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国内战争期间，苏维埃政权依靠“战时共产主义”政策支撑了战争，度过了最危急的局势，但也因此在列宁和布尔什维克领导层中助长了运用“战时共产主义”方式直接向社会主义过渡的想法，并付诸实践。1920年初，红军挫败敌人的两次联合进攻，取得决定性胜利后，列宁和布尔什维克党再次把社会主义建设提上议事日程。1920年3月召开的俄共（布）第九次代表大会通过决议，高度评价了“战时共产主义”的作用，认为这些被迫采取的措施证明，可以把军事上的经验运用到经济上去，更迅速地向理想中的社会主义体制直接过渡。根据这个决议，原本作为应急措施提出的各项“战时共产主义”政策被进一步肯定为自觉的过渡措施而得到补充和强化。此后颁布的一系列法令都贯穿着这个意图，余粮征集制、劳动义务制、总局管理制、免费配给制等非常形势下形成的制度都被看作是体现社会主义本质的理想制度，工业国有化和经济实物化被推广到所有领域。1920年9月7日，人民委员会颁布法令，决定在大中型企业全面国有化后对私人小企业也实行国有化，个体手工业则被纳入国家统一购销轨道。1920年10月11日，人民委员会通过《关于废除某些货币结算的决议》，规定：对国家机关和国有企业的职工实行广泛的免费配给制，商品货币关系基本退出经济生活和日常生活。这样，“战时共产主义”在其第二阶段已经不再仅仅是“战时”体制，它试图以一种最激进的方式、用苏维埃政权的法令改造俄国，把俄国导向列宁和布尔什维克党当时所理解的社会主义社会。
历史证明，列宁和布尔什维克党在“直接过渡”问题上犯了严重错误。他们误解了人民群众在战争条件下所表现的对“战时”体制的耐受力和十月革命所反映的社会变革的客观限度。一旦战争危机过去，那些违背经济规律的强制性措施和脱离社会实际的理想化方案很快就同人民群众的实际利益和选择取向产生了尖锐的矛盾，苏维埃政权的基础发生动摇，一场深刻的社会政治、经济危机在国内战争结束后接踵而至。
首先，对农民超经济的强制使大部分农民（包括从剥夺富农中获得利益的贫农）失去了经营土地的积极性，粮食播种面积逐年减少，加上战争的破坏，抛荒的土地日益增多，1920年农业总产量不到1913年的1/3。这样，在粮食总量减少的情况下，尽管继续推行余粮征集制，所能征集的粮食来源却接近枯竭，到1921年春天，农村发生大规模饥荒，随即蔓延到城市。
其次，由于粮食、原料和燃料的严重短缺，工业生产也陷于停工或半停工困境，全盘国有化的企业坐待国家的调拨和分配，工业产量大幅度下降，1920年的钢产量仅为1917年的4%，煤产量也只及1917年的28%。很多工厂因发不出工资，只好用产品来充抵，工人们在免费配给制无法满足生存需要的情况下，被迫用工厂的产品到黑市上换取食品和生活必需品。
农村和城市的饥荒表明国民经济已面临崩溃的边缘。经济危机引起的社会动荡积聚着对苏维埃政权的不满情绪，在这种形势下坚持推行“战时共产主义”政策的错误做法最终导致了反苏维埃政权的骚乱和暴动。最严重的事件是，1921年2月28日，作为彼得格勒门户的海军基地喀琅施塔得发生了反布尔什维克政府的兵变。
喀琅施塔得要塞位于彼得格勒的出海口，是波罗的海舰队的主要基地。十月革命中，波罗的海舰队水兵曾作为布尔什维克党的支持力量发挥了重要作用。但在1921年初的形势下，大部分来自农村的喀琅施塔得驻军士兵出于对“战时共产主义”政策的强烈不满，呼应彼得格勒工人和市民的抗议行动，在基地举事，要求舰队和要塞区领导层中的共产党员下台，提出“没有布尔什维克的苏维埃”的口号，并于3月2日宣布成立“临时革命委员会”，夺取了当地政府的权力。苏俄政府对喀琅施塔得兵变采取了坚决的镇压措施。3月4日，劳动国防委员会（即原工农国防委员会，1920年4月改名）发布公告，将兵变定性为反革命“叛乱”。同时，彼得格勒实施戒严，并调西线红军司令员图哈切夫斯基（1893—1937）统领彼得格勒军区部队，负责镇压“叛乱”。3月8日，对喀琅施塔得的进攻正式展开，经过10天的战斗，3月18日，喀琅施塔得被图哈切夫斯基率领的红军部队攻占，“叛乱”被平定。
喀琅施塔得事件集中反映了当时苏俄国内危机的严重程度，它以最尖锐的形式向布尔什维克党和苏维埃政府提出改变政策的必要性和迫切性。就在镇压喀琅施塔得兵变的同时，俄共（布）召开第十次代表大会，列宁把政策转变的任务提到了全党面前。
1921年3月8日至16日召开的俄共（布）十大根据列宁的报告通过了《关于以实物税代替余粮征集制》的决议，这标志着由“战时共产主义”政策向新经济政策转变的开始。
由于粮食税总额比原定的余粮征集额减少了近一半，农民的负担大大减轻，紧张的国内形势随即缓和下来。5月下旬，俄共（布）召开第十次全国代表会议，列宁在会上作了关于粮食税的专题报告，明确提出新经济政策概念，并对新经济政策的目标和任务作了阐述，他强调：从粮食税开始的政策转变并非权宜之计，新的政策“无疑是党认为必须认真地和长期地实行的政策”
。会议通过了《关于新经济政策问题的决议》。由此，新经济政策被作为一项长期的经济政策确定下来，其实施范围也从农业扩展到整个国民经济领域，围绕着工农业之间新的结合方式，陆续推出了一系列新政策措施。
在工业方面，为了满足粮食税条件下农村对工业品的需求，苏俄政府采取租让、出租等方式，把外国资本和私人资本重新引入国有企业，以提高劳动生产率和经济效益。在当时的国际形势下，向外国资本租让企业的成功率比较低，但由合作社和私人承租中小企业的进程在国内顺利地展开了。根据人民委员会的法令，国家除直接管理约4500家最重要的大型企业，其余企业都可出租给合作社或私人经营。1921年12月，全俄中央执委会颁布的法令解除了对小企业实行的国有化，将这些曾收归国有的企业通过出租的方式交还原业主经营，实际上使大部分小企业和一部分中型企业非国有化了。
在流通领域，原打算由国家组织工农业商品（产品）交换，但因为国家提供工业品的能力不足和国家规定的工农业产品比价不合理，这种非市场的交换受到农民的抵制而陷于失败。私人买卖日趋活跃，很快超出了政府的限制范围。在这种情况下，苏俄政府不得不改变方针，顺应市场经济的发展，实行“再后退”，“从国家资本主义转到由国家调节买卖和货币流通”
。
私营工商业的恢复和发展既是农业政策变化的结果，反过来又进一步推动农业政策的变革。为了在粮食税基础上适应市场机制的发展，更有效地刺激农民的生产积极性，1921年底召开的俄共（布）第十一次全国代表会议制定了新形势下土地政策的指导原则。随即召开的全俄苏维埃第九次代表大会通过了相应的决议，提出：在保持土地国有化的前提下，巩固农民的土地使用权，并给农民以选择土地使用形式的自由。1922年5月，全俄中央执委会颁布《土地劳动使用法》，准许土地的劳动出租（土地使用权的临时转让）和辅助性地使用雇佣劳动。同年10月，全俄中央执委会正式通过《土地法典》，进一步放宽了土地的出租期限和使用雇佣劳动的范围。上述措施鼓励了农民从事商品化农业经营的积极性，也使土地朝着规模效益的方向集中，中农和富裕农户的比重开始上升，农村出现了新一轮生产关系的调整。
经过半年多的实践，到1921年秋冬，新经济政策按照其自身的发展逻辑已经比较清楚地显示出它的实质和发展趋向。作为政策制定者的列宁和俄共（布）领导层对政策变动的理论认识也有了重大突破。在1921年10月底举行的莫斯科省第七次党代表会议上，列宁深刻地总结了新经济政策第一阶段的经验，指出：“新经济政策的全部意义就在于而且仅仅在于：找到了我们花很大力量所建立的新经济同农民经济的结合。我们的功绩就在这里。”
这一认识的取得表明，列宁已经抓住了新旧政策区别的要害，旧政策的错误不仅表现在“战时共产主义”的极端措施上，更主要的是以一种脱离实际的态度对待农民经济和俄国的现实社会，企图否定市场机制，消灭商品货币关系，在生产力相当落后的条件下搞“直接过渡”，因此，只有在抛弃了“直接过渡”的指导思想后，新经济政策才真正显示了自己的本质。
以建立工农经济联盟为目标、重视并利用市场机制的新经济政策的推行是列宁和布尔什维克党在探索社会主义建设道路过程中的一个重要阶段，它稳定了苏俄的政治形势，促使被战争破坏的经济得到较快的恢复和发展，同时，在更深远的意义上，它为现实条件下的社会主义实践提供了一种新的思路。