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陈 竹，何继新，黄凌翔
摘 要 地方政府既是农地保护任务的承担者，也是发展经济、促使农地转为建设用地的利益追寻者。本文基于农地保护与转用管理实践和地方政府行为的相关文献，对地方政府农地保护—转用行为的研究向度和关键问题进行了总结和梳理。研究发现，相关研究已经从静态的个体理性农地转用决策分析转向动态地方政府的行为决策分析；对土地出让行为的研究综合考虑了竞争、财政状况及市场化等多重逻辑；政策工具评价纳入了政策工具与地方政府、土地使用者及公众等多主体的互动行为及其效应的考量；农地保护与转用的管理思路也逐渐体现出弹性、多目标，且充分考虑地区发展阶段和社会经济转型的优化配置理念。在此基础上，本文讨论并提出了值得拓展的关键问题。
关键词 农地保护；农地转用；地方政府行为；地方政府决策
收稿日期： 2020 - 2 - 10
基金项目：国家自然科学基金项目（ 71704128 ）。
作者简介：陈竹（ 1985 — ），男，湖北宜昌人，博士，副教授，主要研究方向为土地资源经济。 E - mail : chenz3447@aliyun . com 。
农地能够提供粮食及经济作物、涵养水源和保持自然的生态环境，具有多功能性 [1] 。同时，农地还具有多适宜性，可通过开发转为商业、住宅或工业用地。农地转为城镇建设用地是世界各国快速城市化过程中普遍存在的现象，其保护或转用的决策是基于农地转用前后市场价值、非市场价值的比较，很多情况下是基于经济利益、短期局部利益的考虑 [2] 。但农地转用过程中会带来产业低效、环境破坏以及建设用地蔓延等负面效应 [3] ，对城乡社会环境产生显著影响。目前我国城镇化中，农地非农化快于人口城镇化，资本非农化快于人口城镇化的特点明显 [1] ，还出现了农地转用过度、土地利用粗放以及土地财政依赖的情况。与发达国家已有城市化经验不同的是，我国地方政府在上述过程中扮演了重要的角色 [4, 5 ]。由于我国自上而下的政治结构和中央、地方财政分权制度，地方政府具有了农地保护管理者和农地转用助推者的双重身份。在政治晋升、竞争压力和经济效益共同驱动下，地方政府往往存在动力和冲动过度转用农地 [6,7] 。然而，我国仍处于从速度和数量为主的发展方式向效率和质量为中心的发展方式转型的过程中 [2] ，社会经济形势开始迫使地方政府从近乎冲动发展经济的状态回归到多元地方服务的常态。一方面，近年雾霾席卷大江南北、温室气体过量排放、工农业严重的点源面源污染形势下，生态文明建设已日益成为地方政府必须重视的问题；另一方面，随着全球经济增长低迷态势延续，我国过去依靠劳动力、土地等资源密集型产业发展的优势已逐渐消退，资源成本的增加造成产业外迁，产业转型升级任务十分迫切。在这一时期通过合理的农地转用管理政策控制国土空间开发强度，以推动产业结构高端高效发展、增加生态空间，正是不断转型过程中的重要目标。因此，地方政府农地转用行为的研究有助于加强中央政府宏观调控能力，改善地方政府土地利用决策方法，建立土地高效利用的长效机制，为新型城镇化过程中土地利用优化奠定良好的制度基础。
（一）农地保护—转用决策理论
农地保护—转用决策理论的发展经历了对价值不确定性、外部性、地块异质性以及福利非均衡因素修正的过程。Muth和Arrow等构建了私人土地所有者视角下的农地转用决策的经典模型 [2,8] ，这些早期模型否定了依据当前收益状况决定是否转用的短期行为，强调了地租资本化、农地转用成本以及转用时机等要素，建立了农地转用决策收益—成本分析的基本思路。
鉴于资源开发往往存在着不可逆和未来价值不确定的特征，昆士兰大学教授Hodge尝试将转用不可逆和价值期权因素纳入农地转用模型，分析表明农地保护价值的不确定和农地转用的不可逆会促使农地转用决策更加保守；相应地，如果考虑城市增加带来的土地溢价预期，城市郊区的城乡地价差异会更加悬殊 [9] 。Messina等将不确定性所形成的农地转用选择价值（option value）和农地保护管制政策纳入模型，提出了基于综合随机过程决策树的农地转用决策方法 [10] 。此外，基于土地利用广泛存在的外部性问题，现有研究从外部性测度、外部性内化的视角对农地转用决策模型进行了修正 [11,12] 。Turnbull、Burton等学者综合考虑外部性、农地政策和地块异质性因素以动态最优化方法分析了目标区域的最优转用数量标准 [13,14] 。Marshall将外部性考虑与否的农地转用空间格局和福利效应进行了对比 [15] 。Wu以土地开发与周边水域水质情况为例建立了考虑景观外部性的农地转用决策模型，并从速度和土地利用模式两个方面进行了决策优化分析 [16] 。
（二）政府干预农地转用决策的机理
经典的农地转用个体决策研究能够给出理论最优转用方案，但如果缺乏相关政策的激励和约束，土地私人所有者会缺乏实现优化的动力。只要是经济许可，农地会逐渐转变为建设用地等价值较高的类型，而农地转用带来的一系列变化必然损害农业发展并影响人类的生活环境 [17] 。为了显化农地转用外部性及其选择价值，地方政府的可选政策包括庇古解决方案（补偿或税收政策）、科斯解决方案（产权界定及交易），以及直接管制方法等 [18] 。而在规划管制过程中，农地保护区发展受限，区内土地使用者易受到巨大损失，可发展区土地价值则大幅度提升，“暴损”（wipeout）和“暴利”（windfall）的非均衡状况则促使了土地发展权制度的设立 [19] 。为了激励农地所有者谨慎、有效率地进行农地转用，欧美发达国家将土地利用规划管制、补偿和发展权制度相结合，广泛开展了各种农业环境项目（Agri-environmental Programs,AEPs）。其中美国开展了休耕储备计划（Conservation Reserve Program,CRP）、湿地储备计划（Wetland Reserve Pro gram,WRP）和耕地保护计划（Farmland Preservation Program,FPP）。欧盟国家实施了共同农业政策（Common Agricultural Policy,CAP），在CAP框架下，各成员国根据自身情况制定了有所差异的农地保护政策。英国建立了环境敏感保护区（Environmentally Sensitive Areas,ESA）以限制农地转用和提高景观价值 [20] 。瑞士对农业政策进行了改革并制定新的环境目标（制止农业生物多样性的丧失和濒危物种的蔓延），在利用农业区（the Utilized Agricultural Area,UAA）建立生态补偿区域计划（Ecological Compensation Areas,ECA） [21] 。荷兰从20世纪50年代开始的多轮土地规划成功保护了大量耕地及生态用地 [22] 。1980年以后，丹麦开始实行缓冲区划定和管制政策（buffer zoning）保护开敞空间并促进耕地和水域的协调利用 [23] 。
（三）“经济人”、“政治人”特征影响下的地方政府行为
如果不对地方政府的类型加以区分，理想状态地方政府农地转用决策的目标应当是辖区农地转用福利的最大化 [24,25] 。然而，具有“经济人”、“政治人”特征的地方政府会在考虑自身目标最大化的基础上进行决策，使得农地转用效应与土地政策目标产生矛盾。诺思指出，地方政府行为会出于两方面的动机，一是降低交易费用以实现社会产出的最大化，代表中央政府或选民的目标；二是在不同利益集团间分配产权以实现自身利益最大化 [26] 。Walsh对都市区均衡框架下的理论分析以及对北卡罗来纳州维克县的实证表明，不适当的开敞空间保护政策和城市增长边界反而造成居民的福利损失 [27] 。Warziniack对农地政策的制定过程进行了分析并发现，当群体规模较大且空间上分散时，个体的呼声与社会最优存在着显著差异，此时政策制定者基于自身利益制定的农地管制计划可能并非最优 [28] 。Chanel等结合法国的政治制度建立了政策设计的理论分析框架，实证表明农业收益的高低对农地转用决策的影响仅限于初期，而政治上的高支持率有利于市长推行地方土地限制政策 [29] 。Bimonte等针对意大利的研究指出，房产税的增收不仅没有限制农地转用，反而因为地方政府对农地转用者的支持，加速了城市扩张 [30] 。
作为一种集体行为，农地保护的目标往往在机会主义的行事方式下陷入困境 [31] ，而在我国，这种矛盾更因地方政府直接的行为决策而凸显，陈会广关注于地方政府对农地转用制度的响应及其行为的绩效，指出中央政府对耕地非农化的严厉控制在相当程度上被抵消 [32] 。面对中央政府下达并层层分解的耕地保护指标，经济发达地区曾尝试通过“易地代保”（请其他地区代为保护耕地并支付报酬）方式规避管制带来的损失 [33] ，但2004年即被国土资源部明令禁止，直至2017年才重新开始尝试实行类似的政策。郭庆旺等指出，即使中央提出了治理和整顿政策，地方政府仍具有利用违规税收土地优惠进行引资的动机，致使中央政府不得不逐步加大查处力度来抑制地方政府的投资过热行为 [6] 。李殿伟等认为，中央—地方政府之间在土地管理上的委托—代理关系和“分权”契约关系存在着效用函数的偏离，地方政府往往倾向于减少成本的做法 [34] 。由于地方政府的晋升激励和部门利益，地方政府甚至参与或默许了买卖和非法转让为主的大量土地违法行为 [35] ，这种土地违法行为与经济的快速增长、城镇快速扩张存在直接的联系 [36] 。中央政府也因此进一步出台大量土地违法遏制政策并建立了土地例行督察机制 [37] 。
总体上，各国地方政府农地转用与保护行为取向和政策体现了不同时期社会经济的需求。在20世纪60—70年代，针对全球能源危机和粮食供给不足等问题，美国将国土空间管制的重点从城市绿地、历史文化用地转移到农地数量和质量的保护上，利用农地生产力评估以及基本农田标准评定系统（the land eval uation and site assessment system,LESA），对生产力高、集中连片的农地进行区划管制 [38] 。英国哥伦比亚地区于 1973 年启动农地储备计划（Agricultural Land Reserve,ALR），将该地区大于0.8公顷的农地划入储备区，严格限制区内的非农活动和土地细分 [39] 。80年代以后，随着粮食产量提高，欧美国家农地管理从数量、质量保护开始转向生态管护，美国的马里兰州、宾夕法尼亚州开始实施土地休耕计划（Conservation Reserve Program,CRP），德国启动了水源保护区保护及相应的补偿政策，Ⅰ级保护区范围农地直接由水利公司购买并禁止农业经营，Ⅱ级和Ⅲ级保护区也分别禁止了集约化农耕、畜养牲畜以及难分解物质堆放等行为 [40] 。2000年前后，随着住宅对开敞空间福利需求的增大以及开敞空间价值的日益凸显，北美地区土地信托机构和社区通过可转移发展权、土地休耕计划等项目实现了农地福利（amenity）保有 [41] 。在这一时期，荷兰、加拿大等地通过规划对大面积自然绿地和休闲农地加以保护，涉及面积分别达到了72万公顷和21万公顷 [42] 。
尽管欧美国家在20世纪中后期一致地参与了农地转用决策和管理，但政策机制设计体现了不同的理念。在政策工具上，荷兰、德国和英国等主要倚重于详尽的规划、严格的区划管制和公共购买权设定；相反，美国和加拿大的农地政策却往往不采用强制性的公共购买机制，基于效率的考虑，一些州试图通过可转移发展权等具有市场化性质的方式解决农地保护问题 [22] 。纵观美国、荷兰、法国、英国、加拿大和以色列等经合组织（OECD）成员国的经验，社会、团体及个人在农地保护方面具有共识的情况下，政策执行会取得较好效果（荷兰、法国、英国）。相反，行政结构松散或利益群体分散的地区，农地保护效果则不明显甚至较差（美国纽约州、威斯康星州，加拿大安大略州） [43] ，这些地区尽管实施了灵活的农地保护机制，城市边缘仍呈低密度扩张甚至跳跃规划区发展的趋势 [44] ；对于城市化、经济发展需求强烈或存在住房压力的地区而言，农地保护目标会被淡化（1990年以后的以色列） [45] 。
中国地方政府虽与西方地方政府在农地转用决策中具有共同特征，但本质上存在区别。这种差别主要源于政治背景与政府结构的不同。纵向上，欧美国家各类地方政府均为法律地位平等关系且政府层级通常较少，呈“扁平式”结构，而中国地方政府与上级政府存在着领导和被领导的关系，呈“金字塔”式结构；横向来看，欧美国家地方政府组织结构多样，而我国均为单中心（党委）和多主体（政府、人大和政协）的组合 [46] 。结构差异导致西方国家地方政府决策具有独立性和多中心特征，我国中央和地方政府决策则在政治上具有一致性。然而，由于中央和上级政府（部门）获取信息有限，政治一致性往往伴随着社会经济效果上的背离，多主体、多部门竞争协调困难也导致行政成本偏高 [47] 。
总结而言，在多数欧美国家，地方政府参与农地转用决策主要出于公共目标和辖区总体福利的考虑，而实际的决策过程会受到居民支持率及当地利益集团的影响，且多以政策制定的方式间接实现其目标 [28] 。我国地方政府农地转用较多地关注政治绩效、地方财政收入等目标，由于农地转用需要通过地方政府审批，地方政府对决策的干预更加直接。这种决策的主导性在招商引资、开发区建设过程中表现得最为明显 [48] 。
20世纪中叶以来，全球农地保护与转用管理政策的目标和实现方式不断转换，同时，地方政府行为的理论快速发展。这促使地方政府农地保护与转用行为的研究视角、研究问题变化更新，研究趋势的把握也显得尤为重要。近年来，地方政府作为管理者、自身目标追寻者的双重身份在不同体制国家的研究中均得到关注，国内外对于地方政府农地保护与转用行为的研究也更具有相互参照的意义。我们对这一领域的国际国内文献进行了梳理归纳，从四个方面阐释当前的研究向度。
1.在地方政府多重角色、行为变化规律以及中央—地方政府关系研究的基础上深入探索科层结构下政府部门间、与微观主体间的互动行为。中国地方政府在特定制度环境下表现出的行为目标和行为特征是中西方学者共同关注的重点 [49,50] 。Oi和Blecher认为地方政府行为可分为企业型、发展型、掠夺型以及复合的合作型等模式 [51,52] 。而在体制转轨环境不确定的情况下，我国地方政府行为演变特征表现出了以增长为取向的适应性调整 [53] 。1992年中央逐渐推行的市场化改革措施和1994年财税制度改革促使地方政府不再热衷于经营国有、乡镇企业，转而开始关注于吸引投资和培育辖区的税基，周黎安认为，地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式能够解释政府的激励 [54] ；陶然等则指出，“晋升锦标赛”模式尚不足以解释中国转型期经济的高速增长 [4] ；李猛等将财税激励、政治晋升和官员腐败作为地方政府激励的三个方面进行地方政府行为的分析 [55] ；赵静等根据地方政府代理身份的选择和获取自身利益的方式策略，将现阶段地方政府分为计划型、竞争型、监管型和保护型 [56] 。基于地方政府与中央政府行为目标的差异，Montinola、Landry和Xu等分别用“中国特色财政联邦主义”、“分权化权威主义”或“地区分权的威权体制”来解释中央政府与地方政府之间经济分权和政治集权的特点 [57-59] 。
在这样的基本格局下，研究发现，地方政府层级和部门间也形成了相应的行为特征。基于韦伯的科层制理论，周雪光等利用博弈论视角，将委托方策略选择概括为“常规模式”、“动员模式”，代理方策略概括为“正式谈判”、“非正式谈判”和“准退出”，研究发现，委托方选择“动员模式”时，“准退出”是代理方的最优应对策略，而在“常规模式下”，代理方会根据特定条件进行策略选择 [60] 。何艳玲等指出，科层组织完成任务的压力会随政治要求而变化。在“增长”为政治要求的场景中，科层组织可能会根据竞争压力而相宜行事，而在“稳定”为政治要求的场景中，科层组织会陷入不可退出的谈判情景中 [61] 。曹春芳、赵文哲等关注地方政府行为对不同微观企业（国有企业、民营企业等）的影响，强调了市场和经纪人激励对约束官员和优化资源配置的重要作用 [62,63] 。
2.从地方政府制度变迁下的土地利用行为分析，发展为考虑地方政府竞争、财政收支状况以及市场化等因素综合影响的土地开发、出让行为特征分析。由于地方政府垄断了建设用地使用权一级市场供给，地方政府土地开发和出让行为成为理解中国地方政府行为规律的一个重要视角。由于事权和财权的不对等，地方政府逐渐形成对土地财政的依赖，从而通过“租税替代”的方式扩大预算外收入 [64] 。孙秀林等认为相比于财政包干制，分税制改革建立了中央—地方关系的稳定互动框架，是更为理性的选择，但以土地为中心的城市扩张模式是改革中产生的意外后果 [65] 。陶然等强调了地区竞争在土地财政形成中的作用，考察了地方政府对商住用地和工业用地有差异的出让管理策略 [4] 。土地出让策略模仿表现为土地出让面积的竞争，而引资策略模仿表现为对大规模资本的追逐，由此也导致了地方政府对征地和城市扩张的强烈动机 [66] 。曲福田等指出，由于中央—地方政府角色定位的差异，中央—地方政府的非合作博弈成为农地非农化效率低下的重要原因 [3] 。容志揭示了制度变迁过程中地方政府农地转用行为的变化，分析了地方政府违规获取额外利益、机会主义行为导致的中央—地方政府博弈过程 [67] 。地方政府一方面通过农地转用决策和出让行为确保政府在经济发展中的主导性和主动权 [68] ，另一方面关注土地出让中的“土地财政”和“土地引资”目标。张莉实证分析表明，“土地引资”相比于“土地财政”更受到地方政府官员的重视 [48] 。Zhong等和王媛等的研究表明，土地出让制度及地方政府相应的行为与地方政府经济增长竞争关系密切，进一步导致了城市发展差异化的加剧 [69,] 。随着社会经济快速发展以及城市化进入新的阶段，研究发现2009—2010年的经济刺激计划以后，地方政府更加依赖于土地抵押和出让收益，这导致地方政府更有动力控制土地市场和提高土地出让价格 [71] 。
3.从静态的个体理性农地转用决策研究转向动态、非个体行为决策及考虑多主体互动过程的研究。Irwin等从外部性和时间维度两方面改进了已有农地保护—转用的决策模型并实证分析了转用概率受外部性影响的情况，发现开敞空间（open space）集中的地区会促使农地向住宅用地的流转 [72] 。Kovacs等分析了开敞空间保护政策对住宅用地开发的影响，由于个体交互行为影响，开敞空间外部效益变化的速度决定了高收入人群的居住区位 [73] 。Albers等关注私人主体在受到政府行为影响时的行为变化差异、复合效应以及社会最优格局的实现。通过构建多主体博弈模型并推导相应的空间格局发现，个体决策时并不考虑用地格局细碎化效应，政府提供的激励机制能够促使个体考虑聚集后的规模效应 [74] 。Kelly等利用投资组合理论对土地所有者的异质性偏好、空间外部性以及地块特征对土地利用决策的影响进行了分析。对美国南印第安纳州印湾镇的实证研究表明，异质性偏好和空间外部性更为显著地影响了土地所有者的决策 [75] 。针对我国地方政府主导农地转用决策的社会经济环境，Lichtenberg等构建了地方政府作为决策者的城市扩张分析模型 [76] 。陈竹进一步论述了地方政府农地转用决策的机制，实证识别了我国地方政府的农地转用的决策偏好 [77] 。
随着行为经济学的发展，学者也开始认识到农地保护—转用决策中的有限理性（bounded rationality）问题。Parks指出，风险厌恶类型的决策者往往会在农地类型转化中做出错误的决策 [78] 。Schreinemachers的模拟分析发现，尝试型主体（heuristic agents）和理性主体在不确定性较强时会做出差异显著的农地转用决策 [79] 。Villarmor在多个国家的调查表明，一定范围内决策者的性别、知识、偏好、风险认知以及创新意识强弱对农地转用效果产生了显著的影响 [80] 。Chen等发现晋升激励下，地方政府官员的年龄是影响当地建设用地扩张规模和利用效率的重要因素 [81] 。针对我国土地利用中广泛存在的中央—地方政府互动行为，龙开胜等比较了我国中央和地方政府在农地转用审批上的差异并对其影响因素进行了识别 [36] 。Wang等梳理了1999—2013年地方政府响应中央政府进行房地产市场干预的情况，总结了其行为的原因和机制，尽管政府干预的意图是改进社会总体福利，但也会造成资源的错配和腐败问题 [82] 。Cao等从地方政府视角对农地保护及开发的非均衡程度进行了测算，提出了跨区域协调建设用地开发指标的相关建议 [83] 。
4.从刚性、单一的农地转用管理思路逐步发展为弹性、多目标、充分考虑地区发展阶段、社会经济转型的资源优化配置理念。由于严格刚性的特点，土地管制条例的实施一直存在着争议 [84] ，南加州大学教授Ellickson即认为土地用途区划管制（zoning）既影响了效率，也缺乏公平性 [85] 。Hart则认为历史和法理上看，公共物品供给和私人权利限制相关的政府行为具有其合理性 [86] 。为了缓解土地用途管制造成的非均衡问题，美国马里兰州、康涅狄格州和新泽西州于20世纪80年代以后开始实施可转移土地发展权政策（the transfer of land develop ment right,TDR）。可转移发展权对我国农地保护同样具有借鉴意义，国内学者将其与国内易地代保、地票等政策进行对比分析。屠帆比较了浙江省2001—2003年基本农田易地代保案例与美国马里兰州卡尔弗特县可转移发展权项目，从产权性质、土地市场状况、交易内容和资源配置效果分析了两者的差异 [87] 。谭荣等利用发展权理论解释了近年来地方政府在易地代保、城乡建设用地增减挂钩等政策创新中的产权内涵，指出了治理结构代替产权结构改革的发展路径 [88] 。汪晖等认为中国实际上已经进行了土地发展权转移和交易的实践，并将其归纳为土地发展权改革的浙江模式 [89] 。靳相木等参照排污权交易管理的模式，建立了一个新增建设用地指标交易的理论模型，认为市范围内进行指标交易能够促进社会福利 [90] 。同时，国家“十一五”、“十二五”规划纲要均提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，实行差别化土地管理。对此，孔伟等以人均GDP、地均固定资产投资分别表征经济发展水平和土地集约利用水平，结合资源禀赋条件划分区域集约程度并提出了区域差别化的管控思路 [91] 。欧胜彬和张俊峰等基于效率原则，分别提出针对了广西北部湾经济区、武汉城市圈的土地差别化配置的方案 [92,93] 。鉴于经济增速减缓、生态压力趋紧的现状，社会经济转型和土地利用转型已在国内和国际上受到重视 [94,95] ,Wu等指出，中国追求经济增长和地方财政的城市化方式仍处于不可持续的状态，优化土地配置和城市化机制需要从财政、地方官员考核、住房和户籍等方面进行制度改革 [96] 。这些研究表明，农地保护与转用管理已不再是单纯的资源利用方式决策，而是与社会经济发展多方面融合，需要地方政府结合区域发展战略进行的统筹安排和管理实践。
近年来文献从地方政府农地保护和转用的目标特征、多主体互动、社会转型与多目标发展等视角展开相关研究，基于上述研究向度并结合当前我国社会经济状况和面临的挑战，可以拓展出以下关键问题。
1.地方政府在农地转用中的“情景—行为特征”规律研究。地方政府行为在社会经济制度环境下进行适应性和学习性的调整 [53] ，这能够一定程度上解释地方政府行为变迁的特点。从土地相关政策的视角来看，1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布、1994年财税制度改革、1999年土地管理法修改、2003年土地出让制度改革和当年开始的多轮宏观经济调控、2008年4万亿救市等重大事件将改革开放后的40年分解成了多个阶段，分析这些阶段地方政府农地转用行为动机、行为状态、行为过程与社会、制度情景的对应关系，有助于揭示和总结相关规律。
2.不同层级、不同区域特征下地方政府的农地转用行为特征差异分析。不同层级地方政府由于辖区范围、委托—代理关系以及不同的经济资源禀赋，农地保护—转用行为会产生分异，如何基于现实背景提炼指标以识别和量化相应的行为特征，是尚未很好解决的重要问题。结合地方政府的行为动机和行为状态，将地方政府的行为过程从政策响应、上下级博弈、同级竞争、部门间协调等视角进行多维度分析，能够对地方政府行为做出更为精准的阐释。
3.地方政府行为特征影响下农地转用行为理论及决策机制。农地转用决策模型多是建立在理性经济人或有限理性经济人假定的基础上，但地方政府行为与个人或企业主体有着显著的差异，尽管针对地方政府在现阶段行为特征的研究已经较多，但将其纳入农地转用行为决策模型的尝试还不多见。由于社会经济背景和政策制度的影响，地方政府决策目标往往偏离于辖区福利最大化的一般假定，同时，政府也会出现冲动、短视以及趋同等非理性行为 [78,97] ，因此有必要从行为决策的角度，构建以地方政府农地转用行为动态模型，分析经济驱动（经济发展、财政收入、产业结构），生态约束，政策内容（直接管制、税费和补偿政策等），地方政府行为状态、行为过程对农地转用行为的影响。
4.社会经济转型下地方政府农地转用行为变化分析与模拟。在社会经济转型期，“土地引资”、“土地财政”及“土地融资”等现象不具有可持续性，但地方政府和其他相关主体行为转变的方向和程度尚不明确。将新常态背景下供给侧改革、产业结构升级、生态文明建设以及中央政府可能采用政策纳入地方政府农地转用的行为目标，进行多情景设置并分析地方政府行为的可能变化，能够形成更具有前瞻性的政策建议。
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Zhu Chen,Jixin He,Lingxiang Huang
Abstract: Local governments not only undertake the task of agricultural land preservation,but also pursue the benefits of rural-urban land conversion.Drawing upon the literature on practices of agricultural land preservation and conversion management as well as the the behavior of local governments,this article concludes the current research dimensions and critical issues.Firstly,instead of static and individual ra tional hypothesis,recent studies concentrate on the dynamic behavior of local governments.Secondly,the fiscal pursuing and the factors such as competition and marketization are considered into the research on land transfer.Thirdly,the models of local government behavior in agricultural land preservation and conversion incorporate multi-agents,inclu ding local governments,land users and public,and mecha nisms of their interactions into the policy evaluations of ru ral-urban land management.Lastly,recent studies focus on the elastic,multi-objective and adaptive behaviors in the process of land management under the socio-economic tran sition circumstance.Based on the above analysis,this article proposes the extensions of some critical issues for further re search.
Key Words: agricultural land preservation;rural-urban land conversion;behavior of local governments;decision-making of local governments