种手段来抵触，也说明酌拨制度的严格和京饷拨解的苛刻，在防范和制止外省的挪用、亏空方面，也确实取得了预期的效果。安徽布政使石麟报告云：
藩库钱粮，从前多有亏空、侵那之弊。我皇上御极以来，特设造报春秋贰拨之法，按季拨解，使藩库亏空，无可掩饰。
河南巡抚田文镜也有报告说：
各省钱粮、每岁正供所入，除俸食兵饷工役动用之外，春秋二拨悉令解部。一以使府库丰盈，度支优裕，一以杜外官侵蚀，易于稽查。政诚善也。
尽管该报告多少有些吹捧之词，但是，对这种制度给予了很高评价。实施几年后，该制度显现出了令雍正皇帝满意的效果。雍正八年九月上谕云：
从此各省不敢有虚收虚报之弊，地方大吏亦咸知怡贤亲王秉公持正之心，不可以营求幸免。是以亏缺渐清，帑藏充裕。
执行酌拨条例、造送春秋拨册，不仅仅限于布政使司。当所在省的地丁收入不敷支出时，盐课、关税等也会被要求按户部的指令报送布政使司库，还会作为协饷起解他省。为完成这种调配，必要的前提就是春秋二季都要将现存银数报告户部，接受部拨。
雍正二年（1724）奏准实行的春秋拨册制度，与以前就在实行的以估饷册制度为主的酌拨制度，此后一直没有什么大的变动。只是道光七年（1827），长年担任苏州布政使司胥吏的华琳在《苏藩政要》（布政使司胥吏的工作指南）中，记载有“三拨估饷册，系春、秋、岁三拨季册也……”，与春秋拨册具有相同性质的“岁拨估饷册”（春秋拨册此处被称为春拨估饷册、秋拨估饷册），是在预估册之外另行编制，并须于十月之前报送户部。
虽然它与会典或则例的规定稍有不同，但整体功能可以说是相同的。总之，即使到了道光时期，拨册、估饷册的造送仍然得以照例遵行。
对京饷、协饷的拨解下达指令，通常仅限于每年收入盈余的省份，不过其他省份有时也会接到临时拨解的命令。例如对福建省，要求解往布政使司的地丁达到104万两，而支出则有144万两，对于不足部分每年都是“奉户部指示，动拨盐课、关税及各案存库留备银”进行填补。当然，不会再被要求京饷、协饷了。在没有实行酌拨条例以前，除了闰年，每年多少还会有一点儿剩余，大约在四五万两。但是自从酌拨条例实行后的几年里，这些都被严格收缴为京饷。直到雍正十一年(1733)才停止起解，留存本省充当经费。这些款额长期累积竟也达到了280万两。可是据记载，乾隆二十三年(1758)春拨案内，奉户部指示拨解100万两
，继而奉户部指示，拨解协饷银200万两予江苏省。
由此可以看出，户部通过春秋拨册，掌握了各省实际库存银数，一有需要便可随时调用。各省正额钱粮无论收存于何处，最终都是作为国库之银，处于户部支配之下。
在考察了酌拨制度功能的基础上，接下来，笔者将探讨在清代国家财政上，中央与地方是一种什么样的权力关系。通过冬估、户部拨饷、春秋拨、奏销等财政制度的实施，外省正额钱粮的收支全部归由中央户部支配，地方官衙只是作为其代理对收支进行保管而已。也就是说，正额钱粮之内，地方上完全没有财政支配权。尽管地方财政衙门以及一般行政衙门之下附设有很多库，但是对于中央户部而言，如同操作户部自己的银库一样，地方上各库的正额钱粮收支都置于户部的远程操控之下。酌拨制度的完善，使得户部银库与地方诸库动态地结合起来，形成了一个统一、完整的国库。顾家相《浙江通志·厘金门稿》（卷中，第8—9页）记述道：
泰西分国家税与地方税为二，中国向无区别，未立定名，民间所输，纤悉必以报部。春秋拨册某项动支某款，由部预定，藩司奉行而已，不敢擅专。
另外，这种正额钱粮，从理念上而言，属于高度集权型的财政体系，但是在其周围也存在着依附的财政体系，可称之为实质性地方财政。无论从百姓的负担来看，抑或由此实现的政治功能来看，可以说这种地方财政体系具有与国家正额钱粮（即国家财政）相匹敌，甚至超乎其上的规模和重要性。
这种“地方财政”体系与正额钱粮体系明显有别，尽管还带有几分暖昧，但笔者认为仍应视作两个领域。一个是“私”的领域。官的收入、吏的所得，以及征收税粮的相关人员、幕友、胥吏等捞取外快等，均来源于乘机私征、加派；另一个是“公”的领域。提解的耗羡、归公的陋规，以及因公受上级官府认可进行征收的捐款等。前者为“私”，在某个允许的范围内不会受干涉，而后者特别在雍正朝以后有逐步受限的趋势
，如被要求承担报销的义务，等等。然而，“私”的领域不必说，即使是属于“公”的领域的公项、公费银等，也并没有在明确的制度化的财政体系里，被当作与国家财政相对的地方财政看待。这一点反映在公项等并没有被安排在独立的存放场所，而是向存放着正额钱粮的诸库借地存放。因此，它自始至终带有“半公半私”的中间性格。国家财政，在其坚硬的外壳里面，总包裹着某些柔软而含糊不清的东西，“私”与“公”之财政就这样缺一不可，共同生长在国家财政的躯壳里。综观清朝的国家财政，大体可作如上的描述。
乾隆年间（1736—1795），除临时战争费用支出之外，经常费用也有增加，就此曾有人表示担忧。
然而当时财政收入亦有所增加，所以，财政总体说还是处于稳定状态。但是嘉庆（1796—1820）以后，各个领域相继出现了正额钱粮收入减少的情况。首先，“地丁未进”逐渐增多，更严重的是，嘉庆、道光之交（1820年前后），各地盐政开始瓦解。
此外，关税收入也从乾隆三十一年（1766）的540余万两减少到嘉庆十七年（1812）的460余万两。至鸦片战争前夕（1838），虽然维持在470万—480万两，但与乾隆三十一年相比，还是减少了60万—80万两。
究竟是什么原因导致收入减少的呢？要回答这个问题并非易事，在此仅来观察收入减少带来的各种表现。
收支平衡的破坏就是由于收入减少而引起的，这一点毋庸赘言。此外，似乎还有其他原因。至道光年间，对此已开始敲响警钟。
道光三年（1823），户部上呈了近三年来的收支比较。针对此问题，上谕
道：“综计岁入，每年多有缺少。实缘定额应支之款，势不能减，其无定额者，又复任意加增”，也就是说例外的支出在增加，“似此纷纷陈请（临时支出），将来遇有要需，必致无从筹拨”，申诫各省：禁止督抚任意动垫钱粮，尤其不许违反定例额外支出。上谕所谓“任意加增”，其实并不是外省已经任意支出了，而是“纷纷”提请或咨请，要求增加开支。总的来说，纷纷要求例外支出的情况，到了令人忧虑的程度。不过，如此事态还不至于立刻导致户部支配正额钱粮制度的瓦解。据道光十二年(1832）户部上奏
，道光十年以来，因各省军需、赈恤、河工等支出，已产生2000余万两赤字，但“现在酌拨，尚无支绌”。由此看来，当时户部的酌拨制度仍在正常运转中。
道光十五年(1835)闰六月上谕记道：
近年以来，各省地丁税课，积欠频仍。于每岁额征，已不能年清年款，即至征存报部之项，亦不随时解拨。经该部节次严催，仍复日久宕延。
由此看来，事态在日渐恶化。问题突出表现在季拨册中报告征收完毕，却不执行户部指示，不起解银两。无论是未征却谎报已征，还是挪移、动支导致亏空，都表明存在着不执行户部酌拨的省份，这说明了户部的财政支配权的弱化。同一上谕还记载，尽管户部屡次催促，可是，“各省司道库收存余存银，久未造入拨册者”，“共入拨银三百九十五万五千余两”。尽管中央采取“严参议处”的手段处理此种违法行为，但仍无法有效地制止，大概是由于吏治日趋颓废的缘故。但是，或许是通过对照奏销册和季拨册的办法，户部仍掌握未被造入季拨册的银两数目，户部对正额钱粮的支配虽有所减弱，但并未完全丧失。
基于酌拨制度的财政统理，于咸丰年间(1851—1861)开始发生根本性变化。最明显的原因便是太平天国的冲击。
《湘军志》作者王闿运对这期间发生的事情如下记载：
洪寇兴，始由部筹饷拨军者六百余万，其后困竭，则以空文指拨，久之空无可指。诸将帅亦知其无益，乃各自为计。
王闿运认为正是由于户部酌拨制度失灵，地方督抚才不得不自筹军饷。这表明前一节所述中央集权的国家财政根基已经开始动摇了。
既然已无法通过春秋二拨来确保京饷，只得每年把定额的上供京饷向各省分摊——摊派制出现了。根据军机大臣奕
等人的上奏可以判断，时值咸丰三年（1853）：
[5]
自咸丰三年，因各省春秋报拨无存款，户部始改为按年定数，指拨解部。
各省上报的春秋拨册已载明“无存款”，可还是要求起解定额京饷，这种要求完全是无理的，但是现实却朝着这个不合理的方向前进。当年十一月，户部奏请“部库岁需银两，请改归冬拨案内办理”，咸丰皇帝对此批示如下：
所有该部岁拨京饷，著准自本年为始，归入冬拨案内，与各直省协发兵饷，一律酌拨。
从形式上来看，与历来履行的程序一样，经冬拨—岁拨而实行酌拨，可是从实质上来看，它是一种纯粹的摊派。此后直至清朝灭亡，京饷、内务府经费、海军费、赔款、协饷等均通过向各省及海关摊派来筹措。
太平天国以后，清朝财政的变化，特别是“督抚权重”现象在财政方面的表现，是个值得研究的问题，笔者将在另稿中讨论。一度瓦解的酌拨制度，在同治后半期至甲午战争这一相对稳定的时期（19世纪70年代至90年代前半期），为何未被恢复？关于这个问题，笔者将在下面作一简要探讨。
简而言之，是因为无论收入还是支出，与过去正额钱粮范围内的项目——“经制”相比，新增项目的比重急剧膨胀。正如上一节最后所述的那样，以“厘金”为代表的新增的收入项目，不属于“正额钱粮”，即不属于国家财政，它是地方上存在的、介于“公”与“私”之间的一个特殊领域。譬如，当国家财政出现困难时，京饷等国家财政经费就会要求用“公”的领域中的厘金收入来填补。尽管“公”“私”领域不断膨胀，其特殊的重要性也日益增大，但它们毕竟还从未形成明确的制度化，不过是附着于国家财政的外围的部分，因而户部对其控制力也就比较弱。在这一点上同过去无异。这一时期，出现了“外销”经费这一新词。
这是指由外省自主支配的经费，是与“内销”——须向户部奏销的经费（即国家钱粮）相对的。尽管外销经费的重要性与日俱增，但是它既未被纳入国家财政体系，也未形成制度化成为现代国家的地方财政体系。与此同时，历来构成国家财源的地丁、盐课、常关税（除海关收入外）等的减少，已无法支撑庞大的国家财政支出。中央户部若想从没有直接控制的“公”的领域来弥补财政缺口，就必然地不得不采取摊派的办法。庚子赔款(1901）后，各种摊派激增，地方竭力想要保护“公”“私”领域，于是与中央产生了激烈的对抗，最终，中央与地方的分裂不可避免地出现了，最终形成了本章开头引文中所述的局面。
雍正二年（1724）酌拨条例的制定，是在过去正月拨饷以及京饷、协饷起解制度的基础上，新增了季报册（即拨册）制度。通过上述制度，户部能够适时把握地方诸库正额钱粮的出入动态，此外，户部还可以根据各库实情指拨京饷、协饷，对全国范围内的国家财政实行有效的调度。如此一来，户部银库与地方诸库，以前者为核心形成有机联结，组成国库整体。支出项目、数目由户部统一指拨、“藩司奉行”，从而实现了国家正额钱粮的彻底的集权体制。
以太平天国运动为转折点，国家财政的运作超出了以往的框架。此前暖昧地附着在国家财政体系外围的“公”“私”领域，换言之，已经制度化了的地方财政的缺失，尽管早已适应了这种体制，但是也开始成为国家财政极端集权支配的障碍。首先，以酌拨制度为基础的中央财政支配开始瓦解，出现了“无异数千小国各自为计”
的局面。其次，围绕着经费的分配，中央与地方钩心斗角，互相欺瞒，完全处于分崩离析的状态。
近代统一国家的建立，其必要条件之一，即必须从制度上明确中央与地方在行政、财政功能上进行合理的分权及统理。在过去，由于采取封建分立的政治形态，这种过渡（中央、地方的职权分工与统理）毫不费力地实现了；但是对于清朝统治下的中国这样一个专制集权国家，要实现这种过渡却不得不经历一段极其艰难的路程。
本章原本并不打算论述清代的财政全局问题。因为在本章中，不仅没有谈及笔者所思考的“公”“私”领域的任何具体内容，也未能论及国家财政内部发生的亏空，尤其是嘉庆至道光年间再次严重化的亏空问题。这些，只好留作笔者今后的研究课题。
[1]
记载了各种田土、人丁，税粮、起运、存留的项目或收支额的簿册，随着一条鞭法在各地刊行。1577年（万历五年）前后，浙江省布政使司冠名《赋役全书》首发以后，各地竞相效仿其体裁和名称。1628年（祟祯元年），户部命令各省裁定收支数额并编辑《赋役全书》，但是全国性的刊行却是在清朝建立以后。关于一条鞭法在财政史上的意义，《历史学事典·第一卷·交换和消费》（弘文堂,1994年）“一条鞭法”中已有简述。关于明代16世纪时一条鞭法的普及和以《赋役全书》为代表、为实现“统收分支·分解”的财政计划书的出现情况，本书第七章第一节“一条鞭法在财政史上的意义”略述了其过程，并论述了其历史意义。从前被当作徭役，当作附加性、追加性收支的“四差”也随着一条鞭法的普及而正额化了。《赋役全书》不仅包含了税粮系统的收支，还包含了从前的“四差”收支。据此，就能够以每个州县为财政单位核实收支定额，朝廷、户部的统一管理得以实现。在拙稿“明代《徽州府赋役全书》小考”（《’98国际徽学学术讨论会论文集》，安徽大学出版社,2000年）中，对现存明代《赋役全书》作了分析。关于清代的《赋役全书》，高
航《清代赋役全书》（《东方学报》京都第72册,2000年）一文有详述。此外，高
未公开发表的博士论文《近代江南的土地、征税、国家——土地、征税文书与田赋征收机构》（京都大学文学研究科,2002年）中也有论及。
[2]
《清史稿》卷二六三，王弘祚传，中华书局版，第9902页。
编撰事务大概由各州县执行。参阅秦世祯《抚浙檄草》（《清史资料》第二辑,1981年所收），第175、181、184页。
[3] 顺治十年七月六日户部题本，清顺治朝题本奏销类十六。以下档案的分类，均略记为“顺 · 题 · 奏销”样式。
[4]
年代虽是此后的，但王庆云在《熙朝纪政》卷三的第52页，列出了户部银库的支出：
道光二十九年9460702两
道光三十年9564059两
咸丰元年9569911两。
[5]
光绪十一年八月二十二日奕
等奏。中国近代史资料丛刊《洋务运动》（上海人民出版社,1961年）第三册，第542页。不过，彭泽益在《十九世纪五十至七十年代清朝的财政危机和财政搜刮的加剧》（《历史学》1979年第2期）一文中指出，预拨制过渡到摊派制是在咸丰六年，但并未说明其依据。