1948年秋,美国开始“加强扶植东南亚国家的反共力量”,拉开对中国“遏制”政策的序幕,并把对中国的“遏制”推到了中国边缘地区。
东南亚是美国在亚洲大陆这一条遏制线上的重要一环。美国试图通过向东南亚受到共产主义影响的政府提供政治、经济、军事援助和顾问援助把共产主义遏制在中国南部边境。
为此,美国开始规划对东南亚的政策,以遏制共产主义在东南亚地区的发展。此时美国已经接受了这样一个事实,即印度尼西亚和印度支那的激进民族主义问题无法通过全力支持荷兰和法国来解决。 [2] 1949年7月1日,上述规划在国家安全委员会NSC51号文件中发布。国家安全委员会工作人员还对之进行审议,以作为编写NSC48/1号文件的参考。
1949年10月1日,中华人民共和国成立。美国于1949年12月30日发布了《美国在亚洲的地位》,即NSC48/1、NSC48/2号文件。该文件确定了美国在亚洲选定非共产主义国家来发展足够的军事力量,以防止共产主义的进一步扩张,并最终消除苏联在亚洲的优势权力和影响力的目标。另外,该文件还强调要特别关注法国在印度支那的问题,不惜采取行动清除越南末代皇帝保大(Bao Dai)或其他非共产主义领导人的障碍。且根据1949年《共同防卫援助法》第303条的规定,美国向泛中国区提供了7500万美元的紧急事项援助。 [3]
美国对东亚,尤其是东南亚的关注不仅限于上述行动,在1949年12月美国还派遣国务院巡回大使菲利普·杰赛普(Philip Jessup)考察团“考察远东14国”。杰赛普认为“东南亚岌岌可危”,而在东南亚“印度支那是局势的关键”。
此后,美国国务院发布了专门针对东南亚的政策。国务院于1950年2月底向国安会提交了政策报告书《关于美国对印度支那的立场》,即NSC64号文件。该文件认为:因为共产主义在印度支那的扩张只是共产主义计划夺取整个东南亚的一个阶段,所以美国要采取所有切实可行的措施,防止共产主义在该地区的扩大。因为印度支那是与中国相邻的唯一一个有大型欧洲军队的地区,所以在印度支那边境遏制共产主义扩张是防止共产主义影响力扩展到东南亚其他地区的关键。如果印度支那由共产党主导的政府控制,泰国和缅甸等邻国可能会变为由共产党执政。然后,东南亚的平衡将被严重破坏。 [4]
1950年4月24日,杜鲁门批准了NSC64号文件,指示国务卿协调相关事务,并让所有相关部门和机构执行。不过在具体事务(如对东南亚的援助)的实施上,各部门还是有不同意见的。如菲律宾和东南亚事务办公室就曾否决过NSC64/1号文件,认为其“太过于学术”,可以“不采用”,或者进行“修订”。 [5]
此后不久,朝鲜战争爆发。朝鲜战争的爆发对美国东南亚政策的最终确立产生了较大影响。美国在经过近两年的调查研究后,最终通过制定NSC124/1和NSC124/2号文件确立了其东南亚政策。
图1-1 朝鲜战争场景
(图片来源:https://m.baidu.com/sf_bk/item/朝鲜战争/5310?ms=1&rid=10526650108807954925)
1950年6月25日,朝鲜战争爆发。当天国务院情报处对局势进行了评估。首先,提出美国需要援助韩国。其次,认为朝鲜战争是苏联事先指示朝鲜采取的行动,朝鲜战争“必须被视为苏联的举动”。再次,美国不采取行动的话,将影响美国在整个亚洲乃至欧洲的声望——尤其对日本及台湾当局的负面影响较大,也将有利于中共政权。东南亚地区将对美国失去信心,“增加共产主义在东南亚渗透的机会”。 [6]
1950年6月27日,杜鲁门命令美国空军和海上部队给予韩国部队掩护和支持,下令第七舰队进入台湾海峡,增加在菲律宾的美国部队,加快对菲律宾政府的援助。同样加速向印度支那提供军事援助,并派遣军事特派团到印支。且指示美国驻联合国安全理事会的代表沃伦·奥斯汀(Warren Robinson Austin)向安理会报告这些步骤。 [7]
1950年7月7日,安理会第84号决议决定派遣“联合国军”援助韩国。7月25日,联合国表示要向韩国提供军事援助。
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这些援助包括紧急救济援助和医疗援助。7月27日,在美国的鼓动和压力下,“十六国部队组成的联合国军在南朝鲜釜山登陆,介入朝鲜战争”。
朝鲜战争的爆发进一步激起了美国对东南亚的关注。美国强化并扩大了其对东南亚的援助计划。1950年6月30日,美国组建了由国务院、国防部以及经济合作局组成的东南亚国家调查团,旨在调查东南亚国家军事互助协作情况。1950年7月3日,美国决定拨款1600万美元用于向印度支那提供额外的军事援助。1950年7月10日,国务院和国防部又同意了向泰国提供军事援助的方案。 [9]
1950年10月中国参战,经过两次战役后,美军退到“三八线”附近。1951年1—4月初又打了第三、第四次战役。1951年4月11日上午10点30分,杜鲁门向美国人民发表了关于韩国和美国远东政策的电台报道。他多次重申讲话的主题:美国打击朝鲜共产党的行动是征服整个亚洲计划的一部分,此举不仅能削弱共产党的势力,还能阻挠苏联接管远东。 [10]
1951年5月17日,美国发布NSC48/5号文件,即《美国在亚洲的目标、政策和行动》:鉴于共产主义在亚洲的扩张对美国的安全利益构成威胁,美国应该以一切切实可行的方式阻止共产主义在南亚和东南亚的扩张,协助南亚和东南亚国家培养抵抗共产主义的意志和能力,向印度支那提供及时和适当的军事援助,激化中国和苏联之间的矛盾,并通过海军和空军对中国沿海实施封锁,旨在使共产主义的军事行动尽可能地付出高昂代价。 [11] 总之,对美国来说,NSC48/5号文件建构了东南亚重要的战略地位——东南亚有美国所需的供不应求的战略物资,其战略位置可以限制共产主义向亚洲其他地区扩张。
在朝鲜战争第五次战役后,双方进入边打边谈的战略相持阶段。为了对抗中国,1952年2月13日,美国发布《鉴于共产主义在东南亚的侵略,美国的目标和行动方针》,即NSC124号文件。该文件把限制共产主义在亚洲(尤其是在东南亚)扩张的想法变成了实际可执行的方针,旨在达到防止东南亚国家进入共产主义轨道的目的。
至此,从最初的“杜鲁门政府无法在东亚确定一种恰当的‘遏制’范围”,演变成了东南亚最终成为美苏冷战在亚洲的前沿阵地,“杜鲁门政府赋予这一地区新的战略重要性”。