中国已成为世界第一大能源消费国，能源可持续发展面临巨大挑战。一是能源需求旺盛，能源使用效率低于世界平均水平，能源供给压力巨大。二是能源供给和能源需求以煤为主，绿色清洁能源匮乏。三是经济结构上，第二产业仍是国民经济核心，经济结构调整一直是中国经济政策的目标。四是能源生产和消费过程中负外部性明显，环境污染严重。五是能源价格非市场化扭曲严重，政府和民众担心能源价格波动的冲击。六是能源安全压力巨大，主要能源对外依存度上升，应对外来冲击的能力不强。七是中国地方节能减排与发展存在冲突。为此，习近平总书记提出了“能源革命”重大战略，李克强总理也做出了重要部署。电力是重要的能源品种之一，电力领域的问题也更具代表性和紧迫性，电力改革应该说是能源改革的杠杆，是能源革命的突破口。中央全面深化改革领导小组（中央深改组）推出的22号文也以电力产业为着眼点，率先拉开了能源改革的大幕。

从整体上看，中国现行电力行业发电侧的电力来源以火电为主，水电为辅，核电、风电和太阳能发电占比不大，部分用户有自备电厂。输配体系在全国是国家电网和南方电网在区域内垄断运营，电力需求以工商业为主，居民用电为辅。电力行业发展中的几个特征不容忽视，具体如下：

第一，中国电力供给满足了全社会的用电需求。全社会的用电量从1991年的0.7亿千瓦时增加到2014年的5.5万亿千瓦时。这期间，全社会用电量以年均9.6%的速度增长，有12个年份的增长率超过了10%，有2个年份的增长率超过了15%。电力既是经济和社会发展的基本投入品，也是人们生活的必需品，电力的高速增长是经济增长和人民生活改善的前提。从这点上看，保障电力需求的社会贡献不应该被低估。

第二，电力生产中污染物排放较大，负外部性凸显。在以煤电为主的电力供给侧，纵向比较来看，发电煤耗有一定的下降；但横向比较来看，仍显著高于国际平均水平；即使是从我国行业内比较的角度来看，大量发电企业的煤耗依然很高。更需要注意的是，一些发电煤耗较低、发电效率较高的机组并没有得到有效利用。此外，尽管脱硫脱硝设施安装取得了巨大进展，但发电企业缺少使用脱硫脱硝设施的激励，政府也缺少监管的设备和人力。因此，火电企业的污染排放问题被很多人诟病，如何挖掘其节能减排的潜力也同样被广泛讨论。伴随着电力供给的高速增长，电力行业的污染和排放问题也越来越严重。许多人把雾霾天数的增加、PM2.5问题的严重程度，以及中国二氧化碳排放快速增长等问题直接与火电规模扩张相联系。本地污染问题和二氧化碳排放带来的全球压力是当今中国电力行业面临的最为严重的问题。

第三，电力价格体系较为复杂。其复杂性体现在以下几个方面。其一，可以说中国电力行业在价格上表现优异，这体现为我国电力价格水平较低，企业用电成本不高，家庭电力消费支出占其总支出的比重较低；也可以说中国电力行业在价格上表现差劲，这体现为我国电力价格并没有反映发电过程中排放和污染所造成的损失以及输配电价中包含的输配电成本存在高估的问题。其二，各类销售电价之间存在交叉补贴，包括不同电压等级之间的交叉补贴，工商业用户和居民之间的交叉补贴，以及城市用户和农村用户之间的交叉补贴。我们很难对交叉补贴的制度安排进行评价。一方面，由于交叉补贴的存在，价格不能反映成本，存在能源过度使用造成的效率损失。另一方面，由于我国没有征收环境税，而电力行业的交叉补贴其实是某种形式的环境税，部分电力用户承担了高于电力生产成本的价格，这具有“双重红利”效应：倒逼高耗能产业转型，实现绿色红利；补贴居民，提升居民福利。在交叉补贴制度安排的背后，由于我国民众和政府认为电力供给是基本的公共服务，因而要求电网企业承担电力普遍服务的义务。

第四，电网垄断带来的问题难以估量。在输配电环节，电网的垄断经营导致过度投资，造成电网资产膨胀（“A-J效应”）。此外，X非效率以及价值向上、下游企业转移等问题在电力行业中也或多或少存在。

第五，对电力行业的监管效果不佳。由于电网的自然垄断性质，政府对电网企业的监管一直是电力产业组织的核心内容。从这个角度看，新的国家能源局成立以后，原来电监会的职能萎缩，对电力行业的监管不仅没有进展，反而出现了大幅度的后退。应该说，目前我国政府对电力行业的监管效果不佳，电监会职能萎缩是电力体制改革（以下简称“电改”）走过的“弯路”。

第六，电力和产业结构调整之间的关系也需要纳入电力体制改革讨论范围。对企业而言，电力是重要的能源投入品，其产量和价格对下游产品有非常重要的影响。因此，电力体制改革目标和其他政策目标之间是否存在冲突是一个非常重要的问题。在这一方面，其中之一是产业结构调整，目标是降低高耗能产业的比重。而电力价格对企业的设备选择和能耗水平有很大的影响。现行电力价格较低，对产业结构调整的积极作用不大，一定程度上甚至是造成产业结构调整不力的重要原因。

总结起来，现行电力体制安排的优点包括：第一，以较低的价格水平满足了全社会的电力需求，保障了企业和居民的用电安全。第二，通过交叉补贴和普遍服务，电网部分承担了民政部和财政部补贴低收入人群用电需要、实现再分配等职能。第三，电网具有熨平供给和需求两侧的不确定性的功能，部分起到了“水库”或者“保险公司”的作用。现行电力体制安排也有明显的缺点，包括：电力价格没有反映全部生产成本，如污染和排放没有定价、外部成本没有内部化等；不利于产业结构调整；电网垄断经营导致的资产膨胀、X非效率、价值输送、管制俘虏等问题未能缓解；政府监管效果不佳；等等。 aMM809U423BrthcSyPHzmNrwKSenh/3TLZwofsLits4XC+I6Gou3VUYjg0mViCjf