长三角一体化发展的体制机制研究（中国经济问题丛书·长三角研究系列）最新章节_刘志彪著

第一节
经济转轨中长三角一体化发展的内在要求

在把资源配置的决定性机制从行政命令转向由市场主体自我协同实现的经济转轨中，区域经济一体化发展也主要应该体现为以市场为基础的资源配置过程。这个过程必然会给行政区经济体制带来革命性的冲击。

一、市场一体化

经济转轨中长三角一体化发展，首先要求市场一体化发展。长三角一体化发展的基础在市场一体化（刘志彪，2019）。经过四十年多年转轨，经济较为发达的长三角地区，在资源配置方面的基本角色已经由政府为主转变为市场机制为主，而且两个主体之间正在形成发展的合力。不过，由于下面两个方面的原因，行政分割和市场碎片化问题依然存在：一是各个行政区都在最大化自身利益，想方设法将外部优质资源吸引到本区域，同时努力不让本区域优质资源外流，人为设置一些要素流动障碍，导致市场碎片化；二是要素流动的配套制度建设还没有跟上，如养老金跨省转移存在障碍等。就目前长三角地区市场一体化深层次矛盾来看，解决行政分割和市场碎片问题已经成为当务之急。

党的十八届三中全会已经明确在资源配置方面市场机制发挥决定性作用，十九届四中全会进一步将社会主义市场经济上升为基本经济制度。对于市场配置资源的重要性形成共识，并不代表转轨经济中重要的特征之一——市场分割的现象已经消失。目前，即使是市场发育发展较为充分的长三角地区，市场体系尤其是要素市场也存在着严重的行政分割现象。在中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）中，分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，长三角地区可以在很多方面先行先试，以要素市场一体化为突破口加快长三角高质量一体化发展。市场一体化既是长三角一体化发展的内在要求，也是长三角地区为全国形成统一大市场进行有益探索的重要内容。

二、产业协同化

产业协同发展是长三角一体化发展的另一个内在要求。长三角一体化逐步消除商品和要素流动障碍以后，地区之间的产业发展有可能出现两种情况：一是地区之间产业结构相近，形成恶性竞争，产能过剩严重，产业发展空间越来越小，形成的恶性循环难以打破；二是地区产业之间进行协同分工，形成上下游产业密切关联，打造世界领先的产业基地，成为产业航母带动整个长三角地区乃至全国经济发展质量提升。显然，第二种情况是长三角一体化高质量发展的内在要求，只有苏浙沪皖各城市的产业协同创新发展，形成“1+1>2”的协同效应，才能拓展一体化发展的空间，为长三角其他方面一体化发展提供经济基础。无论是欧盟区域一体化，还是世界五大城市群的一体化，都注重在国家或城市之间的产业协同发展，在核心企业带动下形成合理的上下游分工体系，甚至形成了产业链集群。

产业是长三角一体化发展的经济基础，没有各地区产业之间的协同发展，长三角一体化无法实现高质量发展。从目前各个地区的主导产业定位来看，产业同构现象依然比较严重，地区之间产业协同分工离高质量一体化发展还存在较大差距，在很多方面表现出了上述第一种情况，地区之间的竞争关系大于合作关系，难以打破利益牵制形成产业的协同发展。在行政区经济下，地区产业之间形成协同发展存在很多体制机制障碍。相对于珠三角，长三角一体化涉及三省一市，共41个地级市，体制机制障碍和利益分配更加复杂，地区产业协同发展的内在要求日益突出。毫无疑问，长三角地区之间的产业协同发展要主要依赖于市场配置资源的基础性作用，但在行政区经济发展模式下，体制机制创新也非常重要，后面我们将会进一步分析。

三、开放制度化

长三角一体化发展还要求实行制度型开放。改革开放以后，长三角地区抓住上一轮国家开放的机遇，发挥区位和产业基础优势，积极融入跨国公司主导的全球价值链，在引进外资、创新驱动、产业升级等方面走在全国前列，为一体化发展奠定了良好的基础。然而，这种政策型开放是在当时我国地区发展不平衡和财力有限的情况下，为最大化对外开放的经济效益而采取的次优选择，既带来了一些积极影响，也产生了一些消极影响，如地区发展差距扩大，不利于长三角一体化的高质量发展。政策型开放主要涉及商品和要素流动的器物层面，而制度型开放有利于我国更好地对标国际规则，这既是长三角地区进一步以开放促改革的需要，也是长三角地区进一步深入融入全球化、参与国际竞争的需要。

近年来，国家已经在长三角地区建立了多个自由贸易试验区，尤其是（上海）自由贸易试验区，在制度型开放方面进行了大胆试、大胆闯、自主改，致力于建立一套与国际高标准贸易投资规则相接轨的基本制度框架。上海自贸区成立后的第二天，立即推出了中国第一份外商投资准入负面清单（2013版），对18个行业门类进行了分类，列明了190条外商投资特别管理措施，创新了负面清单管理模式。此后每年不断缩短负面清单长度，2019年国家发展改革委、商务部发布的自贸试验区负面清单管理措施已减少至37条，比第一版减少了153条。更高水平开放是长三角一体化发展的外部环境，制度型开放获得重大突破才能提高长三角在全球配置资源能力，进而提高产业的国际竞争力。

四、政策中性化

中性竞争政策也是长三角一体化发展的内在要求。由于政府掌握较多资源，在行政区经济发展模式下制定有偏的产业政策对长三角一体化有很大影响。有偏的政府主导产业政策可能导致资源错配，如僵尸企业不能正常出清、产能过剩等，进而影响一体化发展质量。以光伏产业为例，2003年开始中央政府相继出台了一系列文件，同时，各省、市地方政府依据中央部门的政策精神，出台了各种光伏产业的地方性政策文件。这些政策文件规定了从项目初始投资补贴、税费贷款优惠到项目用地安排等各方面优惠，推动了光伏产业发展，但也造成了产能过剩严重，仅长三角就有很多地方将光伏产业作为主导产业。改革开放初期，由于资源比较有限，产业发展基础比较薄弱，通过制定产业政策扶持本国工业是很正常的。然而，随着我国产业实力的增强，除了一些关键核心技术需要采用新型举国体制进行重点攻关外，绝大部分产业已经不需要通过制定有偏的产业政策来扶持，而亟须转向竞争中性政策。

竞争中性原则已经广泛成为国际区域经济一体化的重要组成部分，主要体现在国有企业与非国有企业在要素获取、市场准入、经营运行、政府采购和招标等方面处于相同或相似的竞争地位。竞争中性与市场一体化息息相关，一方面要深化竞争政策在市场经济体制运行中的基础性地位，着力落实新发展理念；另一方面则要理顺竞争政策与经济发展的关系，探索长三角一体化发展与竞争政策的协调与配合。在区域经济一体化的过程中，行政区划体制和机制方面的障碍克服以及竞争执法一体化的真正实现，是当前面临的两个关键性挑战。竞争中性政策不仅可以为国有企业改革提供突破口，更可以为长三角地区的企业提供一个公平的竞争环境，真正实现优胜劣汰，提高资源配置效率。

五、政府服务化

长三角一体化发展需要政府提供高质量的服务。我国是典型的大政府社会，政府在经济社会发展中扮演重要角色，在长三角一体化中也同样重要，具有鲜明的“强政府”特征。在分权体制下，地方政府拥有相对独立的经济利益，具有强烈的追求合理和正当的地方利益、实现区域利益最大化的激励，这与官员的考核机制有关（周黎安，2004）。在长三角一体化发展过程中，“强政府”不是指干预经济多、干预力度大、干预手段多的政府，而是坚守自己的公共调节职能，坚定不移地控制住自己不干预微观企业经营和投资，坚守政府理性边界、只做适合于自己在市场经济中的角色的政府。地方政府过多参与具体经济活动，既当运动员又当裁判员，具有很强的地方保护倾向，容易导致市场分割。通过取消和下放行政审批的内容，政府可以从繁杂的微观事务中退出，将更多的精力放在强化宏观管理上，为市场和社会提供优质的公共服务和外部经济性，将激发市场活力置于重要位置，不断再造市场经济发展的体制机制优势，充分发挥国际国内“两个市场”在资源配置中的决定性作用。

长三角一体化发展需要更好地发挥政府职能，主要体现在提供高质量服务方面，而不是过多地干预经济活动。政府职能的核心是界定政府与市场、政府与社会的边界。同时，政府职能是一个动态的调整过程，需要适应长三角地区发展阶段和发展水平的变化，及时调整政府职能及其履行方式，不断深化要素市场化配置改革，以充分释放市场和社会活力。40多年来，经过若干次规模较大的改革和各种局部调整，具有中国特色、与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制逐步形成，我们的政府角色已经在逐步转变，但离长三角一体化高质量发展的内在要求还存在较大差距。