第四节
实地调研

我国的法规、司法解释有两个明显特征：第一，抽象性。我国是成文法国家，法规、司法解释等规范性文件是对具体行为作出的抽象规范，具有抽象性。第二，较强的地域性、特定性。根据宪法法律有关规定，行政法规主要对执行法律的规定需要或行使行政管理职权需要的事项予以规定；地方性法规可以根据本行政区域的实际情况对法律和法规规定作具体规定，可以对属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定；司法解释是最高人民法院、最高人民检察院对属于审判工作中、检察工作中具体应用法律、法令的问题作出的解释。可见，行政法规、地方性法规与司法解释多是为执行现有法律规定，或对现有法律规定在某区域某类型问题上的细化、补充和解释，或在法律没有规定时，应某行政区域实际需要或解决特定问题需要作出的创设性规定，具有较强的地域性、特定性。

法规、司法解释的抽象性、地域性、特定性，决定了全国人大常委会对其进行备案审查的时候，有时需要开展实地调研。从实际工作上看，全国人大常委会法制工作委员会对法规、司法解释开展备案审查时，通过请制定机关说明情况、征求有关部门意见、召开座谈会、询问审查建议人等方式，能够较为客观地了解审查建议人反映的法规、司法解释问题的情况，还原法规、司法解释的立法原意，听取社会各界对相关问题的意见建议。但法规、司法解释是否与现有法律规定相抵触，是否是结合地方实际作出的适当的法律细化与补充，还需要深入实地调研，了解具体情况，才能作出准确的判断。实地调研对于备案审查必不可少。

例如，在推进生态环保法规清理工作中，判断地方生态环保法规的一些特别规定是否与上位法相抵触，是工作的重点，也是难点。有些地方提出，立法法规定，地方立法要“不抵触、有特色、可操作”，并不是要求我们要照抄照搬上位法，本地的地方性生态环保法规是基于本地区的情况作出的，虽然与上位法禁止性规定并不完全一致，但与上位法没有抵触，对于是否需要修改多有疑虑。有一些地方反映，如果完全按照上位法的要求修改本地生态环保法规，可能会产生危及国家安全、不当侵犯公民合法权益的后果。有一些少数民族自治地区反映，如果按照上位法的规定清理修改本地相关规定，与本地传承千年的民族风俗相悖，法规无法落地。这些都需要在备案审查工作中进行实地调研，具体问题具体分析。

为做好生态环保法规的清理工作，法规备案审查室组织调研组，前往全国十多个省（市、区）开展实地调研。2019年，调研组赴贵州、山西、云南、湖南、广西等地调研，围绕地方生态环保法规的清理工作，实地专访了一些国家级自然保护区。在实地调研时发现，许多自然保护区范围规划不合理，生态保护难度大，一些地方在申建自然保护区时盲目求大，未作科学论证，部分自然保护区的核心区、缓冲区还有村镇、农田、工矿企业等生活生产区，生态移民成本高、难度大，城市发展与保护区保护之间的矛盾难以协调；一些保护区内存在“集体林”“借山造林”等历史遗留问题，群众合法权益保护与保护区执法常有冲突；部分自然保护区地处中外边境，管理困难，生态环保工作形势严峻，如果严格执行生态环保法相关规定，将危及国家领土安全。如果从这些自然保护区迁出我国边民，禁止人员进入，外国当地居民可能入境居住，侵犯我国领土，影响边境安全。针对这些地方的实际情况，就需要统筹考虑，积极稳妥推进生态环保法规清理工作。

又如，在审查研究收容教育制度时，各方对是否废止收容教育制度意见不一。为深入了解收容教育制度具体实施情况，法制工作委员会与全国人大监察和司法委员会、司法部、公安部等部门组成联合调研组，实地考察了南京、东莞、北京的收容教育所。通过实地调研发现，劳动教养制度废除之后，收容教育制度的适用大幅下降。很多地方的收容教育所因为在教人员大幅减少，改为与拘留所合设，除关押的功能以外，教育的作用已经越来越弱化。这一实地调研，为弥合各方争议、形成废止共识奠定了坚实基础。 H4ZmIPGIpGg/m+FEpjSMGmjkwKQsdSWrshFsogWd4S47YA2QoPNv5yKFxJ3c+DPp