（一）电力体制改革的总体评估

本轮电力体制改革考虑了市场机制与非市场机制对电力行业的不同影响，区分了电力市场的竞争性领域和非竞争性领域，充分体现了改革的专业性与政策性；同时，继承了中国式改革有序、渐进和尝试的特点，采取局部试点和经验总结的方式，或及时纠正偏差以合理控制损失，或逐步推广以有序释放改革红利。此外，本轮电改还汲取了国际电力体制改革的经验与教训，以期有效预防改革后电价的剧烈波动。

各项改革措施明确指向改革的三大红利：一是通过市场优胜劣汰，在发电侧优化电力生产结构，用高效率电厂替代低效率电厂；通过政府之手，进一步挖掘清洁能源发电的潜力。双管齐下，提高电力生产效率，降低煤炭消耗总量，减少电力生产过程中的污染。二是打破现行的“独买独卖”模式，使电网“高速公路化”，对电网服务实施“成本加成”定价；同时，实行有效监管，以获取效率提升的红利。三是在需求侧理顺价格体系，减少电力消费过程中的效率损失，并创造条件接入更多的清洁电力，以实现消费革命红利。

一般来说，评价电力绩效时需考虑以下三个方面：第一，确保有电用，满足全社会对电力的需求；第二，电力生产过程中产生的污染水平可以接受；第三，电价对企业和居民的影响不能太大。考虑到发电过程有外部性，电力传输过程有自然垄断特征，政府对电价的纠正和对电网企业的监管是否有效也是电力体系评价的重要内容。另外，由于电力是重要的投入品，在我国的政策背景下，评价电力行业的绩效时也要考虑是否和其他政策目标相冲突。

电力部门的上述三重任务看起来并不重，但事实上并非如此。也许完成单个任务不是十分困难，但三个目标同时实现就很困难了，存在某种程度上的“不可能三角”。第一点，确保电力供给，满足企业和居民的用电需求，可以通过大量投资建煤矿、建电厂、建输配线路来达到目标。第二点，控制电力生产过程中的污染水平，可以通过提高非化石能源比重，建设高效率机组，减少煤炭使用，使用脱硫脱硝和碳捕捉等技术来降低二氧化硫等本地污染物和二氧化碳的排放。第三点，控制电力价格波动的影响，可通过尽量使用低成本的煤炭和技术，不额外投资减少污染所需要的设备和技术，并促进发电市场充分竞争和严格管制自然垄断，来确保合理的电力价格。三者中同时实现两点也并不困难。例如，确保第一点和第二点是可以做到的，办法之一就是使用生产成本较高，但污染较少的新能源，辅之以在火电中使用减排设施。类似地，第二点和第三点也是可以兼顾的，办法是使用清洁且成本较低的能源。第一点和第三点同时实现也很容易，通过发展低成本的火电就可以做到。不过，同时实现上述三个目标就比较难了，很难找到一种电源结构和体制来确保“既有电用，又没有污染，电力还便宜”这三个目标同时实现，因而说存在“不可能三角”（如图1-1所示）。

在评估改革之前，我们需要对目前的电力行业做个评判。除上述三个目标外，同时考虑我国特定的政策取向，如交叉补贴和普遍服务、产业结构调整等，政府的监管能力也应纳入考虑范围。改革需要尽可能地保留现有优点，解决问题。本轮电改的目标是在确保电力供应的同时，首先解决污染问题，其次解决价格水平高低问题，而是否维持交叉补贴和普遍服务是另外的政策选择问题。不难看出，本轮改革方案的好处是削弱电网垄断力，增强配电和售电环节的竞争，并解决配电环节的X非效率问题，配电环节的效率也会因此而提升，如表1-1所示。

我们认为本轮改革方案并没有抓住电力行业面临的主要矛盾，没有找准改革红利所在。不可否认，配售电环节的问题是电力体制改革的重要组成部分，但电力行业的主要问题是电力生产过程的污染水平过高，电网企业存在资产膨胀、低效率以及利益转移等现象。这一方案没有充分考虑发电侧的竞争效果，忽略了竞争带来的发电效率的提升，以及附带的节能减排方面的好处。这一改革方案也没有提及政府在两个市场失灵的地方应担负的责任。在发电侧，需要政府的税收或者行政手段来降低污染排放；在自然垄断方面，需要政府投资设施、配备培训人员来对垄断企业进行有效监管，以控制成本、提升效率，减少电力行业价值向上下游关联企业转移。

此外，“大用户直供”的广泛推行必然造成两个方面的后果。首先，用电成本的降低将会刺激高耗能产业的进一步扩张。由于电力成本是高耗能产业生产成本的重要组成部分，因此电价下降会进一步恶化产业结构，冲击产业结构调整政策的效果。其次，更为严重的是，由于来自工业的收益下降，电网企业维持交叉补贴和提供电力普遍服务的能力将急剧减弱，从而可能导致现行的电价体系崩解。这必将给民政部门和财政部门带来冲击，尤其是那些财力不佳的落后地区，所受的冲击将更大。

上述分析表明，电力体制改革方案没有带来预期的效率提升，改革的红利不大。不过，需要强调的是，本轮改革带来了巨大的利益调整。初步的评估表明，在本轮改革方案中，赢家将会是高耗能产业等用电大户，输家是财政部门、民政部门、地方政府、居民、农村和偏远地区以及产业结构调整政策。至于电网本身，则是得失皆有，总体得利：电网的规模变小了，收益低了，但其承担的义务也将减少；各个地区的电网则是苦乐不均，东部电网获益，中西部的电网受损。

在确保电力供应的前提下，我们能否有一个“既能、又能，还能”、打破“不可能三角”、兼顾各种目标的改革方案？若没有，则政策目标的优先顺序为何？完成这些目标需要的配套措施有哪些？的确，我们很难找到一个打破“不可能三角”的改革方案。我们认为，在当今阶段，我们应选择电力供应和污染治理，放弃价格水平的维系。换句话说，确保电力供应是我们的核心目标，而污染治理则排在第二位。把污染治理列为优先改革项之后，交叉补贴和普遍服务，以及产业结构调整政策就搭上了便车。

（二）地方电力体制（综合）改革方案评估

我们从以下维度评估各省（区、市）电力体制改革的政策效果：（1）供电质量，包括电力供应系统的安全稳定、所供电力的绿色效率、电力供需的平衡等方面；（2）电力价格，即理顺电力价格机制，包括核定输配电价、放开发售电价等；（3）交叉补贴和普遍服务是否得到妥善安排；（4）电源结构，包括对可再生能源发电和分布式电源发展的支持等；（5）市场秩序，包括明确电力市场交易主体的职责和权利、制定市场运行的规则、协调市场交易事项等方面；（6）激励监管，是指政府对电力市场交易主体的有效监管措施，以及对其自身监管能力的要求；（7）经济结构，即考虑电力体制改革，尤其是电价改革，是否有利于改善经济结构。对电力体制改革政策的评估结果见表1-2。

在“电改九号文”提出的改革框架下，各省（区、市）出台了电力体制改革的试点方案。总体上看，在保障电力供应质量的基础上，理顺电力价格形成机制、促进可再生能源发电和分布式电源发展、完善电力市场交易秩序和建立有效的激励监管措施是各省（区、市）改革的重要任务。关于交叉补贴，其被以“妥善处理交叉补贴”或“配套改革交叉补贴”的形式纳入改革政策中，但未明确具体的改革方案。关于普遍服务，现阶段仍保留普遍服务的义务，改革方案中或明确提出“电网企业按照国家规定履行普遍服务义务”或未提及。关于经济结构，随着本轮电改的推进，预期工商业电力价格将有所下降，这对鼓励工业经济发展是一件好事，但与改善经济结构的目标相冲突。

（三）地方（配）售电侧改革方案评估

我们采用相同的评价维度评估各省（区、市）（配）售电侧改革的政策效果。值得注意的是，（配）售电侧改革更多地集中在输配电、售电和用户用电的环节上。各地区（配）售电侧改革方案评估结果如表1-3所示。

本轮电力体制改革的关键是：理顺电力价格形成机制，在可竞争领域建立市场，推进能源价格市场化，使电价真实反映成本和市场需求变化；在自然垄断领域完善监管机制，核定输配电价。改革后，全国各地区2015年上网标杆电价均进行了下调，其中，河北南网、福建、山西下调幅度居前三位，分别为－7.56%、－6.94%、－6.2%；接下来下降幅度不低于5%的地区有海南、上海、广东、安徽、天津、吉林；下降幅度在4%和5%之间的地区有河南、湖南、山东、辽宁、江苏、黑龙江、河北北网、青海、北京、云南；下降幅度在2%到4%之间的地区有四川、贵州、重庆、江西、广西、山西、湖北、浙江、内蒙古东部、新疆、甘肃、内蒙古西部和宁夏。此后，2015年11月电力改革六大配套文件相继发布，电力改革持续推进。2016年，河北南网、河南、山东、山西上网标杆电价相对于2014年的下降幅度达到了15%以上（见表1-4）。

资料来源：笔者根据国家发改委电价文件整理。

从改革后全国各地区上网标杆定价的对比来看，地区之间的上网标杆电价存在很大的差异（见图1-2）。2016年，广东、湖南的电价高达0.450 5和0.447 1元/千瓦时，是宁夏、新疆上网标杆定价（分别为0.259 5和0.259元/千瓦时）的1.7倍左右。总体来看，电价可大致分为五个区间，处于高价区间的地区为湖南、广东；处于中高价区间的地区包括湖北、江西、四川、上海、广西、浙江、海南；处于中等价格区间的地区包括河北南网、天津、北京、河南、河北北网、辽宁、安徽、吉林、黑龙江、山东、福建、江苏、重庆；处于中低价格区间的地区包括内蒙古东部、山西、青海、陕西、云南、贵州；处于低价区间的地区包括新疆、宁夏、内蒙古西部、甘肃。

资料来源：笔者根据国家发改委电价文件整理。

输配电价改革正以试点的方式进行推广。2015年3月在内蒙古西部、安徽、湖北、宁夏、云南、贵州六个省级电网开展了先行试点，允许按“准许成本加合理收益”的原则核定输配电价。相对于2007年的输配电价标准而言，输配电价改革后，内蒙古西部和安徽大工业用户的用电价格有所上升，而湖北、宁夏、云南和贵州大工业用户110千伏以上的用电价格则出现了下降（见表1-5）。2016年3月，试点范围已扩大到北京、天津、河北南网、河北北网、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆、广东、广西12个省级电网以及电力体制综合改革试点电网、华北区域电网，输配电价改革试点覆盖了全国半数省级电网。

资料来源：笔者根据国家发改委电价文件整理。

在售电价格上，对一般工商业用户的用电价格进行下调，对大工业用户的用电价格不做调整。图1-3显示，2015年全国多数地区的一般工商业用户用电价格均有下调，其中山西价格下调了6.09分钱，下调幅度居全国首位；而北京、吉林、内蒙古东部、青海和贵州的价格保持不变。此外，自2016年1月1日起，国家发改委将向除居民生活和农业生产以外的其他用电征收的可再生能源电价附加标准提高到每千瓦时1.9分钱。

资料来源：笔者根据国家发改委电价文件整理。 +WPwVW7FhSOZj7L0KUb+Bp1K1KBfQ4Pwj90ZfG+OP07d+B2TlVEQo3jjlBNpnDgO