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财政的职能，是指财政在社会经济生活中所具有的职责和功能，它是财政这一经济范畴本质的反映，具有客观必然性。市场存在多方面的失灵，实际上可以把市场这些失灵大致归为三个方面：一是市场在资源配置方面的失灵，如垄断、信息不充分、外部效应与公共物品等；二是市场在收入分配方面的失灵，完全依靠市场分配，必然会出现不同层次的收入悬殊，导致两极分化；三是市场在宏观经济运行方面的失灵，完全依靠市场的自发调节，宏观经济难免会出现周期性活动。因此财政的职能可以概括为三个方面：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。
资源配置职能是指为满足人们的需要，将有限的资源在各种可能的用途间进行分配和组合，并形成一定的资产结构、产业结构、技术结构、消费结构和地区结构。
在世界各国，地区之间经济发展不平衡是普遍现象。在我国，这一问题更为严重，这有历史、地理和自然条件等多方面的原因。要解决这一问题，单靠市场机制需要很长时间，有时还往往产生逆向调节，即资源从落后地区向发达地区流动，这对整个经济的均衡发展和社会的稳定是不利的。这就要求财政资源配置职能在这方面发挥作用。其主要手段是通过财政体制中的转移支付制度和财政补贴、投资、税收等优惠政策来实现。
合理的产业结构对提高宏观经济发展效果，促使国民经济的良性循环具有重要意义。调整产业结构不外乎有两个途径：一是调整投资结构，因为产业结构是由投资结构形成的，增加对某种产业的投资就会加快该产业的发展，反之，减少对某种产业的投资，就可以延缓其发展；二是改变现有企业的生产方向，即调整资产存量结构，促使一些企业转产。在这两个方面财政都能够发挥调节作用。就调整投资结构方面来看，首先是调整国家预算支出中的投资结构，如增加能源、交通和原材料等基础产业和基础设施方面的投资和减少加工部门的投资。其次，利用财政税收和投资政策引导企业投资方向，鼓励企业进行短线投资，对长线投资进行限制。
这取决于财政收入占国民生产总值收入比重的高低。提高这一比重，意味着社会资源中归政府部门支配使用的部分增大，非政府部门支配使用的部门减少；反之，降低这一比重，则意味着社会资源中归政府部门支配使用的部分减小，非政府部门支配使用的部分增大。社会资源在政府部门和非政府部门之间的分配，根据主要是社会公共需要在整个社会需要中所占的比例，这一比例不是固定不变的，而是随着经济的发展、国家职能和活动范围的变化而变化的。应当是政府部门支配使用的资源与其承担的责任相适应，政府支配使用的资源过多或过少都符合优化资源配置的要求。
迄今为止，人们一直认可的判断资源配置优劣的标准是意大利经济学家帕累托提出的“帕累托效率”，也称“帕累托最优”。所谓帕累托效率状态是指要素在厂商之间或厂商内部的配置达到这样的状态，即任何重新配置都会至少降低一个厂商或一种产品的产量，那么这种状态就是资源配置的最佳状态，即帕累托效率状态。
关键的问题在于，通过什么样的机制来实现或提高资源配置的效率。我国计划经济的实践证明了完全的政府配置，或政府在资源配置中发挥主导作用，是没有效率的。这也是我国进行市场取向改革的原因。市场经济条件下的资源配置，自然主要靠市场。因为从总体上说，市场配置是有效率的，也可以说迄今为止还没有比市场更具有效率的配置机制。然而，已如前述，市场在资源配置领域方面也存在着失灵，垄断、信息不充分、外部性与公共物品的存在使市场在资源配置领域难以独善其身，还必须依靠政府的作用来弥补市场的失灵。总之，市场经济条件下资源配置的机制应该是市场和政府共同发挥作用的二元机制。其中，市场发挥基础作用性作用，政府则在市场失灵领域发挥补充作用，二者共存互补，共同承担起优化资源配置的责任。
政府配置资源的方式，有行政和法律手段、组织公共生产和财政手段等多种手段。但财政作为国家或政府为主体的分配，拥有税收、公共支出等多种有效的工具，天然具有资源配置的功能，因此可以成为政府进行资源配置最为重要的手段之一。
（1）合理确定财政收入占国内生产总值的比重，即确定财政资源占社会整体资源的比重，实现社会资源在民间部门和政府部门间的合理配置。也就是说，社会资源应有多大比例被财政集中起来，转化为政府可控的资源用于提供公共物品，有多少资源应由市场配置，用于私人物品的提供。在理论上，合理的财政收入规模应满足财政收入的社会边际效益与社会边际（机会）成本相等的条件，才能实现社会资源在两大部门或公共物品与私人物品之间的最优配置。在具体实践中，一般是根据社会对公共物品的需求量（社会公共需求）确定政府财政支出的规模（公共物品的提供成本），实行以支定收，
（2）优化财政支出结构。支出结构也就是财政资源内部的配置比例，如购买性支出与转移性支出的比例以及购买性支出内部的配置比例等。前一个比例决定财政最终占有经济资源的规模，对财政配置资源的总量有决定性的影响；后一个比例则表明财政资源在不同公共物品项目上的配置比例。
（3）合理运用财政投资、税收、补贴等多种手段调节和引导民间资源的合理配置。未被财政集中的民间资源的配置原则上属于市场机制作用的范围。当市场本身的配置有效率时，各财政政策工具应保持中性，不干扰市场机制的运行；当市场本身的配置效率不高时，可考虑采用非中性的财政政策手段进行调节，促进民间资源配置效率的提高。我国目前市场体系尚在发育和完善之中，市场配置资源的效率难以充分发挥。因此，应适度发挥税收、财政补贴、财政投资等调控手段的作用，引导民间投资的流向，实现社会资源整体的优化配置。
（4）提高财政配置工具的使用效率。财政配置的基本工具是税收和财政支出。提高财政配置工具的使用效率，就税收而言，主要是降低税收成本。一是要降低税收的超额负担，使税收对市场配置资源效率的负面影响最小化；二是要降低税收的征收成本和纳税成本。就财政支出而言，就是要努力提高财政支出的效益。为此，需要在借鉴国际先进经验的基础上，建立和完善适合我国国情的科学的税收制度和财政管理制度，如政府采购制度，国库集中支付制度等。
收入分配是指国民经济在一定时期内创造的国民收入，按一定的方式在政府、企业和居民个人之间的分割。国民收入分配形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局。
国民收入分配之所以要经过两个层次，是由收入分配的公平准则所决定的。收入分配的公平包括经济公平和社会公平两项内容。
所谓经济公平是指在收入分配中根据在收入创造过程中要素的贡献来决定收入分配的一种准则。没有贡献要素，没有资格参与分配，提供的要素多，收入多；提供的要素少，收入少。按这样一种规则进行分配是符合经济公平准则的。
所谓社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。至于什么是社会认可的收入差距，取决于社会普遍接受的价值标准或道德伦理观念。显然，收入差距过大、两极分化与收入差距过小乃至平均主义都是社会公平准则所不能接受的。
在市场经济体制下，收入分配当然首次依靠市场。实际上，由于初始分配主要是要素分配，讲究要素投入与要素收入项对称，所以初始分配主要是市场机制在发挥作用，是一种市场性的分配。市场分配有助于实现经济公平和经济效率。但是由于经济主体或个人所拥有或提供的生产要素不同、资源（要素）的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，单一的市场分配必然会导致各经济主体或个人之间获得的收入出现较大差距，难以实现社会公平。鉴于市场机制的失灵，也就需要政府机制发挥作用，政府可以凭借政治权利对市场分配的结果进行重新调整，矫正市场分配出现的收入差距，使之符合社会公平的要求。
概括而言，国民收入分配的目标是经济公平和社会公平的统一，决定了社会主义市场经济体制下的收入分配必须通过初始分配和再分配两个过程，借助市场和政府两种机制来完成。其中，政府参与国民收入的分配主要是通过财政分配来完成的。财政既通过征收间接税和凭借国家对国有企业的所有权取得要素收入而参与初始分配，又是政府对要素收入进行再分配的主导形式。无疑，财政可以对国民收入的公平分配产生重要影响。
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原则上市场分配的范围，财政不能越俎代庖，凡属于财政分配的范围，财政应尽其职。如初始分配中企业职工工资、利润、财产转让转入、财产租赁收入、股息收入等要素收入水平的决定，应由市场分配来完成，财政不应干预财政只能对市场分配的结果根据社会公平的要求通过再分配进行调节。例如，应由政府提供的社会福利和社会救济，财政必须承担起相应的职责。我国长期以来存在的“企业办社会”问题，表明财政分配的“缺位”，必须尽快解决。
行政和事业单位的职工未对生产过程直接提供要素，因而未参与国民收入的初始分配。其收入要由财政再分配来解决。一方面，要解决职工工资水平问题，即工资水平要适度。以市场为参照系合理确定公共部门职工的工资水平，既有利于实现经济公平，也有利于社会公平。另一方面，要解决工资制度的规范问题。凡应纳入工资范围的收入都应计入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度。
税收是政府进行收入再分配的重要手段。通过个人所得税可以调个人的劳动收入和非劳动收入，使之保持在一个合理的差距范围内；通过开征消费税，选择对奢侈品和贵重消费品课税，可以调节高收入者的实际可支配收入；通过遗产税和赠予税可以调节个人财产分布等。
转移性支出制度在公平收入分配方面的作用主要是针对低收入阶层、老龄人口、失业人口等社会弱势群体。保证这些人起码的生活水平和福利水平是财政再分配的责任。在这方面，财政需要依托财政建立和完善社会福利，社会救济和社会保险制度。
经济稳定是宏观经济运行的一种理想状态，包括充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重含义。
它是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作做。这里的“就业”即工作或劳动，是泛指一切用自己的劳动来维持自己生活的活动。这就是说，在各种所有制、各行各业的劳动，均属就业范畴。这里的“充分”就业，并不意味着全部就业人100％就业，而是指就业率（已就业人口占全部可就业人口的比率）达到了某一社会认可的比率，比如 95％、97％等。
它是指物价总水平基本稳定。在纸币流通的条件下，随着商品比价的不断调整，通常物价水平有徐徐上涨的趋势，只要物价上涨的幅度是在社会可容忍的范围内，比如年率在3％～5％，即可视为物价水平稳定。
它是指一国在进行国际经济交往时，其经常项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。在开放的经济条件下，国际收支平衡是经济稳定的一个重要内容和标志。应当着重指出，经济稳定，并不是不要经济增长，稳定和增长是相辅相成的。我们讲的经济稳定，是在经济适度增长中的稳定，即动态稳定，而不是静态稳定。因此，经济稳定就包含有经济增长的内容，就是指要保持经济的持续、稳定、协调的发展。
经济稳定目标的实现，至少应解决好三个层面的问题。
首先是总量平衡问题。总量平衡主要是指保证社会总供给与社会总需求的大体平衡。如果总供需保持了平衡，物价水平就是基本稳定的，经济增长和充分就业也是不难实现的。同时，国际收支也必然是正常的。而社会总供需失衡的情况下，这一系列目标都难以实现，也就谈不上经济的稳定增长了。
其次是结构的协调与高级化问题。结构问题是指经济结构特别是产业结构的协调和高级化。一方面要求不存在发展明显滞后的产业，以免出现制约经济增长的产业“瓶颈”；另一方面新兴产业的发展能有效带动产业结构的升级换代，以增强经济增长的活力。对于像中国这样的经济大国而言，还存在着区域经济的平衡问题，保证地区结构的平衡也就非常重要。
再次是环境优化问题。文教事业的发展与科技水平的提高、国内稳定的社会秩序、国际关系的协调与安全的国防、良好的生态环境等既是社会福利水平高低和经济发展的题中之意，也是经济稳定与可持续发展所必须具备的条件。
市场在调节经济结构方面应发挥基础性作用。在一个充分竞争的市场经济中，通过价格的升降和竞争机制可以实现供需结构及产业结构的协调。但是，第一，市场对经济结构的调节是一种事后调节，这种调节可能要付出较大代价和经历较长的时间，是一个痛苦和漫长的过程；第二，现实的市场并不是充分竞争的，由于垄断、信息不充分、公共物品和外部效应的存在，市场调节作用并不能够充分发挥出来；第三，对于发展中国家来说，还存在市场机制不完善的问题，也严重制约着市场的结构调节功能和效果。至于环境建设，则大体上属于公共物品提供的范围，市场在其中的作用是极其有限的，是市场天然失效的领域。
总之，市场在经济总量的平衡、结构与环境的优化方面存在重大的缺陷，政府在经济的稳定和发展上担负着重要的责任。而在政府可以利用的各种政策手段中，财政可以发挥重要的作用。
（1）完善税收制度和社会保障制度，发挥财政制度对宏观经济运行的“自动稳定器”作用。“自动稳定器”是指那些能随经济形势的变化自动发生作用（即不需政府主动采取行动），而缩小社会总供需差距，缓解经济波动的财政制度的总称。例如，公司所得税和累进的个人所得税等税收制度，社会福利制度和救济制度等社会保障制度，都具有自动稳定的显著功能。这些制度对经济活动的反应相当敏感。当社会总需求大于总供给，从而经济过热时，税收会自动增加，各种福利和救济支出也会自动减少，其结果会对总需求的扩张和通货膨胀产生一种自动的抑制力量；相反，当社会总需求小于总供给时，税收会自动减少，财政安排的福利和救济支出会相应增加，从而会自动地增加需求，减轻经济萧条的程度。自动稳定器是政府实现经济稳定的第一道防线。
（2）根据社会总供给与总需求的变化情况，采取相机抉择的财政政策，促进社会总供需的平衡。上述自动稳定器的作用如何，在很大程度上受政府对制度设计和实施效果等因素的影响。同时，税收和转移支出需求的影响是间接的，乘数效应较小。因此，自动稳定器熨平经济波动的作用是有限的，特别是社会总供需严重失衡和经济剧烈波动时，单靠制度的自动作用更是难以扭转局面。因此，要确保经济稳定，政府还要审时度势，采取相机抉择的财政政策。当社会总需求大于总供给时，财政可以采取减少支出和增加税收或二者并举的紧缩性财政政策，通过减少政府需求和非政府需求来压缩总需求；当社会总需求小于总供给时，财政应采取扩张性财政政策，即通过增加支出和较少税收或二者并举，由此增加社会总需求。相机抉择财政政策可以根据总需求失衡的实际状况，确定政策的调控力度，具有针对性强的优点。然而，对于宏观经济形势发生的变化，政府有时并不能马上意识到，而且从认识到形势的变化到政策措施的出台，也需要一定的时间。这就是说，相机抉择财政政策存在调节上的“时滞”问题。
（3）加强财政政策与货币政策、汇率政策的协调与配合。财政与货币政策在实现经济总量平衡方面互有短长，应该相互配合，避免相互制约和矛盾的情况发生。另外，在国际收支方面，财政政策还应注意与汇率政策的相互协调。
（4）利用投资、补贴和税收等政策手段，促进经济结构特别是产业结构的协调和高级化。我国现阶段，经济增长面临基础“瓶颈”的制约，政府一方面可通过财政扩大对基础产业的投资，另一方面还可利用税收、补贴等财政杠杆诱导非政府部门对基础产业的资金投入。同时，对高新技术产业的发展，财政部门应提供多方面的政策支持。
（5）财政应切实保证非生产性的社会公共需要，为经济稳定和发展创造良好的外部环境。一方面保证行政管理费和国防费的适度规模，大力提高文教、科研、治理污染、保护生态环境等项支出的增长幅度；同时，完善社会保障制度，为经济稳定增长营造一个良好的基础环境，使经济增长和发展相互促进，相互协调，避免出现某些发展中国家曾经出现的“有增长而无发展”或“没有发展的增长”的现象。
本章小结
（1）经济生活中的一切财政现象和财政问题都同国家的分配活动有关。财政的一般特征是指财政作为分配范畴区别于其他相关分配范畴的形式特征，即不同社会的财政具有的共性。财政的一般特征应从对财政分配的主体、对象、形式和目的的分析中去把握。要着重掌握财政与国家的本质联系以及作为财政分配目的的“社会公共需要”的特征和包括的内容。可以把财政的一般概念概括为：财政是国家为了满足社会公共需要对一部分社会产品进行的集中性分配。
（2）财政的产生必须具备两个条件：一是经济条件，二是政治条件。经济条件是指社会上存在着可供财政分配的那部分剩余产品。政治条件是指国家的产生。财政产生以后，随着生产方式的改变和国家的更替而不断发展变化。迄今人类社会经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会，从而也就存在了与之相适应的财政。要掌握每个阶段财政的主要特点。
（3）财政的职能通常包括三个方面：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。
资源配置，是指通过对现有的人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济效益和社会效益。财政通过调节资源在地区之间的配置，调整产业结构，调节资源在政府部门和非政府部门之间的配置，调节资源在积累和消费之间的配置，可以促使资源结构的合理化。
财政的收入分配职能是指通过财政分配，将一定时期内社会创造的国民收入，在国家、企业、个人之间进行分割，形成合理、公平的比例或份额，即实现收入的公平分配。财政的收入分配职能主要包括两个方面内容：调节企业的利润水平和居民的个人收入水平。
经济稳定是指要实现充分就业、物价稳定和国际收支平衡。经济稳定是指动态稳定，其本身就包含有经济增长的内容，即是要保持经济的持续、稳定、协调的发展。
一、关键词
财政 公共产品 外部效应 公共财政 资源配置 收入分配 稳定经济
二、复习思考题
1．公共财政的基本特征有哪些？
2．什么是财政的资源配置职能？如何实现资源配置职能？
3．什么是财政的收入分配职能？如何实现收入分配职能？
4．什么是宏观经济稳定？财政如何为实现经济稳定发挥其职能？
5．如何理解财政的概念？
6．市场失灵有哪些表现？