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摘要： 对于地区合作的新型组织——上海合作组织，国内外学术界已从现实主义、新自由制度主义、建构主义和国际社会心理学的认知理论等多种视角进行了研究。本文运用地区公共产品理论，分析了上海合作组织所具备的地区公共产品特征及其在供应方面所存在的问题，并从公共产品有效提供理论出发，提出了上海合作组织的未来发展路径需要着重考虑的几个问题。
关键词： 上海合作组织；地区公共产品；未来发展
6 年来，上海合作组织历经国际风云变幻的考验，走过了不平凡的道路，取得了令人瞩目的成就。对于上海合作组织这一欧亚地区新型国际组织的未来发展，国内外学者从不同研究角度作了分析。本文试图通过地区公共产品理论的视角，对上海合作组织的未来发展路径作一探讨。
上海合作组织是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦六国元首于 2001 年 6 月 15 日宣布成立的一个地区性国际组织。上海合作组织由“上海五国”元首会晤机制发展而来，其所倡导的新安全观、国家关系和地区合作模式，成为冷战后新安全理论和实践的典型范例，受到了国内外学者的广泛关注。
对于上海合作组织的未来发展，目前学术界有不同的看法。有些学者从传统的现实主义角度强调，要进一步加强地区安全合作，凸显上海合作组织的军事色彩。例如俄罗斯学者卢金与莫初黎就主张，上海合作组织应建立自己的快速反应部队，从而排除中亚反恐斗争中区域外武装力量的进入。
又如英国《金融时报》和美国《纽约时报》称，“上海五国”已由解决边境争端的机制发展成军事和政治集团，并带有一定的结盟色彩。
将上海合作组织的未来发展主要定位于地区安全合作形式，这一方面是由于上海合作组织本身就是开始于有关裁减边境地区军事力量和保持边境安全谈判的“上海五国”元首会晤机制，主要讨论的是边境安全这些传统高级政治问题；同时，上海合作组织成立的一个主要初始目标也是为了联手打击“三股势力”，维护中亚地区安全。所以，传统安全和非传统安全始终是上海合作组织的主要议题。
但是，随着上海合作组织日趋机制化和合作深化，特别是上海合作组织由地区安全合作向地区经济合作功能扩展，更多学者开始从新自由制度主义理论视角来探讨上海合作组织的未来发展。基欧汉在《霸权之后》一书中十分看重合作的“外溢”效果，他主张通过将某一领域里合作的成效“外溢”到其他领域，进而催生出新的合作。制度主义者实际上是把“外溢”当作扩大的合作一种途径。国内有学者指出，“随着其功能向经贸领域的扩溢，建立上海合作组织经贸合作协调机构将势在必行”。
还有学者提到，由于“外溢”经常发生在合作领域，因此，上海合作组织在开展以打击恐怖主义为主要目标的合作过程中，成员国会产生一些开展新议题合作的要求。目前，中国、俄罗斯和哈萨克斯坦在能源领域里的合作，中亚国家在开展保护环境方面的合作以及成员国之间开展的经济贸易领域里的合作等，都是上海合作组织机制“外溢”作用的具体表现。
苏长和则将上海合作组织的未来发展从东亚区域治理的角度加以探讨，认为上海合作组织是中国与世界关系从自主型转入相互依赖型后的地区公共问题解决制度安排之一，主要解决地区安全、跨国犯罪、毒品贸易等地区公共问题。
此外，田野等最近从一个非常独特的角度，即新制度经济学的交易成本分析探讨了上海合作组织的未来发展，指出上海合作组织的发展及其稳定与变化的根源在于不同缔约国之间交易成本大小的平衡。如果对于相关合作领域的敏感性、资产专用性与不确定性的评估相差太大，可能导致成员国之间态度与立场的差距拉大，从而不利于上海合作组织的制度化与机制化进程。
还有一些学者尝试用建构主义和国际社会心理学的认知理论来探讨上海合作组织的未来合作机制。在理解国家行为的动因时，新现实主义和新自由主义都强调物质层面的权力和利益，而建构主义则认为，理解国家行为的动因是国家偏好，而偏好在相当程度上是由社会结构塑造的，社会结构和利益本身都是由共有知识建构的。其理论的逻辑就是身份决定利益，利益决定行动。胡键指出，上海合作组织迄今为止主要还是在安全合作领域内的合作，机制化建设也只是停留在安全合作上，经济领域内的合作十分有限，而且也缺乏相应的有效机制。其原因是多方面的，但关键的原因正是在于该组织框架内的各成员国还没有形成一种集体身份，缺乏应有的集体认同，或者只是在非常有限的领域内存在某些认同。
高飞等运用认知理论，分析上海合作组织及在此框架下中俄关系的发展体现了中国对时代背景、国家身份的认识及安全观念的转变。
地区公共产品理论是从全球公共产品理论衍生出来的，而全球公共产品理论则是传统公共财政学和公共选择理论在全球领域的运用，是全球治理理论的一个公共经济学视角。
根据美国经济学家保罗·萨缪尔森 1954 年出版的《公共开支纯理论》一书中的定义，纯粹的公共产品应具有两个基本特征：非排他性和非竞争性。随着历史的发展，人们对公共产品的分析理解也进一步深化，认识到公共产品不仅具有更广泛的范围，而且还存在诸如纯公共产品、非纯公共产品、俱乐部产品之间的区别，并明确了公共产品与外部效应之间的区分。特别有意义的是，伴随着全球化的发展，各主权国家以前在内部就能够解决的问题却需要进行国际协调来解决，这样在国家公共产品的基础上，人们把公共产品的范围扩大至全球，提出了全球公共产品的概念。与此相对应，我们将单个国家领域内的公共产品称为国家公共产品，全球公共产品可以定义为：一种产品如果它具有消费上的非竞争性和收益上的非排他性，那么它事实上是公共产品；如果它能使所有国家、人民和各代人都受益，就是全球公共产品。
地区公共产品则是外溢范围介于国家公共产品和全球公共产品之间的一类公共产品。 [1] 这里的地区，可以指基于森林、分水岭或其他地形特征的地理领土次系统；也可以按地理气候划分；或者按大陆位置划分，例如南美洲的南锥体或北亚的三峡地区；还可以按文化，如根据语言或其他共享认同划分，或者按政治或经济体系、关税同盟成员国及安全联盟等政治因素划分。在地区公共产品收益或成本外溢问题上，地理位置临近不是充分必要条件。例如，葡萄牙和巴西在共同语言和其他文化纽带的基础上交换地区公共产品。 [2]
上海合作组织的成员国从地理范围上说，主要位于相对独立的中亚地区及外延，其核心区域的范围是：西到里海和伏尔加河，东到中国的边界，北到咸海与额尔齐斯河的分水岭，并延伸到西伯利亚大草原的南部，南到同伊朗、阿富汗的边界。从文化特征上说，上海合作组织是古丝绸之路的连接地带，有着一定的文化认同基础。因此，上海合作组织所提供的公共产品必然具有地区公共产品的特征。
地区公共产品就其来源大致可分为以下几种类型：第一种类型是地区共享自然资源，例如地区气候稳定性，其存在的政策挑战是可持续性，集体行动困境是使用过度问题。第二种类型是地区制造的共享物，它包含了地区文化遗产、区域性网络等，对于这类的地区公共产品，其最大的挑战是使用不够。例如，全世界积累下来的知识，包括那些非专有的，可以免费使用的知识，由于知识背景、语言障碍、硬件配置等因素影响了区域性网络的使用。第三种类型是地区政策成果，包括地区和平与安全、地区流行病监控体系、地区金融稳定等一些比较抽象的地区公共产品。其面临的主要问题是供应不足，因此为确保供应，其中许多以俱乐部公共产品形式出现，具有一定的排他性。这些比较抽象的地区公共产品，我们可以通过与地区公害（regional public bads）的比较来认识。这是因为有害的东西通常都已存在于现实中，而有益的东西总是有待于人们去发现和认识。实际上，有益的东西总是被人忽视，只有在失去之后，人们才会意识到它的好处。而有害的东西则确切得多。比如说，“健康”是个总的状况，而不同的“疾病”则对应着确切的症状。又如，人们一旦在言论和行动自由受到限制时，方才意识到人权的重要性。一旦空气变得混浊、健康受到威胁时，人们才会想起新鲜空气的宝贵。于是，诸多地区公共产品（如环境可持续性、和平）的不足，就加大了建立“反公害”手段的诉求——如安排建立区域防污染设施、制定地区安全外交政策，设立地区金融机制等。由此，制定相应地区政策成果类公共产品的一些区域性组织，就可以视为地区中间公共产品。在这个意义上，上海合作组织就是一个提供地区政策成果类公共产品的中间公共产品，其功能就是要提供各类地区公共产品，促进区域的安全、稳定与繁荣。
上海合作组织面临许多地区性的公共害品，它们突出的表现就是具有很强的负外部性，跨越民族国家边境，一个国家很难治理，或者说单独治理不经济。例如，20 世纪 90 年代以来，中亚伊斯兰极端势力逐渐凸显，并形成了宗教极端主义、民族分裂主义和国际恐怖主义相结合的趋势。宗教极端主义活动往往采取恐怖主义的方式，而一些民族分裂主义势力为扩大社会影响，又通常打着宗教的旗号，与宗教极端分子合伙挑起恐怖暴力事端。这三股邪恶势力利用中亚地区民族关系复杂、宗教传统浓厚，以及中亚国家独立之初与转轨进程中的政局不稳、经济发展滞缓等因素，跨越国界，沆瀣一气，相互呼应，并与外部某些政治势力和跨国犯罪集团彼此勾结，形成一种破坏能量很大的地区性公害。由于这三股势力互相勾结，跨境犯罪，因此单个国家很难加以彻底根治。又如近年来，中亚毒品贸易日渐活跃，该地区已成为阿富汗毒品流向世界各地的中转枢纽和贩运通道之一。毒品贸易与极端恐怖势力的结合日益紧密，对中亚国家的安全与稳定构成了严重的威胁。有学者将上海合作组织这一正式制度安排所对应的议题分为安全、跨国犯罪、毒品贸易等。
此外，地区水资源问题和生态环境的恶化等都凸现出地区公共害品的特征。因此，上海合作组织成员国所在的地区需要加强合作，有效提供应对和消除公共害品的政策成果公共产品，如地区反恐安全合作机制、地区反毒网络、地区能源合作与稳定机制、地区水资源保护和生态稳定系统等，都是上海合作组织需要提供的地区公共产品。
地区政策成果类公共产品与全球和国家层面的该类公共产品一样，始终存在供应不足的问题。这主要存在着以下几个原因：一是存在管辖权的差距，也就是由于国家和地区管辖权范围的差距，使得各国对地区主要政策关注与其国内基本政策的制定之间存在公共产品的边界矛盾。二是参与差距，这个差距主要源于虽然我们已经生活在一个多元化的世界，但是国际和地区合作仍然主要限于政府之间的合作，其他行为者参与不多或者缺乏有效的参与途径。三是动机差距，也就是说道义劝告还不足以让各个国家修正其国际性溢出（international spill over），或就全球或地区公共产品而展开合作。 [3]
由于这些差距的存在，若不能就进一步加强合作解决国际性溢出和系统性危机等问题做出有效的政策协调和安排，不仅无法解决全球和地区公害的挑战，而且在全球化日益深化的今天，民族国家也将最终发现其实现国家政策目标的能力弱化甚至丧失。但是，要促进合作，有效提供与管理地区和全球公共产品，还需要进行必要的政策设计，不仅将公害控制在一定的范围内，而且还应集中于创造全球和地区公共产品，使之外部性内在化，从而使国家间合作克服全球或地区公害成为一种内在要求。
要克服这些差距，有效提供全球和地区公共产品，要从以下几个方面着手改进政策设计：
首先，要建立比较清晰的具有弹性的管辖权循环，使之能够兼顾、循环于国家与全球或地区之间的利益。在这循环中，民族国家始终处于最关键的地位，因为虽然其他行为体也起作用，但是政府在立法和强制性权力方面具有唯一性。但是，在全球化和外部性越来越强的今天，一国政府必须从国内和国际两个方面来考虑问题，兼顾到国家个体利益及全球与地区利益。要实现这一目标，必须确立国家外部性特征，使跨界溢出内在化，重新规划介入国际、地区议题的国家途径，将国家与全球、地区政策议题结合起来统筹考虑，加强地区间协作并将其上升至国家级别。
其次，要扩大参与范围，拓宽参与渠道，吸纳更多的行为者加入公共产品供应和管理中来。随着全球化和地区化的深入，不同行为者之间的角色和政治平衡已发生了显著变化。例如，非政府组织的数量有了实质性的增长。此外，专业组织和个体专家间的地区和全球合作在加强。因此，很需要建立一个新的三边主义，加强政府、跨国公司和非政府组织之间的磋商和合作。事实上，许多全球公共产品，如禁止地雷国际公约就是让非政府组织参与了政府间的决策；非政府组织还是许多环境和人权议题的首倡者，并通过国际网络形成全球压力来推进政府间的相关合作。另外一些私人基金会和企业，如比尔·盖茨基金会和杜邦公司在建立全球艾滋病防治系统和解决全球气候变化问题上也发挥了重要的作用。
再次，要采取种种措施，缩小激励差距，鼓励各方积极提供公共产品。第一，要建立“激励兼容”机制，让所有参与方都认识到跨国合作会带来明显的国家净利 [4] 。第二，要加强道义劝告效用。在跨国合作关系中，一些国家如果受到意外的认同，比如视为某一方面的领导者或地区领袖，也会积极参与公共产品的提供。另外，这些道德和伦理动机也常被作为非政府组织参与公共产品提供的动机。第三，也要考虑到一些激励方面的技术因素。例如根据加总法则，此类公共产品是最难以提供的，因为这种产品的总供应量就是各个国家供应量的总合。气候变化缓和就是一个例子。气候变化依赖于大气中温室气体的总量，而不是单个国家的排放量。每个国家根据其单边意愿都只愿意提供有限数量的这一类公共产品。但是如果每一个国家提供更多的话，所有国家情况都会好转，这就会出现“囚徒困境”问题。 [5] 根据最弱环法则博弈，只有加强最弱参与者的能力，才能确保公共产品的有效性。建立俱乐部式公共产品，有助于防止“搭便车”行为。此外，可以考虑按照国家和议题来分配资源，创造集中的公共产品基金等。
从上述地区公共产品有效提供理论出发，上海合作组织的未来发展路径要着重考虑以下几个问题：
首先，上海合作组织要进一步加强内部集体身份的认同和对共同面临的公共害品挑战的认识，努力在合作中产生管辖权循环和“激励兼容”机制，促使成员国更加积极有效地提供和管理地区公共产品。为此，上海合作组织在成员国扩大问题上，要围绕地区公共问题相关紧密度来循序渐进地推进，切忌过早地让公共问题外国家加入，导致议题和资源过于分散，从而弱化组织自身的内聚力。例如，为了有效提供地区反毒网络这一地区公共产品，根据最弱环原则，可以考虑吸收阿富汗为成员国，从而进一步加强对阿富汗政府的援助，打造中亚地区反毒防范墙。对于其他一些要求加入和希望合作的外部行为者，也可以考虑根据特殊议题有选择地让其充当观察员或合作伙伴。例如，在地区能源稳定体制这一公共产品提供上，上海合作组织可以有条件地考虑日本的利益诉求，以单一公共产品合作伙伴方式吸纳其参与地区能源合作，这一方面可以表现出上海合作组织的开放性，同时，也可以充分吸收日本的资金优势，克服地区能源合作中的融资困难。
其次，上海合作组织要进一步鼓励其成员国在相关议题和公共产品提供上发挥更为积极的作用。由于经济原因，上海合作组织目前主要是由中国和俄罗斯两国倡议议题和承担地区公共产品的主要融资。但是，随着地区内部各国经济状况的不断改善，上海合作组织应该通过道义劝告等方式来激励地区合作和公共产品的提供。例如在地区能源合作、提供地区稳定能源供应体系方面可以利用哈萨克斯坦在储量和资金方面的优势，特别是就其担任上海合作组织秘书长国这一特殊背景，鼓励哈萨克斯坦在地区能源合作中作出更大贡献。要充分肯定其地区能源合作领袖国之一的地位，提升哈萨克斯坦在中亚地区和上海合作组织中的影响力，以此作为相应激励。
再次，上海合作组织要进一步扩大内部各行为者在地区公共产品提供和管理方面的参与度。目前，上海合作组织在地区公共产品，特别是经济和文化类公共产品提供方面进展不快的很大一个原因，就是上海合作组织没有能够扩大参与者范围，拓展参与渠道，仍然主要集中于政府间磋商。例如，上海合作组织可以考虑建立一些专家小组，专门负责提供咨询，从而使各国政府更加清楚地认识到地区挑战所在和公共害品的严重性，特别是要让成员国意识到地区害品最终也会影响到国内政策目标的实现和国内福利，增加其加强地区合作、提供公共产品的自觉性。另外，一些地区内的非政府组织也可以发挥积极作用，在地区健康卫生监控体系、地区反腐败体系等公共产品提供方面提出相应议题。特别是要发挥地区企业，尤其是一些大企业的积极性，鼓励俄罗斯、中国和哈萨克斯坦等国的石油公司不仅从事经济活动，而且在地区环境保护和生态稳定、地区反贫困等公共产品提供方面发挥作用。
最后，上海合作组织要进一步建立有效的融资手段。地区公共产品的提供离不开融资，上海合作组织要扩大发展，不断提供地区公共产品，必须有效解决融资问题。目前，上海合作组织提供的地区公共产品，大部分融资活动仍然主要由俄罗斯和中国两个大国政府提供，并大多以对外援助的方式实现。虽然这与目前全球公共产品的融资模式基本相似，即在国际层面，全球公共产品的融资通过官方发展援助的方式进行。事实上，将近 30％的援助是花费在与全球公共产品相关的活动上。 [6] 但是，将援助与全球和地区公共产品的融资交叉在一起，使两者的有效性都受到限制，已经受到了很多人的批评。为此，要有效解决上海合作组织地区公共产品的融资问题。一方面，成员国政府可以考虑将公共财政配置向地区合作转移，比如在外交部或者贸易部下设置地区合作专门机构，或者增强上海合作组织秘书处的融资权力；另一方面，各成员国可以考虑逐渐吸纳企业资金参与，如最近建立的地区银行联合体就是一个有益的探索方式。
（作者系上海社会科学院国际问题研究所研究员，论文原载《社会科学》2007 年第8 期）
注释
[1] Antoni Estevadeordal，Brian Frantz，Tam Robert Nguyen， Regional Public Goods：From Theory to Practice ，New York，pp．12-13．
[2] Antoni Estevadeordal，Brian Frantz，Tam Robert Nguyen， Regional Public Goods：From Theory to Practice ，New York，pp．12-13．
[3] Inge Kaul，Isabelle Grunberg，and Marc A．Stern， Global Public Goods：International Cooperation in the 21st Century ，New York，1999，pp．450-451．
[4] Inge Kaul，Isabelle Grunberg，and Marc A．Stern， Global Public Goods：International Cooperation in the 21st Century ，p．485．
[5] Todd Sandler：“Global and Regional Public Goods：A Prognosis for Collective Action，” Fiscal Studies ，1998，19（3），pp．221-247．
[6] Inge Kaul，Pedro Conceicao，Katell Le Goulven，and Ronald U．Mendoza， Providing Global Public Goods：Managing Globalization ，New York，2003，p．329．