下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
在现实社会中，财政现象表现为政府实施的各种社会管理的经济活动。无论是人们的衣、食、住、行，还是企业的经济活动以及整个社会管理，都与政府实施的经济活动存在着直接或间接的关系。就个人而言，人们所取得的收入要依法纳税，人们的消费、投资、储蓄活动政府要参与直接或间接的分配。政府从单位、个人手中取得的财政收入，要用于社会发展和经济建设。人们从政府提供的公共设施中获得益处。例如，规模宏大的水库、电站、港口、码头和道路、桥梁大多是国家投资兴建的；航行于江海的船舶，翱翔在蓝天的飞机，也多是政府拨款购买的；军队、警察也是靠政府出钱维持的；国家机关、学校、科研单位、医院和文化团体也是主要靠财政拨款来维持和发展的；城镇居民享受着由财政支付的物价补贴和房租补贴、交通补贴等优惠等。
为了维持国家每年的庞大开支，政府要依法向企业、单位、和公民征税；国有企业还要向国家上缴利润；国家还可以通过向企业、单位、居民发行公债、国库券等政府债券来取得收入；办理户口登记、出国护照等缴纳的费用，也都要归入国库；等等。
从上面列举的大量财政现象中可以看出，财政是个分配问题，与国家的收支活动有关。而这些财政问题，不仅政府机关的领导人和一般的工作人员关心它，需要研究解决，就是一般企业、单位的领导人和普通公民也应该关心，因为每项财政政策的出台，财政的每一笔收支，都会涉及企业单位和居民的切身经济利益。为了正确认识经济生活中的各种财政现象，以便采取正确的政策和态度，就需要了解什么是财政，财政同国家、国民经济之间有什么关系，财政的职能作用是什么，财政有哪些规律，是如何运行的，财政机关是干什么的，有哪些基本的制度规定等。本教材的财政部分，将回答这些问题。
财政是一个经济范畴，又是一个历史范畴，它是人类社会发展到一定历史阶段的产物。
我国古代曾经有过“理财”“国用”“度支”一类用词以及有关理财思想的记载，但“财政”一词在我国的使用，是在清朝光绪二十四年（1898）戊戌变法“明定国事”诏书中“改革财政，实行国家预算”的条文中最初启用。英文称作Public Finance，意为“公共财政”。“公共”一词是指国家机构或各级政府，所以亦称“政府财政”（Government Finance），有别于公司或企业财务（Corporation Finance）。
财政的产生必须具备两个条件：一是经济条件，二是政治条件。经济条件是指社会上存在着可供财政分配的那部分剩余产品。政治条件是指国家的产生。在原始社会初期，社会生产力水平十分低下，在一个原始氏族公社范围内，人们共同劳动，共同占有与平均分配社会产品，以维持氏族成员最低限度的生活需要。此时没有剩余产品，没有生产资料私有制，没有社会公共需要，没有阶级和国家，因而也没有财政。到了原始社会末期，由于社会生产力的发展，人类社会出现了第一次和第二次社会大分工，即农业从游牧业分离出来，手工业又从农业中分离出来，扩大了产品交换，促进了以交换为目的的商品生产。随着社会生产力和生产关系的进一步发展，劳动生产率不断提高，社会产品日益增加，除维持人们最低生活需要之外，社会产品逐渐出现剩余，同时也存在一些社会公共事务或社会公共需要，包括氏族部落之间的冲突，兴建一些原始的水利灌溉工程，举行一些宗教祭祀活动等。为了满足这部分公共需要，就要对剩余产品进行分配。但由于当时剩余产品数量有限，这种对剩余产品的分配还没有从一般产品分配中独立出来。社会产品出现剩余，这就为分配上的不平等和贫富两极分化，进而产生私有制提供了物质基础。随着社会生产力的向前发展和商品交换范围的扩大，人类社会又出现了第三次社会大分工，即出现了单纯从事商品交换的商人。随之又出现了货币和商品货币经济。社会大分工有力地促进了社会生产力的发展和剩余产品的扩大，从而导致私有制和阶级的产生。于是人类社会从无阶级的原始社会过渡到有阶级的奴隶社会，出现了靠占有生产资料而无偿占有他人劳动成果的剥削阶级，出现了国家。列宁指出：“国家是一个阶级对另一个阶级施用暴力的机关或者机器。”国家的重要特征之一，就是一种“公共权力”。构成这种“公共权力”的实体是军队、警察、法庭、监狱、官吏等。为了维持这种“公共权力”就需要占有和消耗一部分社会产品。在私有制社会里，国家本身并不直接从事物质生产，不创造任何物质财富，为了解决国家本身这种既不生产社会产品而又要消耗社会产品的矛盾，国家必须凭借它的“公共权力”，强制地、无偿地征收一部分社会产品来满足其需要。这样，就产生了一种由国家凭借政治权力参与的社会分配，这就是财政。财政分配作为相对独立的经济活动，从一般的产品分配中独立分化出来。正像恩格斯所说：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的，但是现在我们却十分熟悉它了。”捐税是历史上最早出现的，也是最典型的财政范畴，它是国家依靠政治权力强制征收的，是国家政权存在的物质基础。马克思指出：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西”；“赋税是喂养政府的奶娘”。
综上所述，财政是一个历史范畴，它是随着国家的产生而出现的一种社会关系；财政又是一个经济范畴，它是以国家为主体而形成的一种分配关系，成为一定社会形态下社会再生产分配环节上的一个重要组成部分。
财政产生以后，随着生产方式的改变和国家的更替而不断发展变化。迄今为止，人类社会经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会，从而也就存在了与之相适应的财政。
奴隶制社会生产关系的基础，是奴隶主占有生产资料，同时也直接占有生产者——奴隶，这是区别于其他私有制社会的重要特征。奴隶的剩余劳动和剩余产品全部归奴隶主所有。在奴隶社会，国王是最大的奴隶主，一方面占有大量的土地和奴隶，另一方面又是国家政治与军事的最高统治者。当时，奴隶制国家财政收支与国王个人的收支没有严格的区分界线，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。奴隶制国家财政收入的来源，主要是国王强制奴隶劳动取得的田赋收入和贵族奴隶主缴纳的贡赋收入。除此之外，还有掠夺收入、军赋收入和捐税收入等。奴隶制国家财政支出，主要用于王室支出、祭祀支出、军事支出、官僚机构和俸禄支出、农业、水利等生产性支出。由于社会生产力水平低下和商品经济不发达，奴隶制国家财政收支主要是采取实物和劳役的形式。
奴隶社会国家财政的特点主要有以下几点：
（1）奴隶制国家通过直接占有奴隶和自由民的劳动而占有产品。主要收入是奴隶在国王土地上劳动生产的产品。同时，还以各种劳役形式满足国家需要，如满足打仗、行政管理、修筑宫殿陵园、治理水患等需要。
（2）国家财政收支与国王个人收支没有严格的区分界限。这是同奴隶制社会的经济基础和政治制度分不开的。奴隶制国家的国王既是拥有全国政治军事权力的统治者，又是最大的土地占有者和奴隶主。在国王统治的范围内，一切都属于国王所有。地租、徭役、贡赋、捐税等范畴，对国王来说，没有严格意义上的区别。因此，国家财政收支与国王个人收支混合在一起，这是国家财政仍然处于初级阶段的集中表现。
（3）从原始社会的平均分配过渡到奴隶主国家社会对社会产品的权力分配，是历史上分配关系的划时代变革，是分配制度上的重大进步。奴隶制的国家财政对促进脑力劳动和体力劳动分工具有重要的历史意义。
手机扫一扫，读专栏1-1
封建制社会生产关系的基础是封建地主占有生产资料和不完全占有生产劳动者——农奴或农民。此外，社会上还存在着手工业者的个体经济。封建制国家是封建地主压迫剥削农奴和农民的国家。随着封建制经济和国家政治制度的发展，国家财政收支与国王的个人收支逐步分离。在封建制度下，不仅是封建地主对农民进行剥削，而且国家也以课征田赋等财政形式对农民、手工业者等劳动者进行剥削。封建制社会的经济基础和政治制度的特点决定着封建制国家财政是为封建地主阶级的根本利益和封建制国家职能服务的。
封建制国家财政收入主要有官产收入，是指国有土地收入和国王庄园的各种收入，包括农业收入、饲养牧业收入、渔猎收入、森林、矿产资源开发收入等，这是封建地主经济时期的主要收入。除此外，田赋、捐税收入也是财政收入的主要来源。另外，国家对某些重要军需民用产品的生产和销售进行垄断、利用垄断专卖价格获取高额财政收入的专卖收入，国家向在国家土地上取得开矿、采伐、打猎等特权课税，以及出卖官爵的收入构成特权收入。还有一些其他收入，如贡赋收入和借债收入等。封建制国家财政支出，主要是军事支出、国家机构和俸禄支出、王室费用、封建宗教和赏赐支出以及兴建水利、发展农业、建桥修路等经济事业支出。
在财政历史的发展中，封建社会是一个重要发展阶段，在这个阶段中，财政范畴得到延伸，产生了国家公债和国家预算。公债制度在奴隶社会开始萌芽，发展于封建社会和自由资本主义时期。封建社会末期，国家内外矛盾加剧，帝王贵族生活奢侈浪费，使财政支出急剧增长，国库空虚。为了满足对内统治事务的发展和对外频繁战争而增加的庞大开支，光靠加重捐税已经不够了，这时，封建国家不得不向新兴的资产阶级借债，于是产生了公债这个财政范畴。恩格斯指出：“随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了，国家就发行期票、借债，即发行公债。”公债这个财政范畴是随着工商业的不断发展和新兴资产阶级的出现而产生和发展的，它对于封建社会向资本主义社会过渡有着重要作用。正如马克思指出“公债成了原始积累的最强有力的手段之一。它像挥动魔杖一样，使不生产的货币具有了生殖力，这样就使它转化为资本，而又用不着承担投资于工业，甚至投资高利贷时所不可避免的劳苦和风险。”在封建社会末期，国家财政困难，而当时新兴资产阶级有经济实力，他们一方面在经济上借钱给封建国家以解决财政困难；另一方面在政治上同封建国家进行斗争，以争取各种政治权力。新兴资产阶级要求封建国家向由新兴资产阶级把持的议会提供收支报告，并经议会审查同意后方能执行。于是国家预算这个财政范畴出现了。
封建社会国家财政的特点主要有以下几点：
（1）随着封建经济和国家政治制度的发展，国王个人收支和国家财政收支逐渐分离。国王个人收入主要来源于皇室庄园收入和特权收入；国家财政收入主要来源于田赋和各种捐税。同时，在管理上也分别设置专职机构和专职人员进行管理。国王个人收支的管理有皇室“内务府”，国家财政收支的管理有“户部”。
（2）封建社会的分封制造成诸侯割据，反映在财政上，表现为国家财政与诸侯国财政同时并存，造成封建国家的财政制度存在着混乱和不统一。
（3）由于商品货币经济的不断发展，财政收支有部分采取货币形式，但大部分还是采取实物形式和劳役。
（4）在封建社会末期产生了国家公债和国家预算等新的财政范畴，这在财政的发展中是一个重要阶段。
资本主义社会的经济基础是生产资料的资本家所有。社会存在着两个主要的对抗阶级：资产阶级和无产阶级。在资产阶级内部又分成若干不同的集团：农业资本家、工业资本家、商业资本家、金融资本家等。他们分享无产阶级创造的剩余价值，共同剥削无产阶级。资本主义社会经历两个发展阶段：自由竞争阶段和垄断阶段。随着资本主义社会从自由竞争阶段向垄断阶段的发展，国家采取的经济政策也发生某些变化。在自由资本主义阶段，为自由竞争创造条件，国家一般不干预经济。发展到垄断资本主义阶段，大垄断集团形成巨大的经济力量，他们凭借强大的经济力量掌握和控制着国家政权，并利用财政为垄断组织在国际上的竞争服务，为最大限度地攫取利润服务。
资本主义国家财政收入主要有各种税收收入，包括个人所得税、公司所得税、社会保险税、消费税、遗产税、财产赠予税、关税等。其次有公债收入和财政性货币发行收入等。资本主义国家财政支出主要是军事支出、国家机关行政经费支出、社会福利、教育支出、国家投资支出、债务还本付息支出等。
资本主义国家财政的特点主要有以下几点：
（1）财政政策化。自由竞争时期财政收入较少，只能维持国家机器运行的最低需要；垄断时期，财政收入显著增加，国家财政不仅从财力上维持和保证国家机器运行的需要，而且财政成为国家干预经济生活的经济杠杆。
（2）国家预算形成、完善。随着资本主义社会制度确立，国家预算形成并不断发展完善，国家预算中的财政收入反映国家所掌握的财力规模和来源；财政支出则反映国家财力的使用方向和结构，体现着国家职能的实现过程；财政收支的对比反映着政府财力的平衡状况。这样，通过编制国家预算就可以有计划地组织收入和合理地安排支出，保证国家各项职能的实现。
（3）国债制度化。资本主义社会制度确立后，国家财政体制日趋集中和统一，国家财政支出日益增长，通过发行公债或向国外借款等办法取得财政收入。
（4）财政收支货币化。资本主义商品经济高度发达，商品货币经济渗透一切领域，国家财政收支全部采取货币形式。
社会主义财政是建立在社会主义生产资料公有制和人民民主专政国家的基础之上的，这就决定了社会主义财政是社会主义国家为了在发展生产的基础上，不断提高人民的物质文化生活水平，对一部分社会产品或国民收入所进行的分配，体现着国家、集体和个人之间根本利益一致的基础上的整体与局部的关系，是一种“取之于民，用之于民”的新型财政。
社会主义财政收入主要来源于劳动人民为社会创造的纯收入，国家财政通过税收、利润等形式集中起来。社会主义财政支出主要用于经济建设和社会文教科学卫生等事业。
社会主义财政的特点主要有以下几点：
（1）社会主义财政是为国家实现其职能提供财力保障的工具。社会主义国家对内要巩固人民民主专政，对外要防御外来侵略，财政要适应社会主义国家在不同历史时期政治经济形势发展的需要，提供实现国家职能的财力保障。
（2）社会主义财政是以国家为主体，凭借国家的政治权力和生产资料所有者的代表身份参与一部分社会产品的分配。财政凭借国家的政治权力参与分配，保持了财政分配强制无偿的共性。财政以生产资料所有者代表身份参与分配，则区别于一切剥削阶级凭借拥有的生产资料对劳动者的剥夺和产品的占有，社会主义财政以兼顾国家、集体和个人三者的利益为原则，对社会产品进行合理分配。
（3）社会主义财政是对一部分社会产品，主要是剩余产品的分配和再分配。财政首先以生产资料所有者的身份有计划地参与国有企业的初次分配，然后凭借国家政治权力参与一部分社会产品的再分配。
（4）社会主义财政是在社会主义市场经济条件下进行各项财政分配活动所形成的分配关系。
因此，可以通过财政与市场的合理定位，发挥市场经济规律的作用，利用价值形式分配财政资金，调节和引导国民经济持续、稳定地发展。
财政从本质上讲首先是一种分配，而这种分配不同于日常经济生活中诸如工作分配、价格分配或企业财务分配等分配形式。在财政分配过程中，由于国家参与了整个分配过程，使社会主义财政具有自身的特殊本质，具体表现在以下几个方面。
任何分配过程都有与之相对应的主体存在。一般经济分配的主体是投入要素的单位和个人，而财政分配的主体只能是国家（或政府）。这是财政分配区别于其他分配形式的基本特征。
所谓以国家为主体，是指国家在财政分配中居于主导地位。财政分配始终是与国家的公共权力相联系的，通常所说的财政也就是国家财政，离开了国家的公共权力和征税权，也就不可能有财政分配。这使得财政分配与企业、组织、团体和个人为主体的分配相区别。恩格斯曾把“公共权力”和“征税权”看成是国家凌驾于社会之上的相互联系的两个因素。政权机构靠征税权取得了赖以存在的物质基础，而征税权又是以各种公共权力为前提。正因为如此，财政分配活动具有明显的政治强制性。
财政分配的主体是国家，表现在以下几个方面：第一，财政分配以国家为前提。国家直接决定着财政的产生、发展和范围。没有国家这一分配主体，财政这种分配就不复存在；或者非国家为主体的分配，都不属于财政。第二，在财政分配中，国家处于主动的、支配的地位。国家是财政分配活动的决定者和组织者，财政分配的主动权、支配权在国家，表现出财政分配的强制性和无偿性。因此财政是国家可以直接用于调节经济的强有力的手段和物质力量。第三，财政分配是在全社会范围内进行的集中性分配。国家作为整个社会根本利益的代表，具有执行社会职能的基本职责，把社会集中的财力进行统筹安排，促进社会的发展，是财政分配集中性的客观要求。第四，财政分配是以国家制定的法律为依据进行的。政府在一定时期内的政治、经济政策要通过财政政策来实现。
从财政分配的实际状况来考察，财政分配的对象是社会产品或国民收入，而主要是剩余产品。具体而言，在构成社会产品价值的三部分，即补偿生产资料（C）部分、劳动者个人收入（V）部分和剩余产品价值（M）部分中，财政收入一般取自劳动者个人收入（V）部分，其中主要是剩余产品价值（M）部分。如果说国家是财政产生的政治条件，那么剩余产品就是财政产生的经济条件。有了剩余产品，财政分配才成为可能。剩余产品的增加能为财政分配提供更为广阔的空间，一国经济发展水平越高，筹集财政收入、履行政府职能的能力往往越强。
从历史上看，财政分配形式有劳役、实物和货币三种形式。在商品经济发达的社会中，财政分配是以货币形式即价值形式进行的。财政分配是解决一部分社会产品价值归谁占有、占有多少，或归谁支配、支配多少的问题，而不是解决商品的使用价值问题，因此，财政分配是一种价值量分配。财政分配是通过货币收支活动进行的。财政的一收一支体现了商品价值量的单方面转移。在奴隶社会和封建社会，由于商品经济不发达，财政分配形式主要采取实物形式，也有一部分采取劳役形式。在封建社会末期，随着商品经济日益发达及货币的发展，产生了以货币形式进行的财政分配。
财政分配的目的是保证国家实现其职能的需要，这种需要属于社会公共需要。马克思曾指出：“在任何社会生产中，总是能够区分出劳动的两个部分，一部分的产品直接由生产者及其家属用于个人的消费，另一部分则始终是剩余劳动那部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要所代表的职能。”这里说的“一般的社会需要”即“社会公共需要”。通过财政分配，满足的是同国家执行职能有关的那部分社会公共需要。
所谓社会公共需要，是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。社会公共需要区别于微观经济主体（个人、企业和单位等）的个别需要，具有以下特征。一是整体性。社会公共需要是社会公众在生活、生产和工作中共同的需要，是社会成员作为一个整体共同提出的，而不是个人需要和个别需要的简单相加。二是集中性。它是由整个社会集中执行和组织，而不能由哪一个社会成员通过分散的活动来满足。三是强制性。它是通过依靠政治权力，采取强制性手段来实现的，而不是通过市场交换行为来满足。
在市场经济条件下，财政分配的目的直接表现为满足社会公共需要，即满足为社会提供安全环境、维持公共秩序、保护公民基本权利和创造经济发展的社会条件等方面的需要（见表1-1）。
表1-1 公共需要与承担主体
伴随财政的发展，财政理论形成了不同的学说，主要有“国家分配说”“社会再生产说”“剩余产品说”“社会共同需要说”“价值分配说”等。这些学说对于财政概念的认识各有侧重，提出了不同的财政定义，其中最有影响力的观点有“国家分配说”和“社会共同需要说”两种。
“国家分配说”主张财政是以国家为主体的分配活动和分配关系。具体而言，是国家为了满足其实行其职能的需要，强制地、无偿地参与部分社会产品分配的分配活动及所形成的分配关系。“社会共同需要说”则突出满足社会公共需要，认为财政的本质是为了满足社会共同需要来进行的分配。在国家存在的情况下，它表现为以国家为主体的分配活动。从两种学说来看，他们都承认对于现代财政而言，财政是一种国家的经济行为，是一个分配范畴；都认为必须从社会再生产出发，即以财政和经济的关系为基本线索研究财政问题。
综合上述观点，可以把财政的一般概念概括为：财政是国家为了满足社会公共需要，以国家为主体对部分社会产品进行的集中性分配活动。
手机扫一扫，读专栏1-2