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行政区划是国家为便于管理，将其领土按一定的原则和程序分为若干个不同层次的单元，并设置相应地方国家机关分层管理，以实现国家职能的行政体系。自秦设立郡县制以来，行政区划在我国绵延发展两千多年，逐步形成了自身的内在规律。早期行政区划的主要目的是便于国家治理，经济发展的功能比较弱。1949年以后，在计划经济下地方政府承担了部分经济发展功能，但也主要是执行中央的经济计划命令，地方政府参与经济建设的主动性不是很高。1978年以后，我国由计划经济向社会主义市场经济转轨，逐步形成了具有鲜明特色的行政区经济。一方面，国家没有将中央计划者的各种权力直接让渡给企业、社会组织和个人，而是首先授权给了介于中央和企业之间的中间机构，即地方政府（刘志彪，2019），在市场形成过程中造就了地方政府这一准市场主体；另一方面，财政包干、分税制等经济激励和“GDP锦标赛”的官员晋升激励，使得地方政府千方百计加快自己行政区的经济发展。行政区发展模式是“中国增长奇迹”的重要组成部分，也是分析区域经济一体化问题的起点。
行政区经济在我国经济转轨和高速增长过程中，扮演了重要角色，与我国的自然、人口、政治、社会、制度、观念等因素有关。我国疆域广阔、人口规模庞大，而且地区之间发展不平衡，很多政策和改革无法在全国统一实施，需要结合地方实际情况，适宜基于行政区发展经济。另外，我国各级政府掌握较多的资源，在发展经济上也具有较大空间。当然，近年来我国行政区经济的发展更大程度上受到政绩考核的影响。任何事物都有正反两面，行政区经济发展模式在促进我国经济腾飞的同时，也带来了一些弊端，在区域经济一体化方面表现尤为突出。
行政区经济问题自20世纪90年代被提出，尤其是在2000年前后，经常被形容成“诸侯经济”，但随着我国经济转轨的逐步推进，市场在资源配置中作用日益扩大，行政区经济进入了新的发展阶段。党的十九大报告明确将区域协调发展上升到总领性战略的地位，行政区经济再次成为学术界的研究焦点之一。
1.有利方面
行政区经济以GDP增长为基础的晋升激励在调动地方官员发展地区经济的积极性方面发挥了重要的作用，给我国经济创造了动力强大的增长引擎，取得了巨大的体制红利。在经济改革初期、计划体制的束缚还相当严重的时期，这个模式的优势尤其显著，主要体现在几个方面：
（1）调动经济发展积极性。行政区政府官员在“对上拼政绩、对下赢口碑”的利益驱动下，想方设法提高本地的经济发展水平，形成了良好的经济发展氛围。在改革开放初期，资本是我国经济发展过程中最为稀缺的资源，行政区经济发展模式的晋升激励在全国掀起了“招商热”，各级政府部门积极投入招商引资工作中，而且绝大部分都是“一把手”亲自抓。招商引资不仅带来了大量的资金，还带来管理经验、国际销售渠道等，这些要素和我们的廉价劳动力优势进行了完美结合，在国内市场规模较小的情况下抓住经济全球化的机遇，通过出口世界市场打造了我国经济起飞的一个重要引擎。2019年，我国吸引外资直接投资1 381.4亿美元，创历史新高，长期稳居发展中国家首位、全球第二位。截至2019年底，我国累计设立外商投资企业突破100万家
。
（2）加快基础设施建设。各级行政区为了加快本地区经济发展，纷纷加大基础设施建设力度，进行了一轮又一轮的大规模建设。基础设施具有典型的外部性和规模效应，私人部门投资的积极性不高，而各个行政区在财政激励和晋升激励的双重促进下完成了交通、信息化等基础设施建设，已经成为我国在国际竞争中的重要优势。
（3）注重营商环境改善。营商环境是行政区经济保持竞争力的关键因素之一。为了提高各自行政区的吸引力，并防止本辖区企业外迁，地方政府始终非常重视改善营商环境。在经济转轨过程中，营商环境改善对于促进非公有制经济发展具有重要作用。由于行政区之间存在较强的竞争关系，各地区共同努力进而提高了我国整体的营商环境。世界银行发布的《2020营商环境报告》显示，中国营商环境在全球190个经济体中排名第31位，较前一年的第46位大幅提升。中国连续两年位列营商环境改善幅度全球排名前十
。
2.不利方面
行政区经济的激励机制也存在一些消极后果，主要体现在以下几个方面：
（1）区域合作较难。行政区经济就是资源和要素的流动边界，表面上看受市场机制的调节，其实根本上是受制于行政权力的约束，行政权力的边界决定了资源和要素流动的边界，成为区域经济一体化发展中绕不开的“看不见的墙”。行政有疆界，按行政关系运行，每个行政主体都有其特定的行政职能空间与权力空间，在一定的地域范围内自主处理各项事务而不能超越行政边界，因而其对事务的管理具有局部性、封闭性。不同行政主体的不同利益诉求往往使行政边界成为要素流动的门槛，会导致交通不通、市场不畅。各自为政、相互提防，甚至封锁，使经济运行的“碎片化”倾向越来越严重，市场被行政权力严重分割，区域分工与整合难以实现，影响了超大规模国内市场优势的发挥，也很难实现大国经济中的区域联动和协调发展。我国要真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，客观上需要在行政区经济发展模式下加强区域合作，消除资源和要素流动的行政边界。
（2）产业同构导致产能过剩较严重。行政区经济还容易造成产业同构和产能过剩。由于各地方政府部门的职能、目标与任务相同，各个地方都力求形成门类齐全的独立体系，这就难以实现在市场经济条件下地区间资源的有效配置，形成优势互补、协调发展。同时，各地政府为了本地区的GDP增长，往往会脱离本地优势上马一些大项目和所谓的战略性产业，如国家将新能源定位为战略性产业，在不考虑发展资源和潜力情况下，很多地区将新能源作为本地的主导产业，既造成了地区之间产业同构，也带来了严重的产能过剩问题。在市场经济下，产能过剩问题可以通过企业破产或兼并重组实现出清，但地方政府为了本地GDP和就业往往会给予补贴，导致僵尸企业无法退出市场、资源错配，影响经济效率提升。
（3）恶性竞争和重复建设导致资源浪费。各个行政区之间为了招商往往相互进行恶性竞争，如竞相压低土地价格、放松环保标准等，并给予高额补贴，这些现象在改革开放初期尤其严重，近年来有所好转，但恶性招商竞争的现象仍然较为普遍。为了促进地方经济发展，地方政府倾向于盲目规划或投入（或政府主导投入）港口、机场、道路等重大基础设施的建设，导致重复建设，资源浪费。
行政区经济与区域一体化之间存在密切的内在关联。区域一体化发展是一定地域内的人口、资本等生产要素和资源，依据一定的规律和机制不断地流动、配置的过程和结果。其中，市场和政府是对生产要素和资源在区域内流动和配置状况产生至关重要影响的两种因素，也由此导致了区域一体化发展三种逻辑的出现，即市场逻辑、权力逻辑和混合逻辑（陈鹏，2019）。在现实中，由于不同区域的产业基础、要素禀赋等存在差异，因此在不定的发展阶段要采取不同的方式处理行政区经济与区域一体化的关系，使得二者能够协调发展。在经济较为发达的地区，能够形成自然经济增长极，先集聚区域内资源，然后通过扩散效应带动整个区域的一体化发展，这个时候主要发挥市场的作用。在经济欠发达的地区，需要通过调整行政区划，促进资源集聚，推动形成经济增长极。从正确处理政府和市场关系的角度来说，应该在发挥市场对资源配置决定性作用的前提下，更好地发挥政府的作用。在区域经济发展中，可以采用市场主导和政府引导相结合的区域经济发展逻辑。由此可以看出，在经济欠发达地区加快一体化发展需要更多运用行政区域调整手段，而在经济发达地区推进一体化发展主要依靠于市场作用的充分发挥。
在行政区经济下，行政中心与经济中心还表现出了高度的一致性，各地均有意识地限制本地财政投入到行政边界地区，以至于行政边界地区的经济发展越发陷入边缘化的境地。在经济全球化的浪潮中，区域与区域之间的竞争日益凸显，某一个行政区的竞争力越来越取决于其所在区域整体的竞争力，而行政区经济在促进我国经济增长的同时，容易导致行政分割、地方壁垒等现象，阻碍区域一体化发展，破解这个难题十分急迫。实践表明，由于政治、社会、文化、政策等复杂因素存在，行政区经济不是消除就可以解决的，而是必须从国家制度、地方行政、区域市场、地理空间等更广阔的区域权力空间结构的视野来深入研究和理性引导。
改革开放初期的1978年，上海市、江苏省、浙江省和安徽省的地区GDP分别是272.8亿元、249亿元、123.7亿元和114亿元，到2019年，上海市、江苏省、浙江省和安徽省地区GDP分别达到了38 155.32亿元、99 631.52亿元、62 352亿元和37 114亿元，分别是改革初期的约140倍、400倍、504倍和325倍，三省一市的经济总量、经济规模和经济实力都获得了极大提升
。从地级市来看，苏州是2019年全国地级市100强第一名，前20名有11个城市位于长三角
；从县级来看，2019年全国综合经济竞争力十强县（市）有8个来自长三角，并包揽了前6名
；从创新能力来看，2019年全国城市科技创新指数前20名有6个来自长三角
。从上述指标可以看出，长三角行政区经济发展在省、市、县等三个层面都处于全国领先水平。长三角地区良好的产业基础为一体化发展创造了良好条件，通过体制机制创新，消除长三角一体化发展的内在障碍，完全可以实现《规划纲要》的战略定位，在促进行政区经济发展的同时，成为中国对外开放与转型升级的引领与示范区域，为全国其他区域一体化发展提供可复制的经验。
市场一体化是长三角一体化发展的内在要求。如果商品和要素不能在区域内自由流动，无法实现资源的优化配置，也就不可能实现高质量一体化发展。近年来，长三角的商品市场一体化程度有了较大幅度提高，基本实现了商品在区域内的自由流动，但要素市场的分割程度依然较高，各个地区往往对生产要素市场化配置进行行政限制，如户籍限制、劳动力流动限制、要素流出限制等。在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下，政府干预经济的现象依然较为严重，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。正是这种行为，使行政区划界线如同一堵“看不见的墙”对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域流动严重受阻，一体化难以实现。
从图2-1可以看出，经过多年的建设，长三角地区消费品和资本品市场一体化有了较大幅度提高，它们的市场分割指数的演变趋势没有显著差异，均呈现不断震荡波动但波幅逐渐变小的稳定收敛趋势
。然而，劳动力的市场分割指数不仅远远高于消费品和资本品，而且呈现较大的波动性，还没有出现收敛的趋势，这表明长三角地区劳动力一体化程度还比较低，该要素在区域内流动的障碍还比较多。
图2-1 2000—2017年长三角地区市场分割指数发展变化
资料来源：刘志彪，孔令池.长三角区域一体化发展特征、问题及基本策略[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2019（3）：137-147.
长三角要素市场一体化程度较低，主要是行政区经济中的地方保护主义思想导致的。贾让成等（2007）基于一个简单的财政收入博弈分析了两个同质地区的竞争，并假设两个厂商均展开“古诺寡头竞争”，证明了实行市场分割是地方政府博弈存在唯一的纳什均衡，即地方政府的最优策略均为实行地方保护主义策略。此外，官员晋升博弈、落后地区赶超战略等导致国内市场处于分割状态，而基础设施建设有利于打破市场分割。从影响来看，市场分割与地方经济增长存在倒U形关系（陆铭、陈钊，2009），而产业同构是市场分割促进区域经济增长的重要媒介（付强，2017）。从欧盟的发展经验来看，实现区域经济一体化高质量发展首先要着力提高市场一体化程度，清除商品和要素流动的障碍，真正发挥市场配置资源的决定性作用。这方面是长三角高质量一体化发展需要补的“短板”。对于长三角地区来说，一体化的关键是通过制度创新进一步降低区域间要素流动的障碍，深化区域内分工，为产业协同发展创造更加良好的条件。从长远来看，区域内各类生产要素都应发挥市场机制的决定性作用，包括资金、人才和技术的流动按照市场规律进行。
长三角区域一体化升级为国家战略以后，各级政府部门都积极参与其中，在国家层面成立了“推动长三角一体化发展领导小组”，在省市层面成立了“长三角区域合作办公室”。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。同年11月1日，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”）正式挂牌成立。目前，政府之间的协调机构在国家、省市之间组建完成，《规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》也已经开始实施，但在既有的行政管理体制下，每一个地方的基础设施建设、财政收支、社会保障等各方面相对独立运转，都有最大化本地投资和经济增长的动机。从经济社会发展水平来看，不仅沪苏浙皖之间存在差别，各个省市内部的发展水平也参差不齐，各个地区参与一体化都有自己的计划和目的，没有良好的合作激励机制很难实现高质量一体化发展。深入分析会发现，长三角一体化高质量发展遇到的很多障碍源于地区之间合作的激励机制不强，跨区域协调机制的建设仍面临支持政策、立法、资金等保障机制不完善、利益协调机制不完善等现实挑战，依靠行政推动的一体化措施在实际落实时往往被打折扣，形成了实质性的阻碍力。
在行政区经济发展模式下，政府是长三角地区一体化发展的重要影响因素。近年来，通过长三角地区各级政府不断深入的“放管服”改革，纵向简政放权已经取得了很大成就，但横向放权改革力度不够，并成为长三角一体化发展的内在障碍。一些本来属于市场、企业、社会团体等享受的权力，仍然掌握在政府的手中，民间强大的经济动能还有待激发。例如：企业在长三角地区按照市场行为进行兼并重组还面临各级政府主管部门的批准和审核，影响了区域内的资源优化配置。又如：长期以来形成的针对民营企业的“隐形门”“旋转门”等还存在，本来属于企业享受的权利还没有从政府手中释放出来，企业自治的空间还远远不够。尽管长三角地区各级政府改革已经有了明确的方向，即减少政府的直接管理权力、加大政府的服务能力、为企业和个人提供服务，但横向放权依然不够，“强市场”和“强政府”的边界还没有完全厘清，在一定程度上阻碍了长三角高质量一体化发展。
长三角是我国综合经济实力最强的地区之一。以2019年为例，长三角三省一市以占全国不到4%的土地面积，聚集了全国约16%的常住人口，产出了占全国约四分之一的经济总量。尽管从比较优势看，长三角地区各具特色——上海的文教卫体发达、科技研发能力突出，江苏的实体经济基础雄厚、制造业先进，浙江的市场氛围浓厚、商业模式创新活跃，安徽的技术创新优势蓄势待发，但从区域一体化发展现状看，地区间无论是在现代服务业还是在先进制造业的项目协作抑或产业合作的机制尚未形成，各地未能完全基于自身比较优势的差异和产业结构升级的规律进行产业布局。长三角地区是我国重复建设和产能过剩较为严重的地区之一，城市之间的产业同构现象严重，地区之间分工协作水平不高。在“分灶吃饭”的财政体制和GDP考核压力下，长三角城市间产业竞争激烈，“捡到篮子里的都是菜”成为各地招商引资和产业项目竞争的真实写照，具有典型的行政区经济特点。地方政府揠苗助长式同构现象严重，在资本密集型产业和新兴产业领域尤为突出，钢铁、水泥、平板玻璃等传统行业过剩产能还没有消化掉，新能源汽车、生物产业等新兴产业和现代服务业又扎堆上马，很多新产品市场需求尚在培育中，供给已被人为放大。总体来看，长三角各城市产业的专业化分工协作水平不高，同构化程度较为严重，不利于区域内资源的优化配置，无法实现“1+1>2”的协同效应，是高质量一体化发展的重要内在障碍。
除了受行政区经济发展模式影响以外，造成产业协同水平低的另外一个重要原因是长三角区缺乏世界级的行业领军企业，很难形成企业主导的区域内协作分工。在市场经济下实现区域经济一体化高质量发展，内生动力主要来自市场主体——各类型企业。从纽约、伦敦、东京等世界上著名的都市圈一体化发展来看，拥有一定数量的全球行业领军企业是一个区域能够实现高质量一体化的必要条件。在特定区域内，市场在配置资源中发挥决定性作用，在行业领军企业的周边将会集聚大量的上下游配套企业，企业之间协作分工水平很高，形成具有全球竞争力的产业集群。如珠三角地区，随着华为、腾讯等行业领军企业的不断壮大，在深圳、东莞等地集聚了大量的上下游配套企业，通信、信息等产业在该地区形成了协同水平很高的分工体系，而长三角地区直到目前为止仍缺乏这类型企业，很难形成高水平的协同分工。
制度一体化是区域一体化发展的基本保障，不同地区行政主体的政策和制度存在很大差异，如果分散的行政权力没有协调发展的制度机制作为支撑，那么必然发生各种或明或暗的冲突或矛盾。长三角合作起源于1992年建立的长三角15个城市经济协作办主任联席会议制度，1997年升格为长三角城市经济协调会，2018年升级为国家战略。经过多方共同努力，基础设施、公共服务、产业等一体化取得了一定进展，长三角区域合作不断深化，但区域一体化的核心问题——打破一体化的制度障碍进展非常缓慢，已经成为阻碍长三角一体化高质量发展的最大障碍。在我国经济转轨过程中，无论中央政府还是地方政府惯常使用的“非均衡战略”，本质上是创造政策差异，形成政策“洼地”，实质上就是一种政策歧视，是当前中国地区间难以一体化发展的主要制度障碍（刘志彪，2019）。制度障碍难以消除导致长三角区域之间的分割、藩篱甚至掣肘多且难突破。未来，长三角一体化应该由中央层面来推动解决制度层面的障碍，要加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核。