（一）问题剖析

1.制造业处于价值链低端，制约生产性服务业发展

制造业和服务业的平衡同时体现在政策层面和产业发展层面。从政策层面而言，两个产业政策的不兼容问题严重影响了产业结构的调整。尽管政府已经从战略高度强调发展生产性服务业的重要性，并将它上升到实施“扩内需、调结构、稳增长、促就业”战略的主要突破口和关键点高度来推进。然而，一些政府部门尤其是基层政府领导，也许不少还陶醉在兴办工业园区、招商引资上项目以及围绕产品生产安排政策的思维之中。或者说，刚刚熟悉如何围绕工业制造“抓GDP”这一中心工作，对于开始重视服务业的发展，至少在政策设计和理念上还难以转变。于是，一方面，一些政府部门开始用“抓生产”的办法来抓服务业，上各类服务业项目；另一方面，面对政策冲突常常左右为难，摇摆不定。例如，对于商业网点布局的用地政策问题。可以说，这是未来相当长一个时期内，发展生产性服务业的最大难点，即“发展生产”与“发展服务业”两类政策的普遍性“不兼容”问题。产业发展角度而言，制造业和服务业的发展是平衡进行，相互带动的，目前苏中制造产业的一些问题影响了服务业的提升。近二三十年，苏中第三产业增长并不慢，但由于第二产业体量太大，增速也很快，从“二三一”调整为“三二一”，是一种不同寻常的结构优化。这个不同寻常的优化背后是潜在的两大产业的平衡问题，在全球经济下行，外商投资下降，贸易增速减缓，同时国内经济也步入增速下降的新常态形势下，一方面要保持制造业的规模优势，提升制造业价值链地位，改善制造业供给效率的改革任务，另一方面要全面提高服务业在促进经济增长、吸收就业方面的贡献，加速向服务业型经济转变。这两个方面结构性地结合在一起，要一起抓才能一起发展。

一直以来，苏中传统制造业比重较高，部分高新技术产业缺乏核心技术、处于价值链中低端的行业较多的现实客观存在，产业层次需要进一步提升。苏中传统制造产业占经济总量比重较大，纺织、化工、电力设备制造、机车设备、造船、光电等产业的规模在全国处于领先地位，但是普遍存在着价值转换率偏低、产品附加值不高、不能占据价值链中高端等问题。部分制造业行业出现了结构性产能过剩的现象，库存率急剧上升、产销率快速下降、大面积企业亏损，给苏中经济带来了巨大的发展压力。制造业的产业问题制约了服务业的发展，以及产业结构整体升级。国内外实践表明，服务业特别是生产性服务业均以制造业为依托和根基。但江苏制造业长期精于制造不善服务，往往处于产业链中低端。同时，创新转化率低影响了产业升级进程，尽管区域创新能力不断提高，但是科技成果转化能力不强，创新投入产出率不高，这些成为制约苏中创新驱动发展的短板，也成为制衡服务业发展，尤其生产性服务发展的重要因素。

2.传统服务业和现代服务业资源竞争，挤出效应明显

从服务业成长的逻辑上看，只有充分地发展基础性服务业之后，才有利于发展所谓的“现代服务业”。尽管基础性服务业与现代服务业可以兼容、不矛盾。但在现实决策时却往往矛盾。一谈到发展现代服务业，我们往往就把零售业、批发业、旅游业、酒店业、餐饮业等纳入“传统服务业”范围。这样的误解导致了在发展服务业时，会认为二者是此消彼长的关系。实际上，传统服务业也可以通过纳入现代服务业要素来提升附加值，比如，电子商务、现代物流。近年来，餐饮业也在运用现代管理和科学技术手段，有效实施和运用连锁经营、网络营销、集中采购、统一配送等现代经营方式，现代化程度不断提升。

在传统的割裂的视角下，在资源分配、政策支持以及市场反应方面，传统服务和现代服务业的竞争关系导致了一定的挤出效应。近几年苏中在政策层面上的确在大力扶持现代服务业的发展，但如果忽略传统服务业和现代服务业之间的相辅相成关系，以及传统服务业向现代服务业发展的轨迹，挤出效应形成，并不利于整个服务业的产业结构升级。比如在债权融资方面，可以看到传统服务业和现代服务业之间的不平衡问题，在2011年之后政府对现代服务业的补贴和财务支持力度加大，行业对债权融资依赖度下降，而传统服务业恰恰相反。这种此消彼长的关系，反映了传统服务业和现代服务业资源竞争方面的问题，也是服务业向高端价值链升级过程中遇到的资源问题。

3.要素配置行政干预较强，供给缺乏市场效率

要素市场的不完善会直接或间接增加现代服务业企业的要素投入成本。历经多年改革开放，市场机制在苏中许多领域已经开始发挥决定性作用。但值得注意的是，虽然产出品的价格已经基本市场化，但是各类投入品市场（要素市场）仍然存在较强的政府干预，要素价格被人为扭曲，市场在配置资源过程中的“决定性作用”尚未充分发挥，包括土地、资本和人力在内的要素市场机制还不完善：

一是土地市场不完整。苏中虽然在土地制度方面不断改革，但仍然存在着土地经营分散、土地资源闲置、农民收入单一等问题。当前，限制土地市场发展的主要障碍在于没有广泛对土地进行确权，尚未建立相应的土地产权市场，这容易导致在土地征用时对于征地补偿、征用标准、征地程序等方面无法遵循土地市场的供求规律和价格决定机制。

二是资本金融市场不健全。苏中资本金融市场发展取得了一定进展，股权交易中心和产权市场在业内有较大影响，但其规模相对偏小，且存在区域内各市各自为政、散而小等一系列问题。整体而言，苏中资本金融市场的现代化进程较为缓慢，金融资本市场还不够健全，目前尚没有全国性的金融交易市场，这与苏中经济发展不相匹配。

三是劳动力市场不完善。在中共十四大确立社会主义市场经济地位以后，劳动力市场进入快速发展时期，劳动力流动障碍有所减少。苏中劳动力市场经过多年发展，虽然取得了较大进展，但由于客观上仍然存在着诸如户籍制度限制、就业歧视等一系列障碍，仍然存在着地域分割、行业分割、城乡分割、“同工不同酬”、进城务工人员社会保障不健全等诸多不良现象，导致市场机制尚难以有效在劳动力资源配置中发挥决定性作用。人力市场结构性问题明显，而现代服务业在快速增长的过程中，面临的人才短缺问题相对于制造业更为严重。

4.开放程度不足，产业融合度低，全要素贡献率不高

目前，包括江苏在内的我国现代服务业效率处于较低水平，全要素生产率对服务业增长的贡献非常小。研究指出，体制、政府规模、外贸依存度、对外开放、人力资本、信息化、财政支出、市场化和工业化都是影响现代服务业效率的重要因素。苏中虽然在市场化、对外开放、工业化等方面都不断前进，但仍然存在一些弊病限制了服务业生产效率的提高，概括而言包括市场开放程度、产业融合程度、全要素贡献程度等几个方面。

首先，体制方面有待为企业提供新的市场活力，服务业的对外开放程度尤其需要提高。苏中开放型经济起步较早、发展较快，但也存在着一些问题，突出表现在两大方面：一是开放型经济规模开始下降。2016年，占出口近七成的八大重点行业中七大行业出口下降。利用外资也受到较大影响。二是开放型经济结构有待改善。在对外贸易方面，存在着服务贸易占比较小、高新技术产品出口比重不高，新兴市场开拓力度不足等问题；在利用外资方面，存在着服务业外商投资比重仍较低、高端制造环节外商投资较少等问题；在开放的区域结构上，仍存在较为明显的差距，而且区域内部的开放程度不高，各行政区之间存在一定的贸易壁垒。

其次，产业融合的程度有待提高，融合行业范围有待拓展。产业融合是现代产业发展的新趋势，并逐渐成为产业发展和经济增长的新动力。事实上，伴随着经济的发展，服务业与制造业的关系表现出较强的产业关联性，而传统意义上的“此消彼长”产业转移关系逐渐弱化。“服务”以技术、知识和人力资本等高级要素大量地投入到制造业生产活动中，与此同时，服务业生产过程中来自制造业的投入逐渐增加。传统意义上的服务业与制造业之间的边界越来越模糊，而更多地表现出一种互相融合的趋势，融合方向可以是正向，也可以是负向，或者双向耦合的融合形式。产业融合一方面会促进制造业的升级，通过服务业服务制造业，进而“补强制造业”，同时也会提高服务业的生产效率和交易效率，促进服务业，尤其是生产性服务业的发展。目前而言，苏中的制造和服务产业融合集中在低附加值的交通运输等行业，在与发达国家的产业融合程度方面还有一定距离。

第三，全要素生产率需要为现代服务业效率提供动力。全要素生产率，是指在各种生产要素的投入水平既定的条件下，所达到的额外生产效率。比如，一个企业也好，一个国家也好，如果资本、劳动力和其他生产要素投入的增长率分别都是5%，如果没有生产率的进步，正常情况下产出或GDP增长也应该是5%。如果显示出的产出或GDP增长大于5%，譬如说是8%，这多出来的3个百分点，在统计学意义上表现为一个“残差”，在经济学意义上就是全要素生产率对产出或经济增长的贡献。国家之间的总体经济增长差异很大程度上体现在服务业生产率的差异上，服务业全要素生产率可以在很大程度上解释这种增长差异。苏中目前的增长还更多地建立在资本等要素的投入方面，服务业增长模式仍然以粗放型增长为主，今后应转变服务业增长模式，由现在的依靠要素投入转变为依靠生产率提高来促进服务业增长和发展的集约型增长模式。

（二）创新发展的宏观环境

以党的十九大精神为指引，加快培育发展新动能，推进服务业创新发展，是全面建设现代化经济体系的重要举措。

全方位推进服务业发展。省发改委介绍，一系列规划、政策正在积极推进中。一是加快实施全省“十三五”现代服务业发展规划。发挥好全省服务业领导小组的统筹协调功能，充分凝聚各地和各有关部门的发展合力，确保重点任务和支持政策的落地实施，建立科学、系统、执行力强的规划实施保障体系，引领“十三五”服务业更好更快发展。二是贯彻落实国家发改委《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》文件精神。紧密结合江苏服务业发展现状特点和未来需求，编制出台《服务业创新发展江苏行动纲要（2017—2025年）》，提出努力构建优质高效、充满活力、竞争力强的“江苏服务”产业新体系，培育壮大经济发展新动能，促进现代化经济体系建设。三是研究编制全省现代服务业人才发展专项规划。省发展改革委与省人才办联合出台了《江苏省现代服务业人才发展规划（2017—2020年）》，与省人才办联合印发，提出构筑有江苏特色的现代服务业人才高地，到2020年实现生产性服务业人才和新兴服务业人才占比明显提升。四是贯彻落实全省“十三五”养老服务业发展规划，加快建立健全与江苏老龄化发展形势相适应的养老服务体系，促进养老服务业健康发展。五是密集开展推动政策创新的专题调研。前往广东、深圳、四川、重庆等多地调研，实行对标找差，学习借鉴先进地区推进服务业发展的经验做法，启发酝酿江苏省加快服务业发展的新思路新办法。

为了完善服务业重大项目的投资布局，围绕江苏省现代物流、科技信息、金融服务、休闲旅游、商务商贸、健康养老等重点发展的服务业产业领域，编制省级现代服务业重点项目投资计划，2017年经滚动调整，列入计划的150个省级服务业重点项目总投资6521.6亿元，年度计划新增投资1046.2亿元。全年以重点项目为载体加大推进力度，总体建设进展良好，实际完成投资超1100亿元，影响带动了服务业固定资产投资增速稳步回暖。从重点项目所属行业类别来看，现代物流、科技服务和旅游服务类项目数量居前列，达到87个，占到项目总数的58%；旅游服务、科技服务、现代物流以及商贸流通等是目前服务业投入较集中的领域，年度计划新增投资占到全部新增投资的73.3%。年度新增的服务业重大项目总体建设周期一般在3—4年左右，投资时效性较强。其中，旅游服务、科技服务以及现代物流是新增项目的投资热点。

突出产业重心，构筑生产性服务业发展的领先势头。经济学家刘志彪认为，优先发展生产性服务业，对促进江苏省产业由生产制造型向生产服务型转变有很大作用。江苏省坚持示范引领，树立行业标杆，立足生产性服务业和互联网平台经济重点领域，深入探索载体集聚集约发展模式，充分激发行业领军型企业、平台型企业和产业集群的规模带动和创新引领效应。继续深入实施生产性服务业“双百工程”和互联网平台经济“百千万”工程，认定第二批省级生产性服务业集聚示范区（13家）、领军企业（19家）和互联网平台经济重点企业（24家）。引导省级现代服务业集聚区加快提档升级，以生产性服务业为重点，持续开展集聚区调研摸底工作。据调查掌握，2017年全省125家省级现代服务业集聚区已吸纳入驻企业约16.5万家，营业收入2.7万亿元。

加大财政支持，强化服务业专项资金的使用绩效。采取股权投资、融资增信、贷款贴息、项目补助和政策奖励等多种方式组合使用，最大限度地发挥资金导向作用，提高资金使用效益。面向全省现代服务业中小企业的融资增信服务业务发展顺利，累计贷款余额已经超过30亿元，一定程度上有利于缓解服务业中小企业“融资难、融资贵”的问题，并开展了融资增信资金的专项绩效评估工作。

提升智力资本，加强服务业专业人才的培养引进。先后成功组织赴港亚洲金融论坛、全省服务业管理人员和企业家北大及清华专题培训班、现代服务业企业家创新创业沙龙等活动。根据省委组织部和省人社厅关于实施十大领域海外引才行动计划的安排，牵头负责实施现代服务业领域海外引才计划，组织了赴美国、加拿大的服务业专场引才活动。 QPJezosLTPfz5z+GDmaxE9egMLO9mMW6Usx4QF5POpwT7oR4FArnTcLfR2Wk7/Xy