二、印马关系的“协调者”

在1961—1965年，印尼与马来西亚关系的主基调是敌对和冲突。1961年5月，马来亚联合邦首相东姑阿都拉曼（Tunku Abdul Rahman）提出的建立由马来亚联合邦、新加坡、砂拉越（Sarawak）、文莱（Brunei）和北婆罗洲组成的马来西亚联邦的倡议成为印尼和马来西亚之间关系逐步趋紧的导火索。1963年9月，印尼与马来西亚的冲突对抗走向完全的敌对化。

在苏加诺政府看来，马来西亚联邦是新殖民主义的新形式。如苏加诺政府认为，成立马来西亚联邦的目的之一是英国欲在二战后维系其在东南亚地区的政治和经济影响力。当赶走欧洲殖民者、获得国家独立后，苏加诺选择的立场基点是没有外部干涉的“纯粹独立”，国家的内外政策可以自己做主。苏加诺政府对于马来西亚联邦的对抗性政策不仅仅是针对马来西亚，同时也是针对英国和美国的。苏加诺政府认为，英国不能够再对马来西亚、荷兰不能够再对印尼的国内外事务指手画脚，其他西方国家（尤其是美国）不应该再干涉第三世界的事务。与此相对应，第三世界的国家应该能够在内外决策中独立自主。

印尼国内形势和政治格局变化也是促使苏加诺政府在1963年与马来西亚的对抗完全白热化的重要原因。 ^[62] 1962年西伊里安问题的成功解决为苏加诺政府在道义和威望方面加分，苏加诺政府希望在其他的领土争端中再获得国家利益。与此同时，从一定程度上讲，围绕西伊里安问题产生的争端增加了印尼的经济负担；在20世纪60年代初印尼经济状况极不理想的情况下，印尼国内社会问题也是层出不穷。与马来西亚对抗中所点燃的民族主义情绪可以转移印尼民众对于国内矛盾和问题的注意力，巩固苏加诺的威信。 ^[63]

印尼共在苏加诺政府对马来西亚采取对抗性政策的过程中起到了重要驱动作用。当苏加诺允许印尼共作为重要政治力量在印尼生存和发展后，苏加诺政府的力量变得更加强大，也使苏加诺政府的内政外交政策变得更加靠近社会主义阵营。印尼共是印尼国内第一个反对马来西亚联邦倡议的政党。事实上，当马来西亚联邦倡议刚提出时，苏加诺政府并没有加以反对；在印尼共谴责马来西亚联邦倡议后，马来西亚问题才成为印尼外交政策中的重要议题。

对此，美国认为，从国土面积、自然资源储量和战略价值而言，印尼是亚洲的一个关键国家；印尼是共产主义致力于覆盖的目标，且印尼本身已经成为东南亚地区形势紧张的源头之一。从1963年10月开始，印尼在政治、经济、军事和舆论方面都对马来西亚采取了敌对性政策。 ^[64] 约翰逊政府认为苏加诺政府的所作所为已经对东南亚地区的和平构成严重威胁。

到1964年1月中旬，由于苏加诺政府对马来西亚的政策没有出现调整迹象，美国政府对于苏加诺政府的目标做了评估：其一，苏加诺政府最大的目标是把北婆罗洲从马来西亚分离出来，促使马来西亚出现一个更能与苏加诺政府商谈的政府；其二，苏加诺政府的最小目标是，即使没有把北婆罗洲从马来西亚分离出来，印尼也能够在与马来西亚的冲突中取得压倒性胜利；其三，消除英国在马来西亚和东南亚地区的影响力。 ^[65] 面对印尼的进攻态势，英国重新声明对于马来西亚的防务具有保护性义务。事实上，英国在与苏加诺政府鼓动的叛乱游击队的冲突中遭受损失，为此英国在北婆罗洲地区增加了军事力量，同时要求美国方面承担义务。综合各方面情况看，英国方面正在失去应有的耐心。就澳大利亚政府来讲，其不想与体量较大的邻国印尼起正面冲突，但澳大利亚曾经对保护马来西亚做出过承诺，如果印尼与马来西亚之间的冲突对抗继续升级且英国方面不断增兵，那么澳大利亚很难置身事外。 ^[66]

1964年1月13日，美国总统约翰逊指示司法部长罗伯特·肯尼迪在合适的时间与苏加诺在东京会面。此次会面有两重目的：第一，让印尼方面知晓延续目前对马来西亚的政策的后果；第二，努力使印尼、马来西亚和菲律宾三方坐下来谈判，寻求解决分歧的亚洲方案。依据肯尼迪与苏加诺会面的效果，肯尼迪将决定是否继续马尼拉、吉隆坡和伦敦的行程。 ^[67] 在肯尼迪和苏加诺的会面中，美方旨在达成以下目标：第一，苏加诺同意放弃军事对抗，或是短期内停火，这是首先要完成的目标，否则马来西亚首相东姑阿都拉曼不可能同意继续进行协商；第二，如果苏加诺放弃军事对抗，那么东姑阿都拉曼同意不给谈判设置前提条件；第三，英国同意上述两项安排，同时削减在北婆罗洲的军事力量。 ^[68]

然而，从1964年1月到5月，印尼和马来西亚之间的矛盾和冲突并没有因为美方的商谈和协调努力而有所缓和。苏加诺依然坚持双轨政策：一方面试图运用军事、政治和经济手段彻底粉碎马来西亚；另一方面寻求公开或是非公开的和平解决冲突的路径。约翰逊政府认为，印尼游击队依然在对马来西亚的北婆罗洲发起攻击，印尼的相关人员也依然在马来西亚和新加坡从事恐怖主义活动。 ^[69]

值得注意的是，虽然印尼和马来西亚的对抗关系并未降温，但在双方的军事冲突前线，1964年5月出现了以前不曾有过的相对平静。苏加诺、东姑阿都拉曼和马卡帕加尔三者不设置前提条件坐下来商谈，苏加诺和东姑阿都拉曼都为缓和双边关系释放了一些积极信号。如东姑阿都拉曼此前表示，与苏加诺进行谈判的前提是印尼游击队从马来西亚领土撤出，但东姑阿都拉曼此时明显放弃了此项要求。苏加诺也表示了在三国领导人峰会或是三国部长级会议之前撤离部队的意愿，但这不排除苏加诺有意把撤离部队当成谈判中讨价还价的筹码。 ^[70] 此外，苏加诺为了促使东姑阿都拉曼早一些无条件地参加领导人峰会，在暂停公开的军事行动的同时，有意对马来西亚采取有步骤的隐蔽军事行动，以此对马来西亚形成压力。就美国方面而言，约翰逊政府认为导致这种相对平静局面出现的原因大致有以下几个：一是英国和马来西亚应对印尼攻击行为的军事强度的增加；二是印尼和马来西亚双方从前线自愿撤离若干力量；三是印尼改变了袭扰的战术；四是印尼外交政策有所改变，虽然其对外没有公开承认。 ^[71]

进一步看，印尼之所以在与马来西亚关系的处理上采取一定程度的“收缩”态度，与其内政的发展情况紧密相关。就印尼国内局势来讲，苏加诺政府面临若干严峻的挑战，这些挑战虽然还没有达到威胁苏加诺执政的地步，但是不容小视，对苏加诺政府的对外政策形成掣肘。

一方面，印尼的经济形势进一步恶化而苏加诺政府应对乏力。（1）由于无法进口零部件和原材料，印尼的工业产值持续下滑，工业产出不容乐观。 由于与马来西亚的激烈对抗，加之外部援助减少，苏加诺政府只能依靠出口收入筹备进口物资所需资金，而这反过来又加剧了国内生产形势的严峻性。（2）印尼国家收入的40%左右须用来偿还外部贷款，由于经济形势恶化，印尼在偿还方面因无法履约而产生的失信现象已经发生。（3）由于自身粮食产量不足，以及没有充足资金用来进口粮食，过去几个月印尼国内面临严重的粮食短缺。虽然这种局面因4月到5月国内粮食的收割而得到缓解，但同年秋天粮食短缺问题重新爆发。面对经济运转的糟糕局面，苏加诺政府并没有拿出有效的应对措施。尽管苏加诺表面上对印尼的经济形势恶化无动于衷，但他对将要面临的挑战是十分清楚的，也知道经济形势将给政治形势带来的影响。苏加诺政府相关部门的负责人已经对经济形势感到深切忧虑——虽然还没有发生印尼民众因不满经济形势恶化而爆发的大规模抗议活动，但这种抗议一旦爆发，将真正威胁到苏加诺政府的执政安全。 ^[72]

另一方面，印尼苏拉威西岛的西南部的区域叛乱有蔓延趋势，在苏门答腊也有陆军部队发生叛乱。但是面对叛乱，苏加诺依然能够把印尼陆军和印尼共钳制在政府的框架内，在此情况下，局部叛乱并未对苏加诺政府的执政安全构成威胁。

就约翰逊政府而言，美国驻印尼大使琼斯正竭力抓住每个可能的机会来向苏加诺灌输美方的观点。琼斯的着力点有以下几个：一是印尼需要通过泰国的外交渠道与马来西亚展开外交谈判，而不是通过其富有攻击性的演讲来表达谈判的意愿；二是印尼要列出更加清楚的利益诉求。 ^[73]

1964年6月，印尼总统苏加诺、马来西亚首相东姑阿都拉曼、菲律宾总统马卡帕加尔在东京会面，但三方会谈效果甚微：三方同意成立“亚非调解委员会”（Afro-Asian Conciliation Commission）来协助解决各方之间的分歧，由三国外长商讨协调委员会的成立事宜，在适当时机三国国家领导人再进行会面进行商谈。 ^[74] 苏加诺和东姑阿都拉曼之间的个人关系甚为糟糕，两人在会谈后私下都对对方有诸多指责和抱怨。约翰逊政府认为，马来西亚北婆罗洲的游击队活动强度有上升趋势，应敦促苏加诺和东姑阿都拉曼之间尽快达成协议以降低对抗强度。 ^[75] uSMaq0I9mN1JRRSdTp0CdCoYFt/sSNvatG8Yv7knDoIQA1klgW44Hu0Ef6rvu1aT