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第四节
专项审查

一、专项审查的概念

专项审查是指为了贯彻党中央决策部署或者落实人大常委会工作安排,对事关重大改革和政策调整、上位法重要修改、事关公众切身利益以及引发社会广泛关注的某一领域的规范性文件进行的专门、集中审查。在备案审查工作过程中,发现可能存在某种共性问题时,也可以对相关的规范性文件进行专项审查。

专项审查与主动审查既有联系,又有区别。二者的联系是都由审查主体自行启动审查程序,无须经他人申请。广义概念上的主动审查应当包含专项审查,专项审查也可以看作是主动审查中的一种特殊形式。专项审查的“专”是专门的意思,“项”则是某一类别、某一领域的意思。通俗地讲,专项审查就是专门对某一类别的规范性文件或规范性文件中的某一类制度进行集中审查。专项审查区别于一般主动审查的不同点在于,它不是一般的日常性主动审查,而是具有某种特殊的目的,或者为了保障令行禁止、政令统一,或者为了推进某种改革和政策调整,或者为了与上位法的制定修改相适应,或者为了回应社会关切,或者为了统一解决具有共性的一些问题,等等。简言之,专项审查的鲜明特点是为了实现特定目标,在一定时间内专门对某一领域规范性文件开展审查。需要注意的是,专项审查往往与某一类或某一领域规范性文件的集中清理连在一起。

二、全国人大常委会开展专项审查的情况

(一)推动“两高”开展司法解释集中清理

2010年、2011年的全国人大常委会工作要点均提出,要督促和指导最高人民法院、最高人民检察院全面完成对现行司法解释的集中清理任务。法制工作委员会作为工作机构,积极推动“两高”开展司法解释集中清理工作。一是与“两高”研究室密切联系、积极配合,及时了解清理工作情况,并就清理工作中发现的问题及时沟通,共同研究解决。二是全面梳理,汇总、整理以往对司法解释及司法解释性质文件的研究意见,形成书面材料与“两高”交换意见。三是密切关注集中清理工作的进展情况,积极与“两高”交流、协调,及时研究解决清理工作中的重点、难点问题。2013年“两高”先后分三批单独或者联合发布废止决定,共废止755件司法解释和司法解释性质文件,基本完成集中清理工作各阶段任务,并分别向全国人大常委会提交了清理工作报告。这次司法解释集中清理工作,对新中国成立以来颁布的司法解释进行了“清仓查库”,清理的文件时间跨度长,涉及范围广,工作艰巨复杂,工作成果显著,对于维护国家法制统一、保障法律正确实施意义重大。

(二)开展对地方性法规关于行政处罚规定的专项审查

根据有关工作需要,2011年法制工作委员会对部分地方性法规关于行政处罚的规定进行了专项审查,集中查阅了近400件有关计划生育管理、文物保护、环境影响评价、就业促进、集体合同以及气象等六个方面的地方性法规,对这些法规在设定行政处罚方面存在的问题进行了审查研究,就发现的五个方面问题起草了审查研究报告。在2011年11月初召开的第十七次全国地方立法研讨会上,法制工作委员会将该报告以及所附六个分报告印发各省级人大常委会,要求制定机关研究处理。

(三)开展对地方性法规关于行政审批事项的专项审查

2013年至2014年两年间,国务院共取消和下放662项行政审批事项,并依法提请全国人大常委会修改相关法律。全国人大常委会先后三次通过修改有关法律的决定,共取消行政审批事项19项,下放行政审批事项9项,保证了行政审批制度改革的顺利进行。

2015年法制工作委员会根据全国人大常委会监督工作计划提出的“围绕常委会工作重点和立法工作情况,探索有重点地开展对地方性法规的主动审查”的要求,集中组织力量,查阅了与三次修改法律有关的107件地方性法规,逐件进行认真梳理和研究,深入了解地方性法规根据法律取消或者下放行政审批事项作相应修改的情况。此后法制工作委员会向地方人大发函提出:对与法律取消或者下放的行政审批事项有关的地方性法规进行全面梳理,对有关地方性法规是否符合法律问题进行认真研究,并提出处理意见;对确实存在与修改后的法律不一致问题的地方性法规,抓紧进行修改。此次专项审查督促地方及时修改有关地方性法规,切实保障了党中央的决策部署的贯彻落实,有力维护了国家法制统一。

(四)开展对与选举法相关的地方性法规的专项审查

为了贯彻落实党中央的总体部署和要求,2015年8月,全国人大常委会对选举法、代表法、地方组织法作出了修改。为深入了解选举法修改后相关地方性法规的跟进修改情况,2016年法制工作委员会持续关注各地选举法实施办法等相关地方性法规的修改情况,查阅了31个省、自治区、直辖市与选举法有关的地方性法规,并进行了认真梳理和研究,发现一些地方没有及时对这些法规作出修改。为此,法制工作委员会与相关地方进行了沟通,督促地方抓紧研究修改相应的规定或者通过其他形式贯彻落实选举法的新规定。

(五)开展对生态环保领域地方性法规的专项审查

2017年6月,中央办公厅通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后,为贯彻落实党中央重大决策部署,法制工作委员会集中对专门规定自然保护区的49件地方性法规进行专项审查研究,并于9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会,要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理,杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。2017年12月底,31个省、自治区、直辖市人大常委会,包括设区的市、自治州、自治县在内,总共已修改、废止相关地方性法规35件,拟修改、废止近700件。打好污染防治攻坚战,是党中央确定的“三大攻坚战”之一。2018年7月,全国人大常委会召开会议,听取审议大气污染防治法执法检查报告并开展专题询问,审议通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。《决议》明确提出:“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作,对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,及时进行废止或修改。”为督促地方贯彻落实《决议》要求,在前期专项审查工作基础上,全国人大常委会办公厅向“一府两院”及地方人大常委会发函,要求做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作;法制工作委员会向各省、自治区、直辖市人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》,督促抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规。经过持续努力,督促地方修改814件、废止44件地方性法规,同时推动制定机关对集中清理过程中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及11000多件各类规范性文件及时修改、废止或者重新制定。 J4W+N9R1ZbzCaRJ4q3S7I9IpvQD8ocS64T/sfnAaO95cuVjMdojbA27ARk0MLAMX

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