第九条 法规、司法解释应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。

报送备案时，应当一并报送备案文件的纸质文本和电子文本。

第条文主旨条 本条是关于法规、司法解释备案的一般规定。

【理解与适用】

1.备案的含义与总体要求

规范性文件备案审查，是规范性文件的备案与审查相结合形成的法律制度，是有关国家机关依法将其制定的行政法规、地方性法规、司法解释、规章以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接收备案的机关进行登记、存档，依法进行审查并对违宪违法问题予以纠正和处理的法律制度。规范性文件的备案审查制度包括两方面内容，一是规范性文件的备案工作，二是规范性文件的审查工作，备案与审查都属于有权机关行使立法监督权的内容。备案是存档以备查，是有权机关及时、准确了解规范性文件的内容及其制定情况的方式，便于对规范性文件进行及时有效的监督。规范性文件的备案工作是有权机关行使审查权的基础和前提。备案是规范性文件备案审查制度中的一项基础工作，只有做到“有件必备”，即首先实现备案全覆盖，才能做到“有备必审”，实现审查全覆盖，才能真正将备案审查工作落到实处。因此，在实际工作中，备案审查工作机构要高度重视规范性文件备案这样一项重要的基础性工作，通过电子报备加纸质报备的方式，全面、及时、准确、规范做好规范性文件备案工作，努力实现备案全覆盖。

2.备案范围与基本情况

全国人大常委会的备案范围主要是由立法法和监督法规定的，立法法第九十八条、第一百零四条和监督法第三十一条对报送全国人大常委会备案的文件范围以及备案期限、备案主体作出了明确规定。2019年10月26日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》将监察法规列入全国人大常委会的备案范围。根据上述法律和决定的规定，全国人大常委会的备案范围包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规和司法解释。

国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，依照宪法法律规定的权限和程序开展法规和司法解释制定工作，并依法开展法规和司法解释报备工作。2019年，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，其中行政法规53件，省、自治区、直辖市地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件，司法解释41件。

各报备机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会监督，报备工作实现了制度化、常态化。同时，也存在一些问题，需要不断完善和改进。例如，有的地方人大常委会通过的决议决定中规定了公民法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但没有报送备案。

3.报备机构与备案机构

一般来说，法规、司法解释的制定机关就是其报备机关，对于一些例外情况，立法法也作了明确规定，如设区的市制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报送备案；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人大常委会报送备案。在实际工作中，法规、司法解释的纸质报备应由报备机关的办事机构即其办公厅（室）来具体负责；电子报备则由报备机关指定的电子报备专责机构具体负责。

全国人大常委会的备案工作由常委会办公厅秘书局负责，包括备案文件的接收、登记、存档、分送等工作，并每年将备案情况专门编印一期《规范性文件备案工作简报》，送有关方面参考。

4.报备期限

立法法、监督法和本办法都规定，法规、司法解释应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。我国的规范性文件备案审查制度采取的是事后备案审查，也就是在法规、司法解释等规范性文件的制定过程中，监督机关并不介入，等到立法程序结束后，报备机关才将规范性文件报送备案接受监督。在以往的实际工作中，法规、司法解释迟报漏报的现象比较常见，个别地方甚至在法规通过一年之后才报送备案。为使备案工作更加规范，解决迟报漏报问题，规定明确的报备期限是十分必要的。之所以规定法规、司法解释在“公布”后报备，是因为在法规、司法解释制定程序中，“公布”是最后一个步骤，只有经过“公布”，制定程序才算结束。特别是有些制定机关在通过或批准法规、司法解释后，在公布之前，还要对法规、司法解释的部分文字作修改，因此不宜规定法规、司法解释通过或者批准后即报备案。立法法统一将报送备案的时间规定为“公布后的三十日内”，是为给报备机关留出一定的时间准备报备文件，报备文件的寄送也需要一定时间。当然，在备案审查信息平台已全面建成、电子报备实现全覆盖的新形势下，报备机关已经完全可以做到在更短的时间内完成报备工作。

5.关于电子报备

纸质报备是法规、司法解释报送备案的传统方式，本办法根据开展法规、司法解释电子报备工作的实际需要，增加规定了有关电子报备的内容。

2016年以来，全国人大常委会大力推进备案审查信息化建设。2019年3月，栗战书委员长在向第十三届全国人大第二次会议作的全国人大常委会工作报告中提出：“建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。”推进备案审查信息化建设的主要目的，是希望借助信息化的手段实现备案审查工作与时俱进，提高备案审查工作效率，推动备案审查工作制度化、规范化、数字化和智能化，为实现“有件必备、有备必审、有错必纠”提供便捷有效的物质技术保障，同时为建设国家法律法规数据库提供数据基础。目前，覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台已经基本建成，并延伸到各省、自治区、直辖市、设区的市、自治州和自治县。全国人大常委会已率先实现了法规、司法解释的电子备案全覆盖。因此，本条规定，报备机关在报送备案时，应当一并报送备案文件的纸质文本和电子文本，确保电子报备与纸质报备同步。

根据备案工作实际需要，全国人大常委会提出各级报备机关要全面、及时、准确、规范做好法规、司法解释备案工作。一是“全面”，在2016年年底全国人大备案审查信息平台开通之初，即要求国务院有关部门、“两高”和地方人大将所有现行有效的法规、司法解释梳理出来，摸清底数，形成电子文件，上传到信息平台，实现了法规、司法解释电子备案全覆盖。二是“及时”，即要求报备机关在日常报备工作中，严格遵守报备期限规定，确保在法规、司法解释公布后的三十日内完成电子报备工作，坚决杜绝迟报漏报现象。三是“准确”，报备的文件要符合法定范围，既做到应备必备不遗漏，也要做到不超范围报备，例如地方人大通过的决定，如果是法规性决定就需要报备，如果不是法规性决定则无需报备。备案文件的内容要经过仔细核对，确保准备无误。四是“规范”，备案文件除法规或者司法解释的文本外，还包括备案报告、国务院令或者公告、有关修改废止或者批准的决定、起草说明、修改情况汇报及审议结果报告等，共九类，都要作为附件一并报备，而且要按照全国人大常委会工作机构印发的九类文件的格式标准的要求，做到格式统一规范。

第十条 法规、司法解释的纸质文本由下列机关负责报送备案：

（一）行政法规由国务院办公厅报送；

（二）监察法规由国家监察委员会办公厅报送；

（三）地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅报送；

（四）经济特区法规由制定法规的省、市人大常委会办公厅（室）报送；

（五）司法解释分别由最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅报送；最高人民法院、最高人民检察院共同制定的司法解释，由主要起草单位办公厅报送。

第条文主旨条 本条是关于法规、司法解释纸质报备责任主体的规定。

【理解与适用】

根据立法法、监督法等有关法律规定，纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件包括：行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释等。本条对负责这些规范性文件报送备案的责任主体作出规定。具体包括：

1.行政法规由国务院办公厅报送

行政法规是指国务院根据宪法和法律，为执行法律规定或者行使行政管理职权而制定的规范性文件，以及国务院根据全国人大及其常委会授权制定的规范性文件。其效力低于宪法和法律，高于地方性法规。1982年宪法规定了国务院制定行政法规的权力。1984年9月第六届全国人大常委会第七次会议通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，1985年 4月第六届全国人大第三次会议又通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，进一步扩大了国务院制定行政法规的范围。2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过立法法，对行政法规的规范范围、制定程序等进一步作了明确规定。从2000年7月 1日立法法施行开始，行政法规向全国人大常委会报送备案。2000年10月16日，第九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，明确规定行政法规由国务院办公厅负责报送。结合长期实践，本办法继续保持这一规定。

2.监察法规由国家监察委员会办公厅报送

监察法规是指国家监察委员会根据宪法和法律，为执行法律的规定需要或者为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定的法规。监察法规不得与宪法、法律相抵触。2019年10月26日，第十三届全国人大常委会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确规定监察法规应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。监察法规由国家监察委员会办公厅负责报送备案。

3.地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅报送

地方性法规是指地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定的在本行政区域内实施的规范性文件。地方性法规包括：省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性法规（简称省级地方性法规）；设区的市、自治州的人大及其常委会根据本地具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定的地方性法规。2015年立法法修改前，除省级人大及其常委会有权制定地方性法规外，只有省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区市和经国务院批准的较大的市有权制定地方性法规。2015年立法法修改，赋予所有设区的市、自治州制定地方性法规的权力，但立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。依据立法法的规定，省级地方性法规和设区的市、自治州制定的地方性法规，由省级人大常委会报送全国人大常委会和国务院备案。1979年11月，省级地方性法规向全国人大常委会报送备案，之后逐步扩大到所有设区的市、自治州。

另外，民族自治地方人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。其中，自治条例是全面调整本自治地方事务的综合性法规，单行条例是调整本自治地方某方面事务的单项法规。依据宪法和立法法相关规定，自治区制定的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，报省级人大常委会批准后生效，并由省级人大常委会报全国人大常委会备案。自治区制定的自治条例和单行条例因其需要经过全国人大常委会批准，不需要报全国人大常委会备案，也不需要报国务院备案。1983年开始，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省级人大常委会向全国人大常委会报送备案。结合以往长期实践，本办法保持原有工作程序和规定，继续由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅负责报送。

4.经济特区法规由制定法规的省、市人大常委会办公厅（室）报送

经济特区法规是指经济特区所在地的省、市人大或其常委会，根据全国人大及其常委会的授权，在不违背宪法和法律基本原则的前提下制定的规范性文件。全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南省和深圳、厦门、汕头、珠海市制定法规，在经济特区范围内实施。经济特区法规由制定机关直接报全国人大常委会备案，具体由制定法规的省、市人大常委会办公厅（室）负责。需要注意的是，深圳、厦门、汕头、珠海既有权制定经济特区法规，也有权制定设区的市的法规，这些经济特区市制定的普通地方性法规，仍由省级人大常委会报送备案。

5.司法解释分别由最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅报送；最高人民法院、最高人民检察院共同制定的司法解释，由主要起草单位办公厅报送

司法解释是指最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。1981年6月10日，第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定，凡属于人民法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于人民检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。依据上述规定，多年来最高人民法院和最高人民检察院根据审判、检察工作中具体应用法律的需要，单独或者联合制定了大量司法解释，为人民法院和人民检察院在审判、检察工作中正确理解和准确适用法律提供了依据。

为加强对司法解释的监督，2005年12月，第十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过《司法解释备案审查工作程序》，明确要求最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当报送全国人大常委会备案，开始了我国司法解释的备案审查工作。2006年监督法明确规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《司法解释备案审查工作程序》的规定，司法解释分别由最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅负责报送。最高人民法院、最高人民检察院共同制定的司法解释，由主要起草单位负责报送。本办法继续保持原有做法，基本延续以往的规定。

第十一条 报送备案时，报送机关应当将备案报告、国务院令或者公告、有关修改废止或者批准的决定、法规或者司法解释文本、说明、修改情况汇报及审议结果报告等有关文件（以下统称备案文件）的纸质文本装订成册，一式五份，一并报送常委会办公厅。

自治条例、单行条例、经济特区法规对上位法作出变通规定的，报送备案时应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况，包括内容、依据、理由等。

第条文主旨条 本条是关于纸质报备文件种类和特殊要求的规定。

【理解与适用】

1.关于法规、司法解释纸质报备文件的要求

长期以来，法规、司法解释都是用寄送纸质文件的方式报送备案，纸质报备是最传统的报备方式，开展的时间长，工作方式和流程基本定型、稳定。随着备案审查信息化建设的推进，全国人大常委会建设并开通备案审查信息平台，法规、司法解释已经实现电子化报备。由于纸质文件仍然是法规、司法解释的重要载体，也是国家机关公文的主要形态，从保持备案工作持续稳定有序的角度出发，本办法在原有程序规定和实践经验基础上，保留纸质报备方式，与电子报备方式并行，并对纸质报备相关要求作出适当调整。

根据原有相关程序规定，法规备案内容包括：备案报告、国务院令或者公告、有关修改、废止或者批准的决定、法规文本、说明及审议结果报告等有关文件。司法解释备案内容包括：备案报告、公告、司法解释文本等有关文件。本条第一款继续延续原有规定，在表述上作了一定调整。具体实践中，行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件报送备案的文件种类与以往相同，保持不变。电子报备工作开展以后，需要分送、存档的文件数量大幅减少，因此对于报备文件数量作了调整，由原来的一式十份减少为一式五份，既减轻了报送机关的工作负担，也减少了资源耗费。

2.关于自治条例、单行条例、经济特区法规备案时的特殊要求

根据立法法第七十五条的规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。根据立法法第九十条和有关授权决定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。自治条例、单行条例、经济特区法规对上位法作出变通规定，是为了更好适应民族自治地方和经济特区当地实际，更好促进经济社会各方面发展，在法制建设早期发挥了重要作用，在中国特色社会主义法律体系建成并不断发展完善的今天，也有继续发挥作用的空间。但同时，无论是民族自治地方，还是经济特区法规，变通都是有限度的，都要服从国家法制统一的大原则。为了加强立法监督，2015年立法法修改，专门增加规定，要求自治条例、单行条例、经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

贯彻落实立法法的规定，结合近年来备案审查工作实践情况，本条第二款进一步明确自治条例、单行条例、经济特区法规对上位法作出变通规定的，报送备案时应当说明变通情况，包括内容、依据、理由等。近年备案审查工作中，发现一些民族自治地方和经济特区存在不当进行变通的现象，也进行了有针对性的审查研究工作。具体实践中，备案文件是否说明变通的情况，以及说明的情况是否合法合理，都是备案审查工作关注的重点，有关报送机关应当高度重视，认真依法依规做好变通情况说明的相关工作。

第十二条 法规、司法解释的电子文本由制定机关指定的电子报备专责机构负责报送。

报送机关应当通过全国人大常委会备案审查信息平台报送全部备案文件的电子文本，报送的电子文本应当符合全国人大常委会工作机构印发的格式标准和要求。

第条文主旨条 本条是关于电子报备专责机构和电子文本要求的规定。

【理解与适用】

1.本条第一款是关于电子报备专责机构的规定

近年来，为贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的要求，全国人大常委会大力开展备案审查信息平台建设。在各方面积极参与和大力支持下，全国统一的备案审查信息平台已经建成并开通，实现依法向全国人大常委会报备的规范性文件电子备案全覆盖，行政法规、地方性法规、司法解释电子备案工作依法有序开展。相对传统的纸质报备工作，电子报备是一项全新工作，具有一定的技术性、综合性，存在一定的难度。电子备案工作推进过程中，一些地方对于如何协调同步做好纸质报备和电子报备在理解和把握上出现偏差，主要表现为：有的地方纸质报备和电子报备的专责部门不明确、不固定，导致电子报备职责履行不到位；有的地方完成纸质报备，但未按照要求进行电子报备，导致电子报备长期滞后；有的地方虽然进行了纸质报备和电子报备，但迟报、漏报、错报现象仍然存在。

为进一步推动地方依法规范开展地方性法规电子报备工作，全国人大常委会办公厅、法制工作委员会专门发函，请各地结合本地工作实际，明确电子报备的专责机构。实践中，有的地方是由常委会办公厅同时负责纸质报备和电子报备，有的地方是其他工作机构负责电子报备，不同机构承担并未影响工作开展。从符合工作实际和尊重地方的角度出发，没有对电子报备专责机构作硬性规定，电子报备与纸质报备的专责机构可以同一，也可以不同。之后，在推进行政法规、司法解释电子备案工作中，也秉持了这一原则，由制定机关自行指定电子报备专责机构负责报送。但是需要注意的是，电子报备不仅涉及法规、司法解释的文本等，还涉及相关信息技术工作，除了确定的电子报备专责机构外，也需要制定机关内部其他部门紧密协作，配合专责机构共同做好电子报备工作。

不管是指定哪个机构担任专责机构，都应当保持机构、人员的专业性、专门性和稳定性。明确专责机构后，应当及时将专责机构名称、联系人姓名及职务、联系方式等信息报送至全国人大常委会办公厅。机构、人员发生变更时，应当及时告知，并自行做好工作交接、业务培训等工作。专责机构确定以后，只有它有权向全国人大常委会报送法规、司法解释的电子文本，其他机构或者人员报送的电子文件将被退回，也不能被视为完成电子报备工作。

2.本条第二款是对电子文本相关要求的规定

从开展地方性法规电子报备工作开始，全国人大常委会就提出“标准先行，规范引导”：一是明确备案文件范围，原则上除了开展电子报备之前的历史数据外，新制定、修改的法规、司法解释电子报备的文件范围与纸质报备一致，即备案报告、国务院令或者公告、有关修改废止或者批准的决定、法规或者司法解释文本、说明、修改情况汇报及审议结果报告等有关文件的电子文本。二是以地方性法规为抓手，研究制定发布了备案报告、法规文本等九类报备文件的格式标准，确保各地文本格式统一规范。上述报备文件格式标准是依据2012年《党政机关公文处理条例》以及《党政机关公文格式》国家标准（GB／T9704—2012），并参照全国人大常委会法律文件格式制定的。电子报备承办人员在使用文字处理软件制作报备文件时，需要按照2016年12月30日发布的《党政机关电子公文格式规范》（GB／T

33476—2016）制作。在推进行政法规、司法解释电子报备工作中，全国人大常委会有关部门继续坚持成功经验，将九类文件格式标准函发送国务院法制办、“两高”，经过充分沟通协商，国务院法制办（机构改革后，相关职责转由司法部承担）、“两高”均同意按照全国人大提出的文件格式标准，对现行有效行政法规、司法解释文本进行全面梳理，形成统一格式的电子文件。三是备案文件的电子文本，除按要求制作的WPS流式文件外，还应当扫描国务院、“两高”以及地方人大常委会公报形成PDF格式文件，通过备案审查信息平台一并上传。报送机关通过全国人大常委会备案审查信息平台报送全部备案文件的电子文本，应当符合全国人大常委会工作机构提出的上述格式标准和要求。

第十三条 常委会办公厅应当自收到备案文件之日起十五日内进行形式审查，对符合法定范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，予以接收并通过全国人大常委会备案审查信息平台发送电子回执；对不符合法定范围和程序、备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的，以电子指令形式予以退回并说明理由。

因备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求被退回的，报送机关应当自收到电子指令之日起十日内按照要求重新报送备案。

第条文主旨条 本条是关于电子备案流程的规定。

【理解与适用】

在总结近年来电子备案工作实践经验基础上，按照全国人大常委会备案审查信息平台相关操作流程和规范，本条对电子备案流程作了规定，并强化了有关时限要求。法规、司法解释制定机关指定的电子报备专责机构报送备案文件的电子文本后，相关文件进入全国人大常委会备案审查信息平台。常委会办公厅秘书局负责接收备案文件的工作人员即可在“未接收”文件栏目中查看，并进行形式审查。形式审查主要是对报送的规范性文件是否属于全国人大常委会备案审查范围，制发形式和程序是否合法合规，备案文件是否齐全，文件内容是否完整，格式是否符合全国人大常委会印发的格式标准，需要填报的信息项是否准确、完整等进行形式上的审查，不涉及对法规、司法解释是否合宪合法进行实质性审查。在以往电子报备开展过程中，一定程度存在报备不规范、数据不准确的问题，如法规的报备机构、公布日期等信息填报不准确，上传的文件标题不准确、内容有错漏，法规修改后再次报备时未关联旧版本，以及少数迟报、漏报、错报现象等。对于这些问题，一方面通过报备数据梳理、电子报备“回头看”等方式，不断督查、指导制定机关规范开展电子报备；另一方面，在接收备案工作环节也严格执行审查标准，确保数据准确规范。在严格要求制定机关依法履行报备职责同时，本办法也强化了对备案机关自身的要求，明确规定常委会办公厅应当自收到备案文件之日起十五日内进行形式审查，备案审查信息平台也设置了工作时限的提醒功能。

对符合法定范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，全国人大常委会办公厅予以接收并通过备案审查信息平台发送电子回执。予以接收的法规、司法解释备案文件进入备案审查信息平台“已接收”文件栏目。此时，电子报备专责机构也可以在备案工作平台“已接收”文件栏目中查阅其已经完成报备的法规、司法解释。法规、司法解释备案文件的电子文本通过形式审查并被接收，表明电子备案工作基本完成。与纸质备案相同，接收电子备案文件并不意味着对法规、司法解释的合法性的确认。

经过形式审查，对不符合法定范围和程序、备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的，常委会办公厅通过备案审查信息平台以电子指令形式予以退回，并说明理由。电子报备专责机构可以在备案工作平台“待补充”文件栏目中查询退回的法规、司法解释，按照退回理由所指出的问题，对备案文件进行修改、补充或者替换，重新进行电子报备操作。需要注意的是，电子报备时需要提交备案文件的WPS与PDF两种格式的电子文本，但由于公报印刷需要一定周期，在规定时限内进行电子报备，有时公报可能还没有印刷，从而无法提供PDF文件。在这种情况下，形式审查时不因提交文件不齐全而拒绝接收，而是先予以接收。制定机关待公报印刷后，应当主动尽快制作PDF文件，及时予以补报。

第十四条 常委会办公厅对接收备案的法规、司法解释进行登记、存档，并根据职责分工，分送有关专门委员会和法制工作委员会进行审查研究。

第条文主旨条 本条是关于备案的法规、司法解释登记、存档、分送的程序性规定。

【理解与适用】

备案是法定程序，备案报告等备案文件是制定机关履行备案程序的书面记录载体，属于重要公文。根据《党政机关公文处理工作条例》有关收文办理程序的规定，收文机关签收公文后需要对公文进行登记，详细记载公文的主要信息和办理情况。对于需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档。备案文件同时也是全国人大常委会履行监督职责的证明记录，属于重要档案。备案文件能够客观反映常委会依法履职的情况，有效服务于常委会的立法、监督工作，对社会也具有查考利用价值，必须做好登记、存档工作。

2015年立法法修改后，各设区的市开始享有立法权，地方立法规模逐年扩大。近年来，全国人大常委会立法进度加快，国务院和“两高”配套出台的行政法规、司法解释也相应增加。此外，全国人大常委会已经授权国家监察委员会制定监察法规，并报全国人大常委会备案。随着制定机关和报送机关规模的扩大，全国人大常委会接收备案的规范性文件数量呈现明显的增长趋势。从近三年度备案审查工作报告中可以看出，2019年，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会报送备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，分别较2018年、2017年增长了247件和596件。对于如此庞大规模的备案文件，科学、高效、合理的管理模式是工作顺利开展的基础。将备案文件逐一登记并归档保存，有利于加强对备案文件的集中统一管理，实时了解各机关报送备案的情况，也为报备文件的分送审查以及备案工作的督促检查夯实了基础。

为满足各专门委员会、法制工作委员会主动审查的需要，全国人大常委会办公厅秘书局对接收的备案文件登记、存档后，负责将有关法规、司法解释分送至相应的审查机构。法制工作委员会负有全面广泛的审查职责，承担着具体的审查研究工作，因此每一部报送备案的法规、司法解释都会分送至法制工作委员会。

目前，全国人大设有十个专门委员会，分别是：民族委员会、宪法和法律委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会。其中，自治条例和单行条例以及民族事务方面的法规、司法解释分送至民族委员会；财政、金融、经济方面的法规、司法解释分送至财政经济委员会；教育、科技、文化、卫生领域的法规、司法解释分送至教科文卫委员会；涉外领域的法规、司法解释分送至外事委员会；涉及侨务方面的法规、司法解释分送至华侨委员会；环境和资源保护方面的法规、司法解释分送至环境与资源保护委员会；涉及农业农村领域的法规、司法解释分送至农业与农村委员会；涉及劳动就业、社会保障、民政事务、群团组织、安全生产等方面的法规、司法解释分送至社会建设委员会。由于宪法和法律委员会无内设工作机构，分送宪法和法律委员会审查研究的法规、司法解释由法制工作委员会一并接收。

第十五条 常委会办公厅对报送机关的报送工作进行督促检查，并适时将迟报、漏报等情况予以通报。

第条文主旨条 本条是关于督促检查制定机关报备行为的规定。

【理解与适用】

按照党中央关于备案审查工作“有件必备，有备必审，有错必纠”的原则和要求，“有件必备”排在首位。党的十九届四中全会《决定》明确提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。备案是立法监督的重要环节，是备案机关行使立法监督权、依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件的基础。为贯彻落实党的十九届四中全会精神，加强备案审查制度建设，备案审查工作办法在《行政法规、地方性规范、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》的基础上增加本条规定，赋予备案机关对报送机关迟报、漏报的行为予以通报的权力，强化了备案机关的监督主体责任。

1.备案工作开展情况

近年来，各级各类制定机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会的监督，报备工作实现了制度化、常态化。但是由于我国采取事后审查制度，监督机关一般不介入制定过程，报备与否不影响法规、司法解释的效力，导致有的制定机关对报备工作积极性不高、重视程度不够，容易出现报送备案不及时、格式不规范等问题。

2.备案中存在的主要问题

全国人大常委会办公厅秘书局结合近年来各地备案工作实际，总结发现了一些集中出现的问题，主要包括：（1）报备率有待进一步提高。虽然大部分省区市未披露本地区的报备率，但是排除立法数量上的差异，从各省、自治区、直辖市同一时期收文数量极不均衡的情况来看，报备率有时不高的问题在部分地区确实存在。例如，2016年，重庆市人大常委会收到报备文件170件，而有的省人大常委会仅收到报备文件9件。报备率的高低还取决于报送机关与备案机关之间实际地位的对比，平级机关或者没有直接领导关系的机关之间的报备率通常低于下级机关向上级机关的报备率，例如人民政府向本级人大常委会备案的报备率相对不高。（2）报备行为有待进一步规范。例如，有的设区的市人大常委会作出废止地方性法规的决定后，未经省人大常委会批准。有的法规施行日期早于公布日期，即先施行、后公布或施行时尚未公布。有的法规报备日期早于公布日期，即先报送备案、后公布。有的立法形式不明确，在草案说明中表述为修订，在公告中又表述为修改和修正，前后不一致，互相矛盾。有的法规性质的决定有公告，有的没有公告，不统一、不严肃，对于是否应当报备的认识也不一致。有的地方人大在废止法规时发现，该法规自公布至今一直没有履行报备手续。还有的地方人大常委会通过的决议决定规定了公民法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但没有报送备案。上述问题不仅影响后续审查工作的有序开展，还影响了国家法律法规数据库的准确性、权威性。

3.问题成因

造成上述问题的原因是多方面的，既有制度的缺失，也有工作模式合理性的欠缺。2005年修订通过的两个工作程序，既没有对迟报、漏报问题的处理机制，也没有赋予备案机关监督检查的职权。对于发现的问题，主要通过工作层面的沟通予以解决，无法对报送机关形成制度约束。而且，地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规需要同时向全国人大常委会和国务院备案，但是2020年之前，作为具体接收机关的全国人大常委会办公厅和国务院法制办（后为司法部）对于备案电子文本的文号、格式、内容等要求不一致。地方人大需要为每一部报送备案的法规准备两套备案文本，这既增加了地方人大的工作负担，也在一定程度上导致文件格式混乱。

4.解决对策

本办法赋予办公厅秘书局督促检查职权的同时，针对迟报、漏报等问题设定了惩处措施，进而促使报送机关在备案工作中切实做到守土有责、守土尽责。目前，全国人大常委会办公厅秘书局可以通过三种方式对备案工作进行督促检查：一是在对备案文件进行形式审查的过程中，对不符合法定范围和程序、备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的，通过电子指令退回报送机关并说明理由；二是发现报送备案的日期晚于备案文件公布日期三十日的，及时提醒督促报送机关加以改进；三是将各报送机关上报的上一年度制定、修改、废止和批准的法规、司法解释目录，与上一年度接收备案文件的登记目录进行比对，梳理出漏报错报等情形，督促相关报送机关尽快补报。

为进一步发挥全国人大备案审查信息平台功能，切实减轻地方人大工作负担，推动备案工作规范化，自2020年 1月 1日起，地方性法规开始实行统一报备，地方人大只需要在全国人大备案审查信息平台进行报备操作，平台会自动将备案文件推送至司法部。随着统一报备工作的开展，地方人大备案工作质量将不断提升。

5.关于通报制度

在建立督促检查机制的基础上，本办法允许备案机关定期或者不定期地将备案工作开展情况、发现的突出问题等向报送机关通报。通报既可以限定范围，也可以向社会公开。备案机关适时对迟报、漏报等情况进行统计、汇总并予以通报，能够加强备案机关与报送机关之间的沟通反馈，有助于改进提升备案工作质量。

通报制度的建立将促使全国人大常委会进一步落实监督职责，强化各报送机关主体责任，及时并有针对性地改进备案工作。

第十六条 每年一月底前，各报送机关应当将上一年度制定、修改、废止和批准的法规、司法解释目录汇总报送全国人大常委会办公厅。

常委会办公厅通过全国人大常委会公报和中国人大网向社会公布上一年度备案的法规、司法解释目录。

第条文主旨条 本条是关于汇总报送和公布法规、司法解释目录的规定。

【理解与适用】

监督约束机制是落实备案审查制度的重要保证，一方面是对报送机关形成外部监督，督促提升备案率和备案质量，包括向备案机关报送规范性文件目录和备案机关通报迟报、漏报等情况；另一方面是对备案机关的自我监督，督促备案机关认真行使监督职权，包括向常委会报告备案审查工作和向社会公布工作情况等。

1.向备案机关报送法规、司法解释目录

报送机关每年向全国人大常委会办公厅报送的上年度的法规、司法解释目录，应当涵盖制定、修改、废止和批准等全部情形。其中，“制定”具体包括：国务院常务会议审议或者国务院审批通过行政法规，国家监察委员会全体会议决定通过监察法规，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、不设区的地级市人大及其常委会审议通过地方性法规，自治区、自治州、自治县人大审议通过自治条例和单行条例，经济特区所在的省、市人大及其常委会审议通过经济特区法规，最高人民法院审判委员会、最高人民检察院检察委员会审议通过司法解释。“修改”是指，制定机关根据法规、司法解释公布施行后各方面情况发生的变化，通过修订、修正等方式对法规、司法解释进行调整，从而不断适应其调整的社会关系发生的变化。“废止”是指，停止已经颁布施行的法规、司法解释的效力。目前，办公厅秘书局统计的废止形式有两种：一是以决定的形式废止，例如2018年3月19日，国务院总理签署第698号国务院令，公布了《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，《决定》中废止了《中国人民共和国私营企业暂行条例》；二是在新制定的法规中明文予以废止，例如2018年10月10日颁布的《行政区划管理条例》第二十七条规定：“本条例自2019年 1月 1日起施行。1985年 1月15日国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》同时废止。”“批准”是指，省、自治区人大常委会审批通过设区的市、不设区的地级市人大及其常委会制定并报请批准的地方性法规。

根据2005年12月的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，自2006年起，原国务院法制办、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅，各省区市人大常委会办公厅和经济特区所在的省、市人大常委会办公厅（室）在当年一月底前向全国人大常委会办公厅秘书局报送上一年度制定的法规、司法解释目录。

党的十八届四中全会《决定》提出，“完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。法规、司法解释的修改和废止对于提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系具有十分重要的意义。《决定》对做好法规、司法解释的修改和废止工作提出了明确的要求。本办法在2005年两个工作程序的基础上，将报送目录的范围从“制定”拓展至“制定、修改、废止和批准”等全部情形。

每年一月底前，常委会办公厅秘书局可以自行汇总形成各报送机关备案的上年度公布的法规、司法解释目录。通过将该目录与报送机关提供的上一年度制定、修改、废止和批准的法规、司法解释目录进行比对，可以排查出上年度迟报、漏报法规和司法解释的情况，进而统计出各报送机关上年度的报备率、迟报率，全面了解和掌握各单位履行备案职责的情况，为通报迟报、漏报情况提供了准确的依据。但是，全国人大常委会接收的汇总目录由报送机关自行制作，如果报送机关文件管理不够严谨规范，报送的文件目录自身存在问题，那么迟报或者漏报的法规、司法解释将可能不被发现，这一情况也是备案机关应当注意并尽量避免的。

2.向社会公开备案的法规、司法解释目录

自2017年起，全国人大常委会法制工作委员会每年向常委会报告备案审查工作。截至目前，报告中仅列举当年度报送全国人大常委会备案的行政法规、省级地方性法规、设区的市地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释的数量。但是，行政法规和司法解释以外规范性文件的报备情况尚未按照制定主体进行更细致的分类，各制定主体报备文件的制定、修改、废止、批准等情况也未体现。目前，各制定机关公布的法规和司法解释，主要刊载于公报及官方网站，尚无公布汇总目录的官方渠道。在进一步加强对备案机关自身监督的同时，为了扩大社会公众对于备案审查工作的了解，本办法增加了通过全国人大常委会公报和中国人大网向社会公布上一年度备案的法规、司法解释目录的有关规定。

全国人大常委会公报是全国人民代表大会及其常务委员会宣传民主法制建设、宣传人民代表大会制度的重要刊物。公报主要登载全国人大及其常委会通过的法律、决定、决议、报告、人事任免决定以及国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院工作报告和检查法律执行情况的报告。公报刊登的上一年度备案的法规、司法解释目录具有最高的权威性。但是公报存在出版周期长、发行速度慢、发行范围小等限制性因素，需要进一步拓宽公布载体。随着互联网的兴起，越来越多的人习惯于通过互联网获得外界信息，网络已经成为人们不可或缺的媒介载体。鉴于网络信息来源比较多样，法规、司法解释备案审查工作办法明确要求通过中国人大网刊载法规、司法解释目录。中国人大网由全国人大常委会主办，作为全国人大常委会的官方网站，是全国人大及其常委会的重要舆论媒介，是信息公开、服务代表、联系人民的重要平台，通过该网站公布上一年度备案的法规、司法解释目录，可以有效保障数据的真实性、权威性。

为了更加科学规范地统计备案文件，全国人大常委会公报和中国人大网刊载公布的备案目录应当对统计标准予以说明：（1）“上一年度备案”是指上一年度 1月至12月公布，并于下一年度 1月31日前向全国人大常委会报备案。（2）所有设区的市、自治州、不设区的地级市的地方性法规，统称为设区的市地方性法规。立法法修改之前已经享有地方立法权的49个较大的市制定的地方性法规，也统称为设区的市地方性法规，不再称为较大的市地方性法规。（3）统计法规数量时，新制定的法规中明文废止旧法规的，只统计新制定的法规，废止的旧法规不重复统计；以决定形式对若干法规予以废止的，按照实际废止法规的数量统计，立法性质为废止；以决定形式对若干法规中设定的行政许可事项予以取消、废止或者停止执行的，按照实际涉及法规的数量统计，立法性质视作修改；新制定的法规中明文将相同名称的旧法规废止的，立法性质视为修改；修改法规时将名称也进行修改的，立法性质视作在制定新名称法规中明文将旧名称法规废止。

第十七条 专门委员会、常委会工作机构根据审查工作需要，可以要求有关方面提供本办法第五十四条规定的规范性文件。

第条文主旨条 本条是关于要求有关方面提供备案范围以外的规范性文件的规定。

【理解与适用】

根据立法法、监督法以及本办法的规定，全国人大常委会的备案范围包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规和司法解释。实践中，除法规、司法解释外，还有一些规范性文件，例如，国务院发布的决定、命令，省、自治区、直辖市人大及其常委会发布的决议、决定，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的指导审判、检察工作的规范性文件，立法法和监督法没有将这些文件纳入全国人大常委会的备案范围。是否应将这些文件纳入备案范围，还可以在今后的立法工作中进一步研究。那么，全国人大常委会能否对这一类文件进行审查监督呢？宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。根据宪法的规定，全国人大常委会有权审查、撤销国务院的决定、命令和省、自治区、直辖市人大及其常委会的决议、决定。同时，根据全国人大常委会监督最高人民法院、最高人民检察院工作的职权，全国人大常委会有权对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的其他规范性文件进行审查，并纠正同宪法和法律相抵触的规范性文件。例如，全国人大常委会法制工作机构在备案审查工作中收到公民、组织对最高人民法院、最高人民检察院司法解释性质文件提出的审查建议，就可以开展审查研究工作。

在实际工作中，由于国务院的决定、命令和省、自治区、直辖市人大及其常委会的决议、决定以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以外的其他规范性文件并不向全国人大常委会报送备案，全国人大专门委员会、常委会工作机构并不了解和掌握这些规范性文件的情况，这给审查研究工作带来了不便。为了便于对这些规范性文件开展审查研究工作，本条规定，专门委员会、常委会工作机构根据审查工作需要，可以要求有关方面提供上述规范性文件。这里的“有关方面”，主要是指国务院、各省（自治区、直辖市）人大常委会和最高人民法院、最高人民检察院的办事机构、工作机构或者其他部门，这些机构或者部门都有义务按照全国人大专门委员会、常委会工作机构的要求提供相关规范性文件和有关情况，积极配合全国人大常委会的备案审查工作。 KT8eg5am3Mvn87bV7y643S4Z0Kh7UwHF0geCL0b/VPiTK+pCUmWmDBwKPj4VxPCt