二、西伊里安问题

肯尼迪政府认为，艾森豪威尔政府对印尼的外交政策是错误的。 ^[9] 在印尼外岛叛乱中，艾森豪威尔政府对于叛军的支持严重损害了印尼和美国之间的关系。即使此后艾森豪威尔政府放弃了对于叛军的隐蔽支持，把印尼陆军作为压制印尼共的最大依托力量，其与苏加诺政府之间的关系依然糟糕。导致这种局面的最重要原因在于艾森豪威尔政府在西伊里安问题上持中立立场，印尼把美国政府不愿推动印尼和荷兰之间就西伊里安问题进行谈判的行为，视为美国对荷兰殖民主义的支持。

美国驻印尼大使琼斯在肯尼迪上任后几天便提交了一份7点计划，以阻止印尼落入共产党人之手。 ^[10] 琼斯7点计划的核心是：推动西伊里安问题解决的关键在于使苏加诺政府得到美国政府的一种承诺，即西伊里安能够重新回归印尼；与推动西伊里安问题的解决同样重要的是，苏加诺与肯尼迪之间须建立一种良好的私人关系。除琼斯外，肯尼迪政府内部其他一些官员也主张让西伊里安主权重回印尼。

苏加诺政府方面也感受到了肯尼迪政府可能的政策转变，并释放了改进两国关系的信号。1961年1月21日，苏加诺给肯尼迪发来贺电祝贺其当选总统。美国驻印尼大使琼斯认为肯尼迪邀请苏加诺访美是解决两国分歧的有效途径，邀请信可以对苏加诺21日的贺信表示感谢，并表明肯尼迪政府反对任何形式的帝国主义和殖民主义，致力于民族独立，决心找到西伊里安问题的和平解决之道。 ^[11] 2月13日，印尼方面谨慎地表示希望与新上任的肯尼迪政府改善关系，印尼外交部也已经在早先放出信息，表示理解美国再三警示印尼不能以武力解决西伊里安问题的用意。 ^[12]

美国警示印尼勿以武力解决西伊里安问题事出有因。在同年1月2日至6日，印尼国防部长纳苏蒂安率领高级代表团访问苏联，双方于6日达成印尼向苏联采购武器的协议。印尼宣布之所以向苏联采购武器，是因为荷兰在西伊里安构建军事设施。在同月16日的新闻发布会上，纳苏蒂安公布了印尼武器采购的具体项目，包括轰炸机、战斗机、鱼雷艇和潜艇。

1961年3月7日，美国国家情报委员会对于印尼国内政治安全形势的变化作了评估，认为印尼国内的政治力量对比在接下来一年左右的时间里不会发生太大变化，苏加诺会利用陆军和印尼共的相互敌对关系构建国内政治格局的平衡，并使自己处于主导地位。美国国家情报委员会同时认为：苏加诺的政治立场持续向社会主义阵营偏转，印尼共目前在印尼国家政府中占据诸多重要岗位，拥有广泛的影响力，印尼陆军抑制印尼共力量增长的努力没有产生效果；在对外关系方面，印尼也正在加速向社会主义阵营靠近，苏联领导人与苏加诺之间的个人联系，以及苏联对于印尼的军事和经济援助对苏加诺政府形成了明显的影响力。美国国家情报委员会估计社会主义阵营给予印尼的贷款已经达到11.03亿美元，其中5.93亿用于军事援助，5.1亿用于经济援助。这些援助对于苏加诺落实发展国内经济和军事力量的计划都是至关重要的，但美国认为，这些援助并没有扭转印尼国内经济衰败的趋势。美国国家情报委员会认为，印尼陆军已经从苏联获得了一定的援助。尽管印尼陆军发言人表示他们更倾向于选择美国的装备和训练，但对于美国在军事援助方面的具体数量、项目种类的限制和援助进行的实际速度表示失望。美国国家情报委员会担心印尼陆军抑制印尼共的效果会被苏联的军事援助和训练项目不断侵蚀。在西伊里安问题上，美国国家情报委员会认为印尼将仍以政治手段为主寻求问题的解决，但不定期的军事威胁、游击行动和小规模的渗透行动仍会继续。同时，由于在解决西伊里安问题上的沮丧感，以及苏联援助的落实，印尼会增强在该问题上的军事进攻性。 ^[13]

西伊里安问题的产生有着深刻的历史根源。西伊里安是荷属东印度群岛的一部分，覆盖15万平方英里（约39万平方千米）的世界上最原始的土地，其中一部分为人类未探索的山脉和沼泽地。70万原住民中的大多数是半游牧的、仍处于石器时代的巴布亚人。原住民的半数与荷兰政府没有接触。同时，西伊里安的人口还包括约1.7万荷兰人，以及来自印尼的1.8万华人和一些移民。西伊里安的居民中约有1.6万人在政府或企业工作。西伊里安是一个经济落后和财政赤字地区，在美国介入西伊里安问题的解决之前，荷兰发起了一项经济和教育发展方案，旨在十年内使西伊里安获得半自决权地位。 ^[14]

印尼与荷兰之间围绕西伊里安问题产生冲突始于1946年两国之间无果而终的谈判。这次谈判荷兰不顾印尼的抗议，没有把西伊里安问题列入谈判议程，而谈判的失败直接导致了两国敌对关系的产生。1948年，西伊里安重新被划为印尼的领土，但当1949年印尼与荷兰在海牙签署协议、印尼获得独立时，西伊里安的主权问题依然悬而未决——荷兰在1949年的圆桌会议上拒绝将西伊里安转交印尼。两国同意在接下来的一年内通过谈判来决定西伊里安的未来地位。后来谈判失败，西伊里安仍然处于荷兰的实际控制之下，荷兰与印尼的关系因此持续恶化。印尼随后向荷兰直接施加压力，表现为征收荷兰财产，驱逐许多荷兰居民，破坏两国间的外交关系。为了避免西伊里安问题失去解决的余地，双方同意暂时签订协议，规定目前只能维持现状，即荷兰对西伊里安进行控制，直至分歧得到解决，两国同意在协议签署后一年内，由谈判方式来决定西伊里安的“政治地位”。 ^[15] 但显而易见的是，在1950年和1951年进行的谈判中，印尼与荷兰无法解决彼此的分歧。1952年年初，荷兰政府通过宪法修正案将西伊里安列为荷兰王国的一部分，认为荷兰对该地区的主权已经不再受到谈判制约。印尼拒绝接受荷兰的这一行动，并且通过直接与荷兰进行协商的途径以及通过联合国大会决议来尝试说服荷兰重新展开对西伊里安问题的商谈，但两种途径均未成功。 ^[16] 1957年，亚非国家试图使联大通过决议，督促荷兰通过进一步谈判解决问题。该动议赢得大多数国家支持，但没有达到必要的三分之二的票数。 ^[17]

西伊里安问题由此在印尼和荷兰两国国内引发民族主义感情的问题。两国政府出于维护国际声望考虑，都采取了不肯让步的强硬立场。尤其在印尼，西伊里安问题引起了各界对于西方世界极大的负面认知。荷兰与印尼都给出了诸多论据来支持各自的立场。荷兰人认为，他们在道义上有使处于石器时代的巴布亚人进入文明阶段的责任，同时赋予西伊里安的居民半自决权。荷兰人还指出，爪哇人和巴布亚人之间没有任何的种族、文化或宗教联系，把西伊里安交给印尼只会形成另一种殖民主义。印尼方面则认为自身是前荷兰东印度群岛的合法继承人，且印尼是多民族国家，毫无疑问，巴布亚人与印尼人之间的共同点要多于巴布亚人与荷兰人之间的共同点。 ^[18]

围绕西伊里安争端所产生的衍生影响远远超出了事件本身。美国方面认为，借此问题苏加诺可以把任何反对他的挑战视为不爱国的行为，并帮助共产主义人士抵消保守的陆军领导人的影响力，同时转移各界对于紧迫的国内问题的关注。 ^[19] 直到苏加诺能够与荷兰方面找到一个满意的解决方案，否则围绕西伊里安产生的争端将强烈地影响印尼的内政外交。在对于西伊里安的主权诉求仍然要依靠苏联的政治支持，且印尼本身从苏联接受大量援助的情况下，苏加诺政府会进一步向社会主义阵营靠近。印尼共会继续拿西伊里安问题作文章，并阻挠通过谈判解决问题的进程。印尼陆军在西伊里安问题上分散精力会削弱其抑制印尼共实力和影响力的努力。美国还认为，接下来的一年印尼的经济并不乐观。最严重的问题是通货膨胀和外汇储备下降带来的压力。但美国也认为，苏加诺并不会寻求国内经济问题的解决办法，相反，持续的经济衰退会让苏加诺在西伊里安问题上采取更加激进的立场。 ^[20]

与西伊里安问题关系比较密切的两个西方国家是澳大利亚和美国。就澳大利亚而言，虽然想维持与印尼之间的亲密和友好的关系，但他们强烈支持荷兰的立场，因为澳大利亚认为西伊里安重回印尼将会威胁澳大利亚的军事安全。与澳大利亚不同，从一开始，美国就在西伊里安问题上采取了中立立场。尽管在艾森豪威尔政府时期，美国国务卿杜勒斯曾经承诺，在印尼对荷兰发起攻击的情况下将对荷兰人进行某种形式的支持。 ^[21] 但从总体看，艾森豪威尔政府时期的美国在西伊里安问题上实行了不介入政策。美国反对任何试图以武力解决西伊里安问题的处理方式，并多次向印尼与荷兰两国政府重申了这一点。印尼与荷兰两国政府也承诺不使用武力。 ^[22] 然而，1960年10月12日在美国国务卿赫脱的批准下，政策规划室起草了一份文件，该文件对围绕西伊里安问题产生的争端及解决办法进行了详细地分析，由此美国改变了在西伊里安问题上的中立政策——美国政策计划室建议西伊里安由联合国进行托管。 ^[23]

与此同时，荷兰向西伊里安派遣了航空母舰以形成对印尼的威慑；作为回应，印尼对西伊里安进行了军事渗透，与苏联签署了5亿美元的军事援助协定，并发出交战声明。肯尼迪政府认为，在未来6个月内印尼开展大规模军事行动的可能性很小，但到1961年年末，军事实力对比将对印尼有利。因此，肯尼迪政府认为推动西伊里安问题的解决变得比以前更加紧迫。 ^[24]

在正式介入西伊里安问题前，肯尼迪政府对于该问题有以下看法：第一，国际社会大多数国家越来越不愿意支持白人殖民国家对非白人居住的大规模海外地区进行监管，因此，这种监管必须越来越依赖军事威慑；第二，荷兰不足以在远离本土的海岸维持海上威慑力量；第三，印尼无疑希望通过军事力量上的优势加上政治和外交行动实现其目标，苏联支持下的印尼与荷兰发生军事冲突的可能性正在上升；第四，印尼和荷兰之间的敌对状态对西方来讲是个灾难，其将破坏北约的统一性，会在联合国内外挑起有色人种和白人的对立，也可能使印尼彻底倒向社会主义阵营。 ^[25]

因此，肯尼迪政府相信最近的事态发展只会巩固荷兰应该从西伊里安撤出的结论。美国认为西伊里安除了交给联合国托管外别无选择，希望印尼和荷兰能够在这点上达成共识。美国不期望澳大利亚会欢迎托管方案，但希望澳大利亚能够跟随美国的步伐。在肯尼迪政府看来，荷兰有较大可能同意托管方案，因为他们的目标是让原住民取得半自决权。而让印尼同意托管方案比较困难，因为印尼认为托管方案只能是个过渡，最终的目标是让西伊里安的主权重归印尼。 ^[26] 马来西亚作为在地理、语言和种族方面与印尼最接近的国家，是最有可能让印尼接受的托管人；这点荷兰也不会反对。 ^[27] 肯尼迪政府认为，如果这样的托管方案不能解决问题，则可以回到原来的联合国直接进行托管的方案。 ^[28]

可以看出，肯尼迪政府在西伊里安问题上的最初政策，在一定程度上对印尼是有利的，联合国托管方案虽然不符合苏加诺政府的意愿，但至少会剥夺荷兰对于西伊里安的控制权。后来随着事态的进展，肯尼迪的政策目标变为让西伊里安主权重回印尼，联合国托管只是过渡阶段。但是在西伊里安问题上支持苏加诺政府的政策提议受到美国国内诸多方面的批评和反对。国务院欧洲事务办公室对荷兰持同情态度，认为应该告知苏加诺政府印尼以武力方式解决西伊里安问题不可接受。 ^[29] 国务卿腊斯克（Dean Rusk）赞同苏加诺与肯尼迪之间须建立更加亲密的关系，但不同意荷兰放手让西伊里安主权重回印尼。 ^[30] 中情局则准备了一份强烈的反苏加诺政府草案。 ^[31] 与此相对应，美国政府内部倾向于与苏加诺政府合作的官员也立场鲜明，总统国家安全事务特别助理罗伯特·柯默尔（Robert W. Komer）、国务院政策规划室主任沃尔特·罗思托（Walt W. Rostow）等官员表达了他们关于印尼和美国之间关系的理解，他们接纳了智库的部分建议，认为美国对印尼的外交政策需要改变。 ^[32]

1961年4月上旬，国务卿腊斯克建议肯尼迪在西伊里安问题上支持联合国托管方案。柯默尔则认为该方案并不可取，因为西伊里安问题的实质在于西伊里安主权回归印尼，腊斯克的建议与西伊里问题的实质背道而驰。当肯尼迪会见荷兰外交部部长约瑟夫·伦斯（Joseph Luns）时，肯尼迪对于托管方案也持怀疑态度；腊斯克在会谈中对于伦斯持同情立场，认为联合国托管下的半自治方案是最好的解决办法；白宫幕僚中支持印尼的相关人员对于腊斯克的建议颇感不悦，认为腊斯克的解决方案只会带来一场重大的“西伊里安危机”。 ^[33]

1961年4月下旬，苏加诺访问美国，国务院和白宫官员按照各自的理解为肯尼迪准备了处理印尼和美国关系的方案材料。肯尼迪在与苏加诺会面的过程中发现西伊里安问题是苏加诺主要关心的议题，当肯尼迪提起以托管方案解决西伊里安问题时，苏加诺回答：“我们想借联合国机制来使西伊里安领土回归印尼。” ^[34]

会谈结束后，国务院和白宫联合寻求西伊里安问题的解决办法以避免局部战事的发生，问题的关键在于从荷兰的利益诉求和印尼的利益诉求中找到平衡点。美国国务院建议荷兰和印尼采取开放的思维解决问题，荷兰和印尼之间应该保持秘密的双边联系渠道。 ^[35] 1961年6月，在与荷兰方面进行磋商后，美国国务院认为只能通过联合国框架解决西伊里安问题。 ^[36] 但印尼方面认为，通过联合国使西伊里安问题国际化的最终目的是要保证印尼对西伊里安拥有控制权，印尼担心荷兰会利用联合国机制拖延或阻挠问题的解决。美国国内，腊斯克担心美国政府对荷兰逼得太紧，认为这是美国不应有的做法；白宫方面支持印尼的人员则认为荷兰方面受到的压力还不够，荷兰不转变在西伊里安问题上的基本立场最终将促使印尼采取武力方式解决问题。在同年秋天召开的联合国大会上，因没有获得三分之二的多数票，西伊里安问题被搁置。苏加诺认为美国在联合国大会上的做法是在中立主义立场上的进一步倒退。

1961年12月1日，总统国家安全事务助理麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）表明其支持印尼的立场。邦迪告诉肯尼迪，腊斯克的方案带有个人偏见，如果继续腊斯克的方案，印尼与美国之间的关系将会进一步恶化，这只会让印尼共得利。邦迪的建议得到肯尼迪的重视，美国政府在西伊里安问题上开始由中立立场转向支持印尼的立场。 ^[37] 作为政策转向的结果，美国鼓励荷兰和印尼开始双边会谈，并建议联合国秘书长吴丹（U Thant）作为中间调停人。 ^[38] 但荷兰和印尼双方各执己见，荷兰认为西伊里安的半自决权应作为会谈的前提条件，而印尼坚持西伊里安的行政权交还印尼是会谈的前提条件。 ^[39] 为了摆脱僵局，肯尼迪派其弟弟——美国司法部长罗伯特·肯尼迪（Robert F. Kennedy）——出访荷兰和印尼，推动双边协商。罗伯特·肯尼迪建议苏加诺于会谈中不应附带前提条件，并向苏加诺保证会谈的结果会使印尼满意。在感知苏加诺答应了他的要求后，罗伯特·肯尼迪认为可以运用美国的影响力来促使荷兰转变立场。 ^[40] 在同荷兰方面进行磋商前，国务院和白宫联合起草了一份电报作为罗伯特·肯尼迪商谈的指导性原则。国务院和白宫方面授权罗伯特·肯尼迪可以同意美国作为印尼和荷兰磋商的中间调停者，但荷兰必须把将西伊里安的行政权归还印尼这一项加入会谈议题。 ^[41] 荷兰方面对于罗伯特·肯尼迪的要求十分震惊，认为美国人提出的条件是让荷兰人投降。但在罗伯特·肯尼迪离开海牙一天后，荷兰外长伦斯软化了他的立场。 ^[42]

1962年3月下旬，荷兰和印尼双方在美国弗吉尼亚州的米德尔堡开始就西伊里安问题进行谈判。经过5个月激烈地讨价还价后，双方最终达成协议，协议规定：从1962年8月到1963年4月底，西伊里安由联合国委派的行政长官全权管理；从1963年5月1日开始，联合国将西伊里安的行政权转交印尼；1969年年底之前，在联合国的主持下，让西伊里安的巴布亚人自行决定西伊里安是否留在印尼。 XqCirIxygY6ryMsq58OidG93jaTziOgxWdIMblAS7qlJfXq64pGFqCEk0wLmRU15