为确保电力体系在市场作用和政府监管之下有效运转，以下挑战仍需予以关注：第一，从监管体系的科学建设和监管能力的有效提升两方面强化政府的监管能力。第二，理顺电力市场中的价格形成机制和传导机制，避免“成本加成定价”的弊端。第三，在市场作用主导的电力体制中，达成“确保可再生能源优先供电，确保居民优先用电”的发用电计划，并安排相关财源支持。第四，警惕省级区域内市场势力的影响，协调跨省级区域电力补贴，考虑跨省级区域电力交易平台和区域电网建设等问题。第五，此次电改由省级区域以内能源局与电改小组共同负责，电改的权责划分、电改方案实施和监督的落实都是亟待解决的问题。具体来看，包括以下内容：

（一）政府监管能力的挑战

在电力市场中，监管与市场相辅相成。各级政府的监管是电力体制的重要组成部分，更是电力市场运行通畅的重要保障。没有强大而有效的监管，发电侧的效率红利就难以实现，甚至可能出现不如不改的情况；没有强大的监管，电网企业的投资、运营成本以及可能的利益输送问题就难以解决。因此，电力体制改革必然包含着电力监管的升级和强化。

但是，电力监管的升级和强化绝不是简单等同于监管领域的延伸或监管条件的变化，而是监管体系的科学建设和监管能力的有效提升。从目前看，电力监管存在“没有法源，没有设备，没有人力”的情况。没有这些，监管机构如何定义市场势力？如何确定哪些企业违法？违反了哪些规定？没有人力定期、高强度的监管，被监管对象可能就会不遵守规定，市场效率、改革红利因而就难以实现。因此，未来必须加强监管能力建设。

（二）成本加成定价方式带来的挑战

电力体制改革的一个重要任务是理顺价格形成机制和传导机制，前者与电力生产紧密相连，后者则与输配售电相联系。从配套文件看，政府采取了较为简便易行的“成本加成定价”，即所谓的准许成本加合理收益的模式。这种方法的核心在于成本核算，包括电力生产成本、电力生产的负外部性成本、电力的输配成本等。而由于电力生产或输配企业与电力价格监管部门之间的信息不对称，电力成本核算是一项重大挑战。从国际经验看，成本加成方法下，电力企业会有过度投资的动机，经营过程会有人浮于事的问题，也会有上下游利益输送等问题。如何进行科学有效的监管是监管者面临的最大挑战之一。

（三）“两个确保”带来的挑战

为了兼顾特定用电主体的利益和可再生能源的接入，配套文件确立了“两个确保”：“确保可再生能源优先发电，确保居民优先用电”。在努力推进市场在电力资源配置中发挥主导作用的背景下，设计有效的政策或市场化手段达成上述“两个确保”，是一个不小的挑战。由于“两个确保”需要额外的财源来支持，因此从财务上做出一个可以解决问题且可以持续的安排是重大挑战。

（四）地方政府带来的挑战

本轮电改地方政府热情高涨，这也引发了新的问题。问题之一是部分省份发电侧的市场集中度较高，弊端在于：第一，各省（区、市）内发电市场将会继续保持较大程度的垄断，从而可能导致各省（区、市）内部几个大厂商串谋操控电价的现象。第二，各大发电集团在不同省份的市场保有量差异较大，形成明显的地域分割特点，以省（区、市）为单位进行电力市场改革有可能在各省（区、市）间形成壁垒，导致全国发电侧资源配置低效。第三，无论发电厂商市场份额大小，电力的特殊性都为发电厂商利用市场势力提供了天然条件。未来如何应对这一局面？是按照美国得克萨斯州的电改经验，要求占市场份额较大的企业出售股份，还是制定更细致的规定？另外，各省（区、市）电力生产和消费情况不同，这包括电力生产成本、电力消费水平和结构等，事实上存在区域之间的电价交叉补贴。而本轮电改之后，各省份之间的电力补贴政策协调成为一个挑战。

（五）重大责任划分的挑战

配套文件把电力市场建设监督的最终责任赋予了中央各相关部委、国家能源局和省级政府。由于三者的权限不同，政策工具不同，目标和任务也不同，三者共同负责的制度安排在实际运转中可能会面临较大的考验。若中央各部委的目标之间，以及中央部委和地方政府的目标之间有差异，那么如何协调平衡？因此，未来如何设计权责相符的体制是接下来决策部门亟须解决的问题。 4jgrMnCoOaPJRUPEj7GqF/vVtP7rrE3xDjeCo33OWYrSkfOaIvIax3HQeu/n2Ky9