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党的十八大以来，中国特色社会主义进入新的发展阶段。以习近平同志为核心的党中央确定了新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略安排，其中一项重大的历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。社会主义法治体系建设的内涵为，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明、党的建设和军队建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。法治体系是治理体系的骨干工程。制度体系建设是一个宏大的系统工程，需要各领域统筹推进，协同联动。国家治理能力是运用国家制度管理国家和社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治军等各个方面。良好的治理体系能够提高治理能力，提高治理能力也能够更好发挥治理体系的效能。
规范性文件备案审查涉及各级各类监督主体、监督对象、监督制度，是党和国家监督体系的重要组成部分。贯彻落实党中央提出的把所有规范性文件纳入备案审查的要求，实现备案审查全覆盖，形成严密的监督体系，增强备案审查监督实效，必须加强备案审查制度体系建设，推动各级各系统备案审查制度有机贯通、相互协调、上下联动。根据宪法和法律、行政法规、地方性法规以及党内法规、军事法规的规定，目前我国已经形成由党的组织、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系框架。
在备案审查制度建立过程中，国务院和省、自治区、直辖市人大以及地方人民政府依照宪法法律制定了有关备案审查的行政法规、地方性法规、地方政府规章等，在行政系统和地方具体落实了备案审查制度，为开展备案审查工作提供了更为明确的依据，对于备案审查制度的发展和完善，起到了积极作用。
1990年2月18日，国务院发布《法规、规章备案规定》，对地方性法规、国务院部门规章和地方人民政府规章报送国务院备案的程序，以及对法规规章审查的内容和程序作了规定。立法法颁布后，作为立法法的配套法规，国务院先后于2001年11月制定《规章制定程序条例》、2001年12月将《法规、规章备案规定》修改为《法规规章备案条例》并予以公布。2015年立法法修改后，2017年12月，国务院对《规章制定程序条例》进行了修订。上述两件行政法规对法规规章备案审查的程序作了进一步明确规定：
一是进一步明确了报送备案的机关。地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人大常委会报国务院备案；部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案；省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案；较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案；经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人大常委会报国务院备案。
二是明确了国务院和地方人民政府备案工作的负责机构。国务院法制机构负责国务院的法规、规章备案工作，履行备案审查职责。国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府法制机构，具体负责本部门、本地方的规章备案工作。2018年3月第十三届全国人大第一次会议决定批准国务院机构改革方案。根据这个方案，国务院重新组建司法部，作为国务院组成部门，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，不再保留国务院法制办公室。因此，目前实际政府备案工作的负责机构是司法部和地方人民政府司法行政部门，原来由国务院法制机构及地方人民政府法制工作机构履行的备案审查工作职责改由司法部和地方政府司法行政部门承担。
三是进一步明确了审查内容，细化了审查程序。对报送国务院备案的法规、规章就下列内容进行审查：是否超越权限；下位法是否违反上位法的规定；地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；规章的规定是否适当；是否违背法定程序。审查法规、规章时认为需要有关的国务院部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复；认为需要法规、规章的制定机关说明有关情况的，有关的制定机关应当在规定期限内予以说明。
四是明确了审查结果的处理程序。（1）地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人大常委会处理。（2）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构提出处理意见，报国务院依照立法法第九十五条第一款第（二）项的规定处理。（3）规章超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正；或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。（4）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。（5）规章在制定技术上存在问题的，国务院法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。（6）规章的制定机关应当自接到处理意见通知之日起30日内，将处理情况报国务院法制机构。
五是对依申请审查作出规定。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究并提出意见，按照规定程序处理；认为设区的市、自治州的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
六是对未按规定报送备案的责任作了规定。对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。
为贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，严肃整治有的地区、部门乱发文、出台“奇葩”文件侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府公信力的现象，2018年5月，国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，对行政机关行政规范性文件的制发和备案审查作出严格规范。《通知》明确界定了行政规范性文件的性质、内容，确定了制发主体及其制发权限、制发程序。同时要求：健全行政规范性文件备案审查制度，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”；制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案；规定除省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人大常委会备案外，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案；实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府；地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题，可以采取适当方式予以通报；健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面审核改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理；充分利用社会监督力量，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件建议审查制度；加强党委、人大、政府等系统备案审查工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制；探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。
2000年立法法规定，地方人民政府规章应当报送本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。监督法将省级以下（不含省级）地方各级人大及其常委会和县级以上地方各级人民政府制定的规范性文件纳入备案审查范围，同时授权省级人大常委会对审查、撤销地方人大及其常委会以及人民政府制定的规范性文件的程序作出规定。为落实立法法、监督法的规定，至2012年10月，全国31个省、自治区、直辖市人大常委会都已制定发布了关于规范性文件备案审查的地方性法规，2015年立法法修改后，许多地方对备案审查的地方性法规进行了修改完善。许多设区的市也制定了规范性文件备案审查的地方性法规或者工作规定。
地方性法规中对规范性文件备案审查的规定，主要包括以下内容：
一是明确了报送备案文件的范围。（1）报送同级人大常委会备案的规范性文件包括：省人民政府、设区的市人民政府制定的规章；县级以上地方各级人民政府发布的决定、命令；有的省级人大常委会将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件以及地方监察委员会制定的规范性文件也纳入本级人大常委会备案范围。（2）报送上一级人大常委会备案的规范性文件包括：设区的市的人大常委会对该市地方性法规的解释；设区的市、县（市区）人大及其常委会的决议、决定；乡（镇）人大的决议、决定。
二是规定了备案文件的接收、登记、存档、管理。按照常委会的分工，将报送备案的文件分送有关专门委员会或者工作委员会进行审查。
三是规定了备案文件审查的启动。分两种情况：一种情况是参照立法法的有关规定和全国人大常委会的做法，有关国家机关如下级人大常委会和同级“一府两院”提出的审查要求，规定一经提出就要启动审查程序。另一种是有关国家机关以外的机关、组织或者公民提出的审查建议，交由法制工作机构或者其他有关机构先行研究，必要时启动审查程序。
四是规定了备案文件的审查内容、审查标准和审查程序。（1）审查内容包括合法性审查和适当性审查。（2）审查标准主要为是否限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。（3）审查程序为：由负责备案审查工作的机构或者专门委员会分别进行审查，在审查时，发现有违宪违法或者不适当的问题，先与文件制定机关采用适当方式进行沟通，听取情况说明，提出意见。如果制定机关接受意见，对规范性文件予以修改或者废止的，审查机关的审查停止，不再进行审查。如果制定机关不接受意见拒绝修改或者废止的，报经秘书长或者主任会议同意，由专门委员会或者有关工作机构向制定机关提出书面意见。
五是规定了备案文件的纠正程序。对于制定机关不予纠正的规范性文件，由法制委员会或者专门委员会统一提出书面审查意见，向常委会主任会议提出撤销的议案、建议，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。
为加强对地方行政机关制定规范性文件的监督，根据宪法、地方组织法和国务院的有关规定，从1987年开始，各地方人民政府就相继建立了规范性文件备案制度。立法法实施后，各地方积极贯彻执行，加紧制定相关规定对政府文件的制发进行规范，制定政府规章对规范性文件备案审查作出规范，进一步健全和完善政府规范性文件备案审查制度。至2011年，31个省、自治区、直辖市人民政府就都已经以政府令的形式颁布了规范性文件制定和备案审查办法（规定）。对规范性文件报备的范围、审查的内容、审查的方式和处理程序等作了具体规定。一些地方不仅在省级政府建立了备案审查制度，而且已经初步形成省、市、县、乡“四级政府”“三级备案”的框架，不少市县一级政府也出台规定，对本地区行政性文件进行备案审查，对俗称的“红头文件”的制定进行规范，形成了县级以上地方各级人民政府对其所属工作部门和下级政府的规范性文件实施备案监督的机制。实际中，地方政府有关规范性文件备案审查的这些规定，对纠正规范性文件违法设定行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制以及一些实行地方保护等问题，提高规范性文件的质量，预防和制止法规规章违法失当、相互冲突，促进地方各级人民政府依法行政，维护社会主义法制统一，发挥了十分重要的作用。
2012年5月，中共中央制定并施行《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，确立党内法规和规范性文件备案审查制度。一是明确了党内法规和规范性文件的内涵和外延、地位、类别、名称、制定主体。二是明确了党内法规的制定原则。三是明确了党内法规的规划计划、起草、审批与发布等制定程序。四是明确了党内法规和规范性文件的备案审查监督机制。（1）关于效力等级。规定党章在党内法规中具有最高效力，其他党内法规都不得同党章相抵触。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。（2）关于适用与冲突解决。同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。（3）关于党内法规的解释。中央党内法规由其规定的解释机关负责。其他党内法规由制定机关自行解释。党内法规的解释同党内法规具有同等效力。（4）关于党内法规和规范性文件备案审查的基本原则。党内法规和规范性文件备案，应当做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。（5）关于备案范围、主体和期限。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。人事调整、内部机构设置、表彰决定、会议活动通知、会议纪要、机关内部工作制度和工作方案等不具有普遍约束力、不可反复适用的文件，不属于备案范围。（6）关于审查和纠正。中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查，主要审查六个内容：是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否同宪法和法律不一致；是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；规定的内容是否明显不当；是否符合制定权限和程序。审查中发现存在上述问题的，中央办公厅法规工作机构可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。（7）关于撤销。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列三种情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的；同宪法和法律不一致的；同中央党内法规相抵触的。（8）关于存档备查。经审查符合备案条件的党内法规和规范性文件，由中央办公厅法规工作机构存档备查，并及时将备案情况通报报送机构，同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。（9）关于备案工作考核评价。建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。（10）关于清理与评估。制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。（11）建立党内法规和规范性文件备案审查衔接联动机制。（12）省、自治区、直辖市党委应当建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。中央纪律检查委员会、中央各部门可以根据工作需要建立本系统备案制度。
2003年4月中央军委制定发布了《军事法规军事规章条例》。2017年4月，中央军委重新发布《军事立法工作条例》，建立了军事规章和规范性文件备案审查制度。主要内容如下：（1）军事立法是指制定、修改、废止、解释军事法规、军事规章以及为贯彻执行军事法规、军事规章而制定军事规范性文件的活动。中央军委制定军事法规，战区、军兵种制定军事规章。（2）战区、兵种制定的军事规章和军委机关部门、军兵种制定的军事规范性文件自发布之日起30日内，报送中央军委备案。（3）中央军委法制工作部门主要从四个方面对备案的军事规章和军事规范性文件进行审查：是否与法律、军事法规、中央军委制定的军事规范性文件相抵触；是否符合军事立法有关权限和程序的规定；是否与其他军事规章和军事规范性文件对同一事项的规定有矛盾；是否符合有关体例规范的要求。经审查不存在上述四种情形的，中央军委法制工作部门予以备案，列入军事规章、军事规范性文件目录；存在上述情形之一的，按照以下规定处理：与法律、中央军委制定的军事法规、军事规范性文件相抵触的，或者不符合权限规定的，提出修改或者废止的意见，报中央军委批准后，通知制定单位予以修改或者废止；与其他军事规章、军事规范性文件对同一事项的规定有矛盾的，提出修改或者废止的意见，告制定单位处理；不符合有关军事规章、军事规范性文件制定程序和体例要求的，提出纠正意见，告制定单位处理。制定单位接到通知后，应当按照要求及时作出处理，有前述第一、第二种情形的，还应当暂停执行相关规定。处理情况由制定单位法制工作部门及时告知中央军委法制工作部门。对军事规章、军事规范性文件作出修改处理的，应当重新报送备案。（4）军队单位和人员认为军事规章、军事规范性文件与法律、中央军委制定的军事法规、军事规范性文件相抵触或者存在其他重大问题的，可以向中央军委法制工作部门提出审查建议；中央军委法制工作部门研究后，按照规定作出处理。（5）军事规章、军事规范性文件制定单位的法制工作部门，应当于每年1月31日前，将本单位上一年度制定的军事规章、军事规范性文件目录报送中央军委法制工作部门。中央军委法制工作部门应当对备案情况进行汇总，向中央军委报告，并通报有关单位。（6）为报送备案或者未按时报送备案的军事规章、军事规范性文件，以及应当按照规定作出处理而未作处理的军事规章、军事规范性文件，不编入中央军委法制工作部门统一组织编辑出版的军事规章、军事规范性文件汇编。制定单位未按照规定报送备案的，由中央军委法制工作部门通知制定单位法制工作部门纠正。（7）拟定由中央军委或者国务院、中央军委提请全国人大或者全国人大常委会审议的法律草案，拟定由国务院、中央军委联合发布或者批准发布的军事行政法规和规范性文件草案的活动，以及拟定由中央国家机关有关部门、军委机关部门联合发布的规章和规范性文件草案的活动，参照本条例有关规定执行。（8）中国人民武装警察部队制定的军事规章、军事规范性文件与军兵种制定的军事规章、军事规范性文件具有同等效力，其适用按照有关军兵种军事规章、军事规范性文件适用的规定执行。