一、初步规划

1948年秋，美国开始“加强扶植东南亚国家的反共力量”，拉开对中国“遏制”政策的序幕，并把对中国的“遏制”推到了中国边缘地区。 东南亚是美国在亚洲大陆这一条遏制线上的重要一环。美国试图通过向东南亚受到共产主义影响的政府提供政治、经济、军事援助和顾问援助把共产主义遏制在中国南部边境。

为此，美国开始规划对东南亚的政策，以遏制共产主义在东南亚地区的发展。此时美国已经接受了这样一个事实，即印度尼西亚和印度支那的激进民族主义问题无法通过全力支持荷兰和法国来解决。 ^[2] 1949年7月1日，上述规划在国家安全委员会NSC51号文件中发布。国家安全委员会工作人员还对之进行审议，以作为编写NSC48/1号文件的参考。

1949年10月1日，中华人民共和国成立。美国于1949年12月30日发布了《美国在亚洲的地位》，即NSC48/1、NSC48/2号文件。该文件确定了美国在亚洲选定非共产主义国家来发展足够的军事力量，以防止共产主义的进一步扩张，并最终消除苏联在亚洲的优势权力和影响力的目标。另外，该文件还强调要特别关注法国在印度支那的问题，不惜采取行动清除越南末代皇帝保大（Bao Dai）或其他非共产主义领导人的障碍。且根据1949年《共同防卫援助法》第303条的规定，美国向泛中国区提供了7500万美元的紧急事项援助。 ^[3]

美国对东亚，尤其是东南亚的关注不仅限于上述行动，在1949年12月美国还派遣国务院巡回大使菲利普·杰赛普（Philip Jessup）考察团“考察远东14国”。杰赛普认为“东南亚岌岌可危”，而在东南亚“印度支那是局势的关键”。

此后，美国国务院发布了专门针对东南亚的政策。国务院于1950年2月底向国安会提交了政策报告书《关于美国对印度支那的立场》，即NSC64号文件。该文件认为：因为共产主义在印度支那的扩张只是共产主义计划夺取整个东南亚的一个阶段，所以美国要采取所有切实可行的措施，防止共产主义在该地区的扩大。因为印度支那是与中国相邻的唯一一个有大型欧洲军队的地区，所以在印度支那边境遏制共产主义扩张是防止共产主义影响力扩展到东南亚其他地区的关键。如果印度支那由共产党主导的政府控制，泰国和缅甸等邻国可能会变为由共产党执政。然后，东南亚的平衡将被严重破坏。 ^[4]

1950年4月24日，杜鲁门批准了NSC64号文件，指示国务卿协调相关事务，并让所有相关部门和机构执行。不过在具体事务（如对东南亚的援助）的实施上，各部门还是有不同意见的。如菲律宾和东南亚事务办公室就曾否决过NSC64/1号文件，认为其“太过于学术”，可以“不采用”，或者进行“修订”。 ^[5]

此后不久，朝鲜战争爆发。朝鲜战争的爆发对美国东南亚政策的最终确立产生了较大影响。美国在经过近两年的调查研究后，最终通过制定NSC124/1和NSC124/2号文件确立了其东南亚政策。