第一条 为了规范备案审查工作，加强备案审查制度和能力建设，履行宪法、法律赋予全国人民代表大会及其常务委员会的监督职责，根据宪法和立法法、监督法等有关法律的规定，制定本办法。

第条文主旨条 本条是关于本办法制定宗旨的规定。

【理解与适用】

1.备案审查制度的发展历程

备案审查是规范性文件备案审查的简称。规范性文件备案审查是对国家机关制定规范性文件活动进行监督的一项法律制度。备案审查制度的基本内容是，国家机关制定发布的规范性文件向有权机关报送备案，有权机关依法对报送机关制定的规范性文件进行审查，对与上位法相抵触或者不适当的规范性文件予以撤销或者纠正。这项制度的基本任务是解决法律规范冲突，维护国家法制统一。备案审查制度植根于我国人民代表大会制度，是随着社会主义法治的发展特别是改革开放40多年来国家立法制度的发展完善而逐步形成并建立起来的。1954年宪法确立了我国根本政治制度——人民代表大会制度，在此基础上，建立了以全国人民代表大会为行使立法权唯一机关的高度集中的立法体制，同时规定了以对规范性文件的改变或者撤销权为主要内容的立法监督制度。五四宪法的规定为监督立法和规范性文件制定行为提供了最初的宪法依据。1979年制定的地方组织法赋予省级地方国家权力机关立法权，同时规定地方性法规报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法明确划分了中央和地方、国家权力机关和国家行政机关的立法权限，确立了统一分层次的立法体制，以及与这种立法体制相适应的对行政立法、地方立法、自治立法的监督制度。八二宪法的规定为备案审查制度的形成奠定了宪法基础。2000年立法法明确了法律规范的位阶效力，对规范性文件备案审查制度包括备案的主体、备案范围、报备期限、备案机关、审查标准、审查方式等作出一系列具体规定，同时赋予国家机关和公民组织提出备案审查诉求的权利。立法法的出台，标志着备案审查制度框架基本形成。2006年监督法在第五章专章规定了“规范性文件的备案审查”，主要明确了县级以上地方人大常委会备案审查的职责权限、备案范围、审查标准，同时明确将最高人民法院、最高人民检察院制定的具体应用法律问题的解释，也就是司法解释，纳入全国人大常委会备案审查监督范围。监督法的规定进一步发展完善了备案审查制度，使备案审查制度比较完整地建立起来。

全国人大常委会和地方人大常委会依法履行备案审查职责，开展备案审查工作。全国人大常委会从1979年起开始进行地方性法规备案工作，之后，又先后从1982年、2000年、2005年开始，开展起对自治州、自治县的自治条例和单行条例、行政法规、司法解释的备案审查工作。全国人大常委会办公厅、常委会法制工作委员会等工作机构与全国人大专门委员会按照职责分工，接收备案，依法定职权或者根据国家机关和公民组织的审查建议，对备案的法规、司法解释进行审查研究，对存在同宪法法律相抵触或者不适当问题的法规、司法解释予以纠正处理。为加强备案审查工作，建立工作制度，制定工作程序，成立专门工作机构。全国人大常委会委员长会议于2000年10月制定了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并先后于2003年8月、2005年12月对该工作程序进行两次修订，于2005年12月制定了《司法解释备案审查工作程序》。2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内部设立法规备案审查室，作为专门工作机构，承担法规、司法解释备案审查具体工作。从2007年起，全国人大常委会将备案审查工作列入每年的常委会工作要点、立法工作计划和监督工作计划之中。地方人大常委会自2006年监督法实施后，相继开展起规范性文件备案审查工作，主要是陆续制定有关备案审查的地方性法规或者工作程序，规范备案审查工作；成立备案审查工作机构，配备工作人员；根据各地的实际开展备案审查工作。备案审查法律制度的建立为备案审查工作的开展提供了法制依据和保障，而备案审查工作实践的不断深入，也促进了备案审查制度的发展完善。

2.制定本办法的背景情况

从国家法治发展进程看，2011年我国形成以宪法为统帅，涵盖宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门，包括法律、行政法规、地方性法规等三个层次的中国特色社会主义法律体系，国家政治生活、经济生活和社会生活等各方面总体上做到了有法可依，社会主义法治建设迈上了新台阶。在新形势下，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，保障宪法法律实施，加强宪法实施的监督，维护宪法法律的权威、尊严，保障国家法治统一，成为推进依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求和紧迫任务。充分发挥备案审查制度效能对于实现法治建设新的目标任务具有重要意义。党的十八大以来，随着全面依法治国实践的深化，以习近平同志为核心的党中央从加强宪法监督的高度对规范性文件备案审查制度和能力建设作出了一系列重大部署，提出了明确要求。党的十八届三中、四中全会提出健全法规、规章、规范性文件备案审查制度；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。党的十九届四中全会从“健全保证宪法全面实施的体制机制”层面进一步强调，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，维护国家法制统一、尊严和权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。中央还明确提出，加强规范性文件备案审查工作是完善宪法监督制度的基础和重要着力点，要建立党委、人大、政府和军队各系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。从社会关切看，随着经济社会的发展、法治的进步，人民群众权利意识、法治观念越来越强，对通过备案审查监督公权力的行使、维护公民法人合法权益，期待越来越高。从备案审查工作实践看，多年来，全国人大常委会认真行使备案审查职权，积极稳妥地开展工作，特别是党的十八大以来，全国人大常委会领导高度重视备案审查工作，多次在重要讲话中深刻阐述备案审查的重要意义，对加强备案审查工作提出要求、作出部署。常委会工作机构积极开拓探索，备案审查工作不断取得突破性进展，制定了备案审查工作规程，建立起备案审查衔接联动机制，备案审查信息平台已经建成并开始运行，全国人大和省级地方人大都建立起向常委会报告年度备案审查工作情况制度，等等，应当将一些比较成熟的做法和机制上升为新的制度规范；2015年立法法修改，地方立法权下放，地方立法主体由80个剧增至353个，对地方立法进行备案审查的任务将大幅增加，另一方面，地方人大常委会的备案审查工作中还存在备案审查对象范围不明确、审查标准不统一、审查程序不规范、只备不审等问题，亟须统一的指导，采取措施增强备案审查能力。从法律制度的发展看，2015年修改的立法法对全国人大常委会的备案审查程序作了几处重要修改；2018年宪法修改，对国家机构作出重大改革，确定设立国家监察委员会和地方监察委员会，行使监察权，并明确将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”；2018年、2019年，全国人大常委会先后通过决定，规定宪法和法律委员会承担合宪性审查工作职责，明确监察法规应当报送全国人大常委会备案。依据2000年立法法制定的备案审查工作程序应当根据宪法法律的修改做补充修改完善。为了适应新形势新要求，贯彻落实党的十八大以来党中央关于加强备案审查工作的决策部署，完善备案审查制度机制和工作程序，更好地发挥备案审查保障宪法法律实施、维护国家法制统一的作用，对全国人大常委会委员长会议于2005年通过的两个备案审查工作程序进行合并修改，制定统一的制度规范，十分必要。

3.本办法的制定宗旨

（1）规范备案审查工作。《法规、司法解释备案审查工作办法》是全国人大常委会委员长会议贯彻落实宪法法律规定而通过的工作文件，是全国人大常委会有关部门开展备案审查工作的具体制度依据。制定工作办法的首要目的是使法规、司法解释备案审查工作有章可循。法规、司法解释备案审查是全国人大常委会的职权，全国人大专门委员会、常委会工作机构在全国人大常委会领导下，按照职能分工履行备案审查职责，负责具体开展备案审查工作。备案审查包括备案、审查和纠正处理三方面主要工作，每一方面工作都涉及很多环节，整个工作流程中各项工作的内容和要求是什么，各个环节的工作如何衔接，专门委员会与工作机构工作职责如何分工，相互之间如何协同配合开展工作，为全国人大常委会行使备案审查职权做好服务保障，等等，需要对法律加以细化，制定更加明确具体可操作的规则和程序。2005年委员长会议通过的两个备案审查工作程序对规范法规、司法解释备案审查工作发挥了重要作用。本办法适应备案审查制度发展的新情况新要求，在对原来两个工作程序内容进行补充、修改、吸收的基础上，形成了新的统一的法规、司法解释备案审查工作规则和工作程序。本办法共七章57条，包括总则、备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作、附则等内容，主要是明确了全国人大常委会开展备案审查工作的目标任务、指导思想、工作原则；进一步规范了备案工作；补充完善了审查工作的相关规范，明确了审查方式、审查职责，细化了审查程序、审查标准；增加了处理纠正措施，强化了对制定机关的约束力度；明确了向审查建议人反馈的主体、形式和内容；建立了向常委会报告备案审查工作情况的制度；对地方人大常委会备案审查工作作出参照适用的规定。本办法为新时代开展法规、司法解释备案审查工作提供了更具可操作性的遵循，也为地方人大常委会开展备案审查工作提供了具体指导和参照依据，进一步提高了备案审查工作规范化水平，有利于将宪法法律确立的备案审查制度进一步落到实处，整体上提升备案审查工作能力、工作质量，也有利于各方面协调一致形成整体合力，增强备案审查制度整体效能。

（2）加强备案审查制度和能力建设。备案审查制度和能力是在备案审查实践中形成并随着实践的深入而发展的。制度的建立和能力的提高又为备案审查工作持续、稳定、长久地推进提供了支撑和保证。备案审查制度和能力建设本身即是备案审查工作的一个重要方面。加强制度和能力建设是加强备案审查工作的内在要求、重要举措和具体体现。党的十八届三中全会提出健全法规、规章、规范性文件备案审查制度；党的十八届四中全会、十九届四中全会都对加强备案审查制度和能力建设提出了明确要求。我国现行备案审查制度包含法律层面和工作层面两个层面的制度，备案审查法律制度由法律、行政法规、地方性法规、规章等法律文件的规定构成，工作制度由有关规范性文件、工作文件、内部文件的规定构成。目前备案审查法律制度还不健全，法律关于备案范围的规定尚未覆盖所有规范性文件，审查标准规定得不够清晰，程序规定非常简单。备案审查工作制度也不完善，有些重大的实体权利和程序规范在没有法律依据的情况下工作文件无法规定。备案审查能力包含机构、人员、技术三个要素，目前全国人大和县级以上地方人大常委会都已设置了备案审查工作机构，配备了人员，2019年年底备案审查信息平台延伸到所有设区的市并实现了地方人大与全国人大信息平台互联互通后，大大提高了备案审查工作信息化水平。能力方面主要的不足是队伍整体素质还不能完全适应工作任务的要求，各地备案审查工作能力不平衡，工作进展参差不齐。备案审查制度和能力建设是一个长期的任务。不断完善备案审查制度、提升备案审查能力，对于推进备案审查工作，更好地发挥备案审查的作用，具有深远意义。本办法由委员长会议通过是备案审查制度建设的一个重大成果。而本办法的实施，又能够促进备案审查制度和能力的发展。加强备案审查制度和能力建设，就是要在积极推进工作的基础上，注意及时总结积累工作经验，将成熟的做法固定下来，不断改进完善工作制度、法律制度；要确保机构设置和人员配备能够满足备案审查工作需要，通过人员培训、理论研究、专业学习、交流研讨等方式提高队伍素质，搭建平台，借用外脑，弥补工作力量的不足，同时，持续加强备案审查信息化建设，拓展信息平台功能。

（3）履行宪法、法律赋予全国人民代表大会及其常务委员会的监督职责。制定本办法的核心目的是履行宪法法律赋予全国人大及其常委会的监督职责。这一规定主要有三层含义：其一，备案审查是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项监督职权，对法规、司法解释开展备案审查是履行全国人大及其常委会监督职责的重要工作。根据宪法法律规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，全国人民代表大会可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，法规、司法解释应当报送全国人大常委会备案，全国人大常委会有权撤销或者纠正同宪法法律相抵触的法规、司法解释。制定本办法就是为了落实宪法法律规定，将宪法法律规定的备案审查监督职权转化为更具可操作性的制度措施，保障法定的监督职责得到切实履行。其二，本办法是围绕履行全国人大及其常委会的法定监督职责而制定的。从确保有效履行全国人大及其常委会法定监督职责出发，本办法依据宪法法律并结合备案审查工作实践要求，对法规、司法解释备案审查有关工作内容、实体规则和程序机制，作出了比较系统全面的规定，全国人大专门委员会、常委会工作机构应当依照本办法开展备案审查工作。其三，全国人大及其常委会以外的其他机关包括党的组织、政府、军队和地方人大的备案审查工作有各自的特点，在监督范围、有关机关的职责权限、审查标准、工作程序等方面有不同的要求，对属于其他有权机关备案审查工作职权、工作程序等有关内容，本办法不作规定。但是，对履行全国人大及其常委会备案审查监督职责过程中涉及其他有关机关的工作，如报送备案、移送审查建议、说明情况、联合调研、备案审查衔接联动等，需要有关机关履行义务、接受监督或者协助配合的，本办法对有关工作要求作出了明确规定。有关机关在工作中遇到相关情况的，应当依照本办法的相关规定执行。

4.制定本办法的宪法法律依据

宪法和立法法、监督法是制定本办法的主要法律依据。宪法是法规、司法解释备案审查制度的根本依据。宪法确定了国家维护社会主义法制的统一和尊严的重大原则，明确规定宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规都不得与宪法相抵触。在第六十二条、第六十七条中规定，全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常委会不适当的决定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。第一百条规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案；设区的市的人民代表大会和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人大常委会批准后施行。第一百一十六条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。立法法、监督法的规定是制定本办法的主要依据。工作办法中关于备案程序、审查主体、审查职责、审查标准、审查处理程序，以及向审查建议人反馈审查结果等内容，主要是对立法法、监督法有关规定的细化。其他相关法律和全国人大常委会有关决定也是制定本办法的重要依据。比如，审查程序中有关专门委员会、工作机构意见分歧协调机制，工作机构向常委会专项报告备案审查工作等内容，是依据全国人大及其常委会的组织法、议事规则等法律规定的，将国家监察委员会制定的监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围是根据2019年10月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》规定的。

第二条 对行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规（以下统称法规）以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释（以下统称司法解释）的备案审查，适用本办法。

第条文主旨条 本条是关于本办法适用范围的规定。

【理解与适用】

宪法法律对全国人大常委会备案审查的对象范围作了明确规定。本条以宪法以及立法法、监督法和全国人大常委会有关决定为依据，对本办法的适用范围作出规定。根据本条规定，法规、司法解释两类规范性文件的备案审查，适用本办法。法规是法定的国家行政机关、国家监察机关和地方国家权力机关依照立法权限和法定程序制定的规范性文件，行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规等五种规范性文件统称为法规。行政法规是国务院根据宪法和法律或者全国人大及其常委会的授权决定，依照法定权限和程序制定的有关行政管理的规范性文件，位阶效力仅次于法律。行政法规的内容包括经济、社会、科技、文化、生态环保、国防、外交等行政管理各个领域。监察法规是国家监察委员会根据宪法和法律，依照法定程序，在不同宪法、法律相抵触的前提下制定的规范性文件。地方性法规是地方国家权力机关依照法定的权限和程序，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定的在本行政区域范围内实施的规范性文件。法律赋予了省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常委会制定地方性法规的权力。自治条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定的全面调整本自治地方事务的综合性规范性文件。单行条例是民族自治地方的人民代表大会及其常委会根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定的调整本自治地方某方面事务的规范性文件。经济特区法规是经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人大的授权决定制定的在经济特区范围内实施的规范性文件。法规是我国法律体系的重要组成部分。据统计，我国现行有效的行政法规700多件，地方性法规12000多件，自治条例和单行条例900多件，经济特区法规300多件。法规的制定是法定国家机关行使立法权的行为，是宪法和法律实施的重要方式，立法法对法规的制定依据、权限范围和程序以及法规的备案和审查作了具体规定，体现出法规在我国立法体制中的地位和作用，也表明对法规的备案和审查是立法监督的主要内容。司法解释是国家审判机关、检察机关依照法定权限和程序制定的属于对审判、检察工作中具体应用法律问题解释的规范性文件，具体包括最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释。司法解释的制定和适用对保障宪法和法律的实施具有重要作用。1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》和2015年修改的立法法对司法解释的制定主体、权限、原则等作出明确规定，立法法、监督法对司法解释的备案和审查也作出规定。据统计，现行有效的司法解释700多件，通过备案审查，规范司法解释制定，对维护法律的权威、尊严，维护法制统一，具有重要意义。本办法是依据宪法法律规定，结合法规、司法解释备案审查实际工作要求、实际工作流程制定的，适用于法规、司法解释的备案和审查工作的全过程各方面。

第三条 全国人大常委会依照宪法、法律开展备案审查工作，保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民合法权益，维护国家法制统一，促进制定机关提高法规、司法解释制定水平。

第条文主旨条 本条是关于备案审查工作目标任务的规定。

【理解与适用】

规范性文件备案审查是重要的法治监督方式，是宪法监督的着力点和重要抓手。建立备案审查制度，开展备案审查工作，充分发挥备案审查的作用，对于发展完善社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，具有现实意义和长远意义。栗战书委员长等全国人大常委会领导多次对备案审查的重要意义作出过深刻阐述，明确指出加强备案审查，目的就是保证中央令行禁止，保证宪法法律实施，维护法制统一，提高地方立法质量。为了更好地发挥备案审查制度效能，本条明确规定了全国人大常委会依照宪法和法律开展备案审查的工作目标任务。

1.保证党中央令行禁止

保证党中央令行禁止是备案审查工作的政治功能，也是首要目标。党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征，是国家各项事业发展的根本保证。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持党的领导，坚定维护党中央的权威和集中统一领导。宪法在序言中确认了中国共产党在革命、建设中的领导作用和历史功绩，2018年修改宪法，在第一条增加规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，进一步以宪法规范的形式确立了党在国家发展改革中的领导地位。立法是使党的主张与人民意志相统一，通过法定程序成为国家意志。全国人大常委会依法行使宪法监督职权，开展法规、司法解释备案审查工作，必须坚持党的领导，通过纠正违宪违法的规范性文件，保障党的路线方针政策得到贯彻实施，保证党中央令行禁止。这是政治原则，也是法治原则。要做到保证党中央令行禁止，一是必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在思想上政治上行动上与党中央保持一致；二是通过备案审查工作推动党中央决策部署的贯彻落实，对党中央决定的重大改革和政策调整所涉及的法规、司法解释开展专项审查、重点审查；三是坚持政治性审查标准，发现法规、司法解释与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的，坚决予以纠正。

2.保障宪法法律实施

保障宪法法律实施是备案审查的法治功能，也是主要目标。制定机关依照法定职权进行行政立法、监察立法、地方立法和自治立法，或者对审判、检察工作中具体应用法律的问题进行解释，是实施宪法法律的重要方式，法规、司法解释是宪法法律实施的一种重要的表现形式。通过备案审查，发现并纠正违宪违法或者不适当的法规、司法解释，能够有力地保障宪法法律正确有效的实施。要做到保障宪法法律实施，一是要认真做好备案工作，将所有规范性文件纳入备案审查范围；二是积极开展主动审查，认真研究处理公民、组织提出的审查建议，对重要法律修改所涉及的法规、司法解释开展专项审查、重点审查；三是把握好合宪性、合法性、适当性审查标准，在符合宪法法律规定、原则、精神的前提下，综合考量法律实施的实际效果、现实情况发展变化的趋势方向、规范性文件制定的背景以及审查结论可能产生的影响等，审慎提出审查意见；四是对违宪违法或者不适当的问题及时予以纠正处理，确保规范性文件符合宪法法律，适应实际情况和改革发展要求，使之更加科学合理。

3.保护公民合法权益

保护公民合法权益是备案审查的社会功能，也是重要目标，说到底也是出发点和落脚点。一切法治活动的终极目标莫不是如此。一切权力属于人民是我国人民代表大会制度的本质特征。这一本质特征决定了人大的立法工作、监督工作都要以保障人民群众根本利益、保护公民权利为基本出发点。宪法法律的一个重要功能就是保护公民基本权利和其他合法权益。规范性文件备案审查为公民、法人和其他组织提供了权利救济的重要途径。法规、司法解释以及其他规范性文件规定的行为规则对公民组织的权利义务具有拘束力。根据本办法规定，公民、组织认为法规、司法解释同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查建议；常委会工作机构对公民、组织的审查建议要进行接收登记，逐一开展审查；对关系公众切身利益或者引发社会广泛关注的法规、司法解释开展专项审查、重点审查；在审查研究过程中根据需要进一步听取提出审查建议的公民、组织的意见；进一步明确审查标准，对超越权限，违法设定公民、法人和其他组织权利义务，或者对公民、法人或者其他组织的权利义务规定明显不合理等情形，应当认定为与法律抵触或者不适当，提出纠正处理意见；审查工作结束后，应当向提出审查建议的公民、组织反馈；开展备案审查工作的情况应当采取适当方式向社会公开；等等。按照上述规定开展备案审查工作，能够有力地保护公民合法权益。

4.维护国家法制统一

维护国家法制统一是备案审查的基本目标。法制统一是国家统一的要求和保障。我国是统一的多民族国家，采取单一制国家结构，幅员辽阔，人口众多，地区之间发展不平衡。根据我国国情，宪法对国家权力的划分和配置作出规定。根据宪法规定，国家机构实行民主集中制原则，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关，由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在此基础上，确立了我国统一分层次的立法体制和国家维护社会主义法制统一的宪法原则。国家统一是法制统一的基础，法制统一是国家统一的要求和保障。立法统一是法制统一的前提和重要内容。建立备案审查制度，开展备案审查工作，发现并纠正规范性文件与宪法法律相抵触的问题，能够规范行政机关、监察机关、地方国家权力机关以及审判机关、检察机关规范性文件制定权的行使，保证法律体系的统一，从而保障国家法制统一。维护法制统一，也是保障政令畅通、令行禁止的要求。

5.促进制定机关提高法规、司法解释制定水平

促进制定机关提高规范性文件制定水平是备案审查的应有目标。中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作的重点是推进“良法善治”，进入了既要加快重点领域立法，又要提高立法质量的新时代。党的十八大以来，党中央对完善立法体系、提高立法质量提出了明确要求。党的十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。人民群众期盼良法善治，对立法的要求已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。提高立法质量是当前立法工作的重中之重，也成为规范性文件备案审查监督的重要任务。王晨副委员长在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话中指出：“法规备案审查是为了从事后发现问题、解决问题，实现‘惩前毖后、治病救人’，根本目的是为了提高立法质量，提高治理实效，实现法律体系内部的科学和谐统一。”规范性文件质量高低取决于各项规范是否符合客观规律，是否准确体现党的主张和人民意愿，是否能解决实际问题，同时也要看是否与上位法规范相符合。开展备案审查工作，解决规范性文件存在的下位法与上位法相抵触、同位阶法规范不衔接、规范性文件与客观实际情况不适应的问题，能够进一步厘清有关立法权限，进一步明晰上位法的立法宗旨、原则、精神、条文内涵及适用条件等，有利于法规、司法解释以及其他规范性文件制定机关正确理解适用和实施宪法法律，提高规范性文件的质量，也促使制定机关重视规范行使规范性文件制定权，及时清理不符合、不衔接、不适应的规范性文件规定，增强规范性文件的针对性、及时性、可执行性，提高规范性文件的制定水平。

第四条 开展备案审查工作应当依照法定权限和程序，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第条文主旨条 本条是关于备案审查工作指导原则的规定。

【理解与适用】

根据宪法和法律规定，全国人大常委会是法规、司法解释备案审查监督权的主体，全国人大专门委员会、常委会工作机构依法承担备案审查有关工作职责。本条主要是对专门委员会、工作机构开展法规、司法解释备案审查工作的指导原则作出规定。

1.依照法定权限和程序开展工作原则

根据本条规定，开展法规、司法解释备案审查工作应当依照法定权限和程序进行。这是职权法定原则决定的。职权法定是法治原则的基本要求，适用于所有国家机关行使职权的活动。职权法定包括主体法定、程序法定、适用法定等内容。一般理解，职权法定的基本精神主要有四个方面：首先是权限法定，在法律规定的权力界限不明确时，遵循法无明文授权即禁止的宗旨；其次是职责法定，有权必有责，权责要对等；其三是程序法定，国家机关行使职权必须遵守法定的方式、时限和步骤等程序规则；其四是不得滥用职权，行使裁量权应当符合法律授权的目的、公正、效率等要求。专门委员会、工作机构依法履行备案审查工作职责，应当遵循职权法定原则，做到按照法定的权限行使权力，不超越权限；按照规定的程序行使权力，不任意妄为；按照规定的责任行使权力，不逃避约束，始终做到依法依规用权。同时对职责范围内的工作要积极开拓、敢于担当、善于作为。既不能滥用职权乱作为，也要防止怠于履行职责不作为。

2.坚持有件必备、有备必审、有错必纠原则

有件必备、有备必审、有错必纠是党中央对新时代备案审查工作提出的新要求。近些年，常委会工作机构落实这一要求开展备案审查工作，取得了显著成效。为了加强法规、司法解释备案审查工作，更好地发挥备案审查制度的作用，有必要将这一新要求作为工作指导原则在本办法作出规定。

开展备案工作应当坚持有件必备。备案是规范性文件制定机关将其所制定的规范性文件的文本及制定说明等内容向有权机关报告的行为，具体是指规范性文件制定后，制定机关按照规定程序将文件文本报送有权机关存案备查。备案不影响规范性文件的生效，也不影响规范性文件的审查，但它是法律规定的一项程序性义务，是有权机关监督权的体现。立法法、监督法和全国人大常委会有关决定对法规、司法解释报送全国人大常委会备案的主体、期限等内容作出明确规定。坚持有件必备，就是要做到法规、司法解释按照规定应备尽备。对法规、司法解释制定机关来说，报送备案是法定义务，必须按照规定的方式和期限履行义务。对接收备案的主体来说，依法监督制定机关报送备案是法定职责，具体负责接收备案的工作机构必须依法履行职责，监督制定机关按照规定方式、内容和期限做好报送备案工作。坚持有件必备才能实现备案全覆盖。

开展审查工作应当坚持有备必审。审查是有权机关对作为监督对象的规范性文件进行审视、核查、判断、评价的行为，是有权机关行使监督权的主要内容和必要程序，是备案审查的核心工作。通过审查，才能发现并纠正规范性文件存在的问题，发挥备案审查制度作用。立法法、监督法对法规、司法解释的审查主体、审查职责、审查程序作了规定。全国人大专门委员会、常委会工作机构等主体应当依照审查职责和程序开展审查工作。有备必审就是要求备案的规范性文件都必须接受审查监督。坚持有备必审要加强两方面工作。一是全面开展形式审查。在备案时，负责接收备案的工作机构要对报备的文件文本进行形式审查，审查内容包括是否符合法定范围和程序、备案文件是否齐全，电子文本是否符合格式标准和要求，等等。通过形式审查，使规范性文件的形式更加规范。二是重点做好实体审查。要综合运用依职权、依申请和专项审查等方式，对规范性文件的实体内容进行审查，推动解决上下不一致、配套不及时、规定不到位等问题。坚持有备必审是一项非常严格的要求，需要组织力量来保障，在有限的机构人员配置条件下，需要从事这项工作的同志以高水平、不畏难、敢担当、善作为的状态，积极稳妥地推进工作。

开展备案审查工作应当坚持有错必纠。有错必纠，简而言之就是发现了错误一定要改正。一般意义上讲，有错必纠是一种道德规范，长期以来，它是贯穿于我们党内政治生活的一项基本原则，是政治道德的集中体现，其思想基础是实事求是的思想。在法治活动中，有错必纠作为一项法律原则，是德治与法治相结合的结果，其核心要义是违法必究。实现违法必究是我国社会主义法制建设的基本原则和重要目标。宪法规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。违法必究是保障法律实施，维护法律权威、尊严的要求。备案审查本质上是一种立法纠错机制，工作能否取得实效关键是能否做到有错必纠，切实纠正违宪违法的规范性文件。专门委员会、工作机构在备案审查工作中坚持有错必纠，要做到以下几点：一是认定法规、司法解释同宪法法律相抵触或者不适当的，应当提出纠正处理意见、建议；二是向制定机关提出纠正处理意见后，跟进督促制定机关及时修改或者废止存在问题的有关规范性文件；三是制定机关未按照审查意见修改或者废止存在问题的有关法规、司法解释的，专门委员会或者工作机构应当向全国人大常委会提出有关议案或者建议，由常委会审议决定撤销、纠正有关法规、司法解释。

第五条 常委会办公厅负责报送备案的法规、司法解释的接收、登记、分送、存档等工作，专门委员会、常委会法制工作委员会负责对报送备案的法规、司法解释的审查研究工作。

第条文主旨条 本条是关于全国人大常委会内部备案审查工作职责分工的规定。

【理解与适用】

备案审查工作主要包括备案和审查两大部分。所谓备案，是指制定机关将其制定的规范性文件依法报送法定机关备案，由接收备案的机关进行登记、存档，以备审查。备案是备案审查工作开展的前提和基础。备案不是单纯的告知，也不是简单的登记存档，它意味着制定机关依法接受监督，备案机关可以依法进行审查。因此，备案是否及时规范，一定程度上反映出制定机关接受监督的自觉性以及备案机关开展审查工作的主动性。所谓审查，是指有权机关依法对属于其备案或监督范围的规范性文件进行审查，判断是否存在合宪性、合法性、适当性等方面问题，进而依法作出处理。审查是备案审查工作的关键环节，能不能及时发现问题、充分研究问题、积极纠正问题，直接影响审查工作开展的好坏，直接关系有权机关能否有效行使监督职权。

为保障全国人大常委会有效行使备案审查职权，本条根据相关法律规定，并结合以往实践，对全国人大常委会内部备案审查工作职责分工作出规定，主要包括两个方面：

1.常委会办公厅负责备案工作，对报送备案的法规、司法解释进行接收、登记、分送、存档等工作

按照立法法、监督法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及司法解释应当在公布之后的三十日内报全国人大常委会备案。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，规定了地方性法规、自治条例和单行条例报送备案的时间、内容、方式，明确报送备案的法规由全国人大常委会办公厅受理。2000年3月第九届全国人大第三次会议通过了立法法，同年10月，第九届全国人大常委会第三十四次委员长会议依据立法法，通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，明确了法规备案工作的程序。2005年12月，第十届全国人大常委会第四十次委员长会议对该程序规定进行了修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，进一步推动了备案工作的规范化。根据上述工作程序的规定，全国人大常委会办公厅秘书局具体承担备案工作，对报送备案的法规、司法解释进行登记、存档，并根据职责分工，将法规、司法解释分送法制工作委员会和相关的专门委员会审查。本办法延续了上述两个工作程序的规定，仍然明确由常委会办公厅承担备案工作职责。

2.专门委员会、常委会法制工作委员会负责对报送备案的法规、司法解释的审查研究工作

备案审查是全国人大常委会履行宪法监督职权的重要方式。各专门委员会与常委会法制工作委员会都负有保障全国人大常委会依法履职的责任，都负有对报送全国人大常委会备案的法规、司法解释进行审查研究的工作职责。2004年5月，为更有效地开展审查工作，全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室，其主要职责包括对公民等提出的违宪违法审查建议提出研究意见，开展法规、司法解释的具体审查研究工作等。审查工作主要有依职权审查、依申请审查、移送审查和有重点的专项审查等方式。在不同方式下，专门委员会与常委会法制工作委员会工作重点有所不同。这些审查方式的概念和特点，参见本书后文第十八条的“理解与适用”部分。

第六条 加强备案审查信息化建设，建立健全覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台，提高备案审查工作信息化水平。

第条文主旨条 本条是关于备案审查信息化建设的规定。

【理解与适用】

推进备案审查信息化建设，是贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的要求，顺应信息化时代发展，健全宪法监督制度的一项重要基础工作。全国人大常委会高度重视备案审查信息化建设。2016年，针对备案审查信息化建设滞后、制约备案审查工作有效开展的问题，在充分调研论证基础上，全国人大常委会提出了力争用3年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台的目标任务。王晨副委员长对此作出重要批示，要求确保如期建成备案审查信息平台。2018年9月，栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上强调指出：“建立健全规范性文件备案审查信息平台，不断加强备案审查制度建设和能力建设。”近年来，全国人大常委会工作报告和“一个要点、两个计划”也多次对备案审查信息平台建设提出明确要求。

按照全国人大常委会领导指示和常委会“一个要点、两个计划”的工作安排，法制工作委员会与办公厅秘书局、信息中心、图书馆组成联合工作组，与地方人大常委会一起，积极开展相关工作，稳步推进备案审查信息平台各项建设任务，如期建成覆盖全国的备案审查信息平台。

一是开通平台电子备案功能，实现电子备案全覆盖。全国人大常委会建设的备案审查信息平台已于2018年如期建成开通运行，中华人民共和国成立以来所有现行有效的行政法规、地方性法规和司法解释已经全部按统一格式完成电子报备，实现了电子报备全覆盖。在此基础上，根据电子报备工作进展情况，及时梳理总结经验和问题，进一步规范电子报备工作，要求报备单位明确负责电子报备的专责机构，健全电子报备工作机制，严格规范报备文件格式标准，确保依法报送备案；督促各地抓紧开展电子报备“回头看”工作，对平台开通以来报备的法规及相关文件进行自查，纠正格式不规范、内容不准确以及漏报等问题。同时，还根据报备单位需求和工作发展需要，不断完善平台报备功能，优化工作流程。一直以来，地方性法规需要向全国人大常委会和国务院分别进行报备，而全国人大常委会和国务院对于报备的内容和格式等要求又不尽一致，地方呼吁实行统一报备。为切实减轻地方工作负担，进一步推动备案工作规范化，经与司法部共同研究，逐步统一业务规则、改进技术功能、实现平台连通，最终实现统一报备。2019年底，全国人大常委会办公厅与司法部联合下发通知，自2020年 1月 1日起，地方性法规只在全国人大备案审查信息平台进行报备操作，由平台自动将备案数据推送至司法部。

二是开发审查工作平台，促进审查工作智能化发展。在电子备案平台建成基础上，抓紧开发建设审查工作平台，将所有依法担负备案审查工作职责的机构、所有工作环节都纳入信息平台，探索开发智能辅助审查功能，实现审查工作全过程、各环节电子化，确保实现“有备必审”。2019年底审查工作平台开发完成，并部署到备案审查信息平台上正式运行，促进审查工作信息化、智能化，推动备案审查工作迈上新台阶。2019年12月 4日国家宪法日这天，全国人大常委会法制工作委员会还在中国人大网开通了法规、司法解释在线提交审查建议的功能，公民、组织能够更加便捷地提交审查建议，法制工作委员会依托备案审查信息平台在线办理审查建议，有效提高审查工作效率。

三是积极推动地方开展平台建设工作，推动平台向下延伸。2017年以来，积极推动各地结合自身实际，按照标准、网络、内容、数据“四统一”的要求，抓紧建立省级备案审查信息平台，并及早实现互联互通。2018年开始，在多数地方建成省级平台的基础上，全国人大常委会进一步推动平台建设工作向下延伸，努力实现备案审查信息平台全覆盖，通过信息化推动备案审查工作实现跨越式发展，为建立健全宪法法律监督制度打好基础。2018年8月，法制工作委员会组织全国31个省区市以及 4个经济特区市在广州召开备案审查信息平台建设现场推进会，加快推动平台建设工作，部署平台建设向下延伸工作。2019年3月，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中提出：“建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。”为如期实现这一目标，法制工作委员会采取发函、调研以及现场推进会等多种方式，督促、指导和帮助地方做好平台建设向下延伸工作。2019年10月25日，法制工作委员会在银川召开有13个省份参加的备案审查信息平台向下延伸工作交流推进会，邀请宁夏、上海、云南等3个地方作平台展示和经验介绍，以先进带动后进，明确目标、凝聚共识、增强信心，取得良好效果。通过各方面的不懈努力，到2019年底，除个别偏远地方外，地方人大备案审查信息平台已延伸到所有设区的市、自治州、自治县，有的还延伸到了所有的县（区）甚至乡镇。

需要注意的是，建设全国统一的备案审查信息平台的目标任务虽然基本实现，但备案审查信息化建设工作并未就此完结，应当深刻认识到这是一项需要常抓不懈的重要基础性工作。下一步，各级人大常委会都有必要不断强化对信息平台建设重要性的认识，加大平台应用力度，不断优化平台功能。平台向下延伸工作完成不到位的地方，更要奋起直追，抓紧研究落实方案，选择合适的建设模式，发挥自身潜能，加快开展工作。备案审查信息平台建设的目的是要提升备案审查工作能力和水平，要积极谋划如何把平台使用好、维护好、管理好、完善好，真正发挥出平台的功效，最大化实现信息化建设对备案审查工作的助推作用。要通过平台继续做好规章、规范性文件报备工作，及时、准确、规范地开展电子备案，坚决杜绝迟报、漏报现象；通过平台有效开展审查工作，实现备案审查全过程、各环节信息化，形成倒逼机制，强化审查工作职责，推动备案审查工作取得实效。要积极学习借鉴先进地区的经验做法，不断拓展和完善平台功能，建立健全审查工作平台，逐步将“一府一委两院”接入进来；拓展立法服务功能，积极探索智能审查、辅助审查功能；抓紧建设本地区的法规、规章和规范性文件数据库，并及时纳入备案审查信息平台，为下一步与国家法律法规数据库对接做好准备。

第七条 常委会工作机构通过备案审查衔接联动机制，加强与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅等有关方面的联系和协作。

第条文主旨条 本条是关于备案审查衔接联动机制的规定。

【理解与适用】

根据宪法法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规有关规定，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。基本框架是：党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

备案审查衔接联动机制，是中央国家机关各备案审查工作机构之间建立的一种工作机制。建立备案审查衔接联动机制的目的，就是为了加强党和国家备案审查工作机构之间的协调配合，推进党和国家备案审查工作深入开展，在党内法规和规范性文件备案审查工作机构与人大、政府、军队等国家法规、规章、规范性文件备案审查工作机构之间建立起协调、配合、衔接、协作的工作机制。根据有关文件精神，地方也陆续结合本地实际，制定了本地区关于备案审查衔接联动机制的文件。在中央层面，主要涉及中共中央办公厅法规局、全国人大常委会办公厅秘书局、全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室、司法部法治督察局、中央军委办公厅法制局，地方层面主要涉及地方党委、人大、政府系统负责备案审查的工作机构。建立备案审查衔接联动机制，有助于党委、人大、政府、军队等各系统备案审查工作机构形成合力，充分发挥备案审查监督制度的效能，落实有件必备、有备必审、有错必纠的要求，同时也有利于提升备案审查工作队伍素质和工作水平。

法制工作委员会积极参与、建立并完善与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制，推动形成互联互通互动的工作格局。实践中，通过备案审查衔接联动机制加强联系与协作，采取的方式主要有：各系统备案审查工作机构收到公民、组织对不属于本机构备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，可以通过衔接联动机制移送有权备案审查的机构处理；在对规范性文件开展备案审查工作中，通过电话、会议、往来公函等方式建立密切联系，共商研究意见，共享工作信息；共同组织或者开展培训、会议、调研等活动，开展理论交流，共同研究加强备案审查制度建设和能力建设方面的重大问题等。

第八条 常委会工作机构应当密切与地方人大常委会的工作联系，根据需要对地方人大常委会备案审查工作进行业务指导。

第条文主旨条 本条是关于常委会工作机构对地方人大常委会备案审查工作进行业务指导的规定。

【理解与适用】

全国人大常委会对地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作有示范、指导、支持的职责。地方人大常委会经常就备案审查工作如何有效开展、备案范围如何确定、审查中如何把握合法性和适当性等审查标准、对与法律法规相抵触的规范性文件如何妥善处理等问题，向全国人大常委会办公厅、法制工作委员会等备案审查工作机构进行询问，要求提供具体指导。同时，全国人大常委会有效开展备案审查工作，也离不开地方人大常委会的帮助和支持。因此，本条规定全国人大常委会工作机构应当密切与地方人大常委会的工作联系，根据需要对地方人大常委会备案审查工作进行业务指导。实践中，全国人大常委会工作机构与地方人大常委会加强联系、交流，对地方人大常委会开展指导的方式主要有：

一是推动地方备案审查工作制度化、规范化。加强备案审查制度和能力建设，一直是全国人大和地方人大共同面临的重大课题，也是全国人大常委会指导地方人大备案审查工作的重点任务。围绕这一任务，全国人大常委会工作机构积极加强与地方人大的沟通协调，及时研究、回应、解决地方提出和关注的涉及备案审查工作的问题。2015年立法法修改，对地方立法体制作出重大调整，同时也对备案审查制度作了完善，备案审查工作面临新的挑战。地方人大普遍感到备案审查工作责任重大。以前各地自行制定的备案审查制度规范中，存在着备案范围和审查标准不统一、审查程序和纠正方式不规范等问题，一定程度上制约了备案审查工作的深入开展。为此，地方人大同志一直呼吁全国人大常委会对人大备案审查范围、审查标准、纠正程序等予以统一规范，为地方人大开展备案审查工作提供遵循。2017年起，全国人大常委会法制工作委员会着手研究起草统一的备案审查工作规范，于2019年12月提请全国人大常委会委员长会议审议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，工作办法根据备案审查工作面临的新情况、新问题，在总结近年来全国人大常委会和地方各级人大常委会开展备案审查工作实践经验的基础上，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，对备案、审查、处理、反馈、公开、报告等各个环节作出具体规定，进一步明确备案范围和审查职责，细化审查程序和审查标准，使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供了具体指导和参照依据。

二是召开备案审查工作会议。近些年，全国人大常委会法制工作委员会每年都会组织召开若干次备案审查工作交流会或者理论研讨会，选取若干备案审查工作中的重大理论和实践问题，邀请部分省、自治区、直辖市、设区的市人大常委会法制工作机构负责同志以及部分专家学者，共同开展交流研讨。

三是开展备案审查案例交流。此前，全国人大常委会法制工作委员会一直有就具体案例与地方进行个别交流探讨，从2019年开始，法制工作委员会要求地方人大整理提供自开展备案审查工作以来纠正处理的典型案例，覆盖省、市、县三级人大的备案审查工作。在此基础上，对地方人大报送的案例进行整理，并汇总全国人大常委会近年来有关案例，陆续予以编发，印发各地开展交流，推动相互间学习借鉴，促使地方人大不断提高备案审查工作水平，增强备案审查工作整体成效。

四是开展备案审查工作培训。全国人大常委会法制工作委员会结合监督法制定、立法法修改、信息平台建设等内容，适时举办多种形式的培训班，有针对性地对地方人大常委会有关同志开展备案审查工作培训。

五是协同开展工作。全国人大常委会法制工作委员会每年选取若干有关备案审查制度理论和实践中的重要问题，赴地方开展调研，听取地方人大同志介绍情况，推动地方人大开展工作，征求地方人大同志对全国人大常委会备案审查工作的意见建议。同时，督促地方及时纠正处理有关问题。 43kuMyveGxuo06UZcgauCiyB6cyUdHTDnfsGP7m9sO0RaKtA0UqVVmrlBfzMa7ZL