依职权审查,又称为主动审查,是指审查主体依据法律、法规规定的职权对规范性文件主动进行审查,并对规范性文件的规定是否符合上位法进行研究、判断并区分不同情形加以处理的行为。依据立法法第九十九条第三款的规定,全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
依职权审查与依申请审查、移送审查、专项审查其他三种审查方式既有联系也有区别。
依职权审查程序由审查主体自行启动,无须依据国家机关、组织及公民申请,是审查主体在没有审查要求或者审查建议的情况下自行启动的审查程序。这是依职权审查即主动审查与依申请审查即受动审查的主要区别。但这里的“主动”一词,仅仅是指由审查主体自行启动审查程序,并非是指审查主体想审查就启动审查程序,不想审查就不启动审查程序。按照党中央提出的“把所有规范性文件纳入审查范围”和“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,对于人大及其常委会而言,只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象,其制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。对所有报送备案的规范性文件,审查主体都应当对其进行主动审查。相对于受动审查而言,主动审查既是职权,也是职责,是主动作为的审查。
依职权审查与移送审查的相同点在于两者都无须依据他人申请就可启动审查程序,区别在于依职权审查是审查主体在自身职权范围内自行进行审查;移送审查是审查主体在接收其他审查机关移交的规范性文件之后启动的审查。
依职权审查与专项审查的相同点也在于两者都无须依据他人申请就可启动审查程序,区别在于依职权审查是日常例行审查工作,侧重点在于“应审尽审”;专项审查则是为了落实党中央决策部署、党和国家重大改革、上位法重要修改以及回应人民群众关切所采取的专门、重点审查,侧重点在于“专门性和重点性”,往往与集中清理联系在一起。
2004年5月,全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室,专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作,负责审查下位法是否与上位法存在抵触和冲突。法规备案审查室成立之初,工作以依申请审查即受动审查为重点,对审查建议进行接收、登记并逐一开展审查研究。从2006年起,法规备案审查室对最高人民法院、最高人民检察院报送备案的司法解释逐件进行审查,这是开展主动审查工作的开始。自2010年起,开始对国务院报送备案的行政法规逐件进行审查,主动审查范围进一步扩展,并逐步走向常态化。从2018年开始,主动审查发展到了一个新的阶段,法规备案审查室对当年所有新增地方性法规逐件进行主动审查,着重了解新赋予地方立法权的设区的市立法状况及存在的问题。近年来,法规备案审查室贯彻落实党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”要求,以备案全覆盖推动审查全覆盖,不断加大主动审查工作力度,努力实现规范性文件备案审查无死角、全覆盖。
地方人大开展主动审查工作方面情况各异。早些年有的地方,由于备案审查工作队伍人手有限、力量薄弱,主动审查工作开展的情况不太理想,一些地方甚至以受动审查工作为主,基本没有开展主动审查工作。近年来,随着备案审查工作力度不断加大,队伍建设不断加强,主动审查工作开展的力度越来越大,范围越来越广,一些地方还不断探索主动审查工作新路径、新方法,将所有报送备案的规范性文件全部纳入主动审查范围,主动审查监督实效得到了有效加强。
一是队伍建设需要进一步加强。就全国人大常委会层面而言,实现对所有报送备案的司法解释、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及经济特区法规进行全面的逐件的主动审查,仍面临着人手有限、工作力量不够的突出问题。比如,2018年报送备案的法规、司法解释有1238件,2019年报送备案的法规、司法解释则达到了1485件,而法规备案审查室在编工作人员不到20人,面对数量如此庞大的报备文件,仅仅依靠现有工作力量,难以满足全面、深入、细致的主动审查研究工作要求。地方人大多数也面临同样的困境。二是制度和能力建设需要进一步加强。就各级人大而言,如何确定主动审查的对象范围,如何及时、精准发现审查对象存在的违宪、违法和明显不适当等问题,如何研究判断审查对象的规定是否符合上位法的规定,如何提高主动审查的工作效率,如何建立规范化、常态化、制度化的主动审查工作机制,等等,这些问题都在探索和尝试过程中,主动审查工作仍需大力加强。