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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“健全宪法实施和监督制度”部分中明确提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年中共中央办公厅出台工作指导性文件，提出建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。党中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“有件必备”等要求，是做好规范性文件备案工作的指导方针，需要反复研究学习和认真贯彻落实。
全国人大常委会的备案范围主要是由立法法和监督法规定的，立法法第九十八条、第一百零四条和监督法第三十一条对报送全国人大常委会备案的文件范围、期限和备案主体作出了明确规定。2019年10月26日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》将监察法规列入全国人大常委会的备案范围。根据上述法律和决定的规定，全国人大常委会的备案范围包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规和司法解释。
国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，依照宪法法律规定的权限和程序开展法规和司法解释制定工作，并依法开展法规和司法解释报备工作。截至2019年11月，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，其中行政法规53件，省、自治区、直辖市地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件，司法解释41件。
各报备机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会监督，报备工作实现了制度化、常态化。同时，也存在一些问题，需要不断完善和改进。例如，有的地方人大常委会通过的决议决定中规定了公民法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但没有报送备案。
全国人大常委会的备案工作由常委会办公厅秘书局负责，包括接收、登记、存档、分送等，并将备案情况专门编辑《规范性文件备案工作简报》，每年编印一期。
除法规、司法解释外，还有一些规范性文件，如国务院通过的决定、命令以及国务院办公厅制发的规范性文件，省、自治区、直辖市人大及其常委会通过的决议、决定，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的其他规范性文件，等等，立法法、监督法没有将这些文件纳入全国人大常委会的备案范围，是否应当将这些文件纳入备案范围，还需要在今后的立法工作中深入研究。需要明确的是，尽管目前法律没有将上述文件纳入全国人大常委会的备案范围，但根据全国人大常委会对“一府两院”工作进行监督和对地方人大及其常委会进行指导监督的职权，全国人大常委会仍然可以对这些文件进行审查监督，并有权纠正同宪法和法律相抵触的规范性文件。例如，全国人大常委会备案审查工作机构收到公民对最高人民法院司法解释性文件提出的审查建议，就可以启动审查程序。对这些文件进行审查的程序和标准可以参照适用对法规、司法解释审查的程序和标准。在实际工作中，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构根据审查工作需要，可以要求有关方面提供上述规范性文件。对这一问题，2019年12月16日通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》已经作了明确规定。
确定地方人大常委会规范性文件备案范围的法律依据主要是立法法和监督法。根据立法法第九十八条的规定，地方政府规章应当报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章还应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。监督法第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”根据立法法和监督法的上述规定，县级以上地方人大常委会的规范性文件备案范围主要包括地方政府规章、本级人民政府发布的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的决议、决定。
近年来，特别是党的十八大以来，地方各级人大常委会积极稳妥地推进规范性文件备案审查工作。目前，绝大多数省级人大常委会都根据立法法和监督法的规定，制定了有关规范性文件备案审查的地方性法规，对规章以及其他规范性文件的备案范围、备案程序、审查程序和标准、纠错机制等内容作了具体规定。除省级人大常委会外，不少设区的市的人大常委会也制定了规范性文件备案审查的地方性法规。广东、重庆和甘肃等一些地方除了有关地方性法规外，还分别由主任会议通过了规范性文件备案审查的工作规定或者工作规程，对报送备案的规范性文件的接收、登记、审查、纠正等工作提出明确要求。一些基层人大也对备案范围、备案程序等内容作出细化规定。各地通过建章立制，形成了比较完善的备案审查工作程序，对备案范围和备案程序作了比较详细的规定，并做了很多有益的探索。
与此同时，一些地方的同志讲，现行法律对于规范性文件备案审查的规定比较原则，实践中各地对如何具体确定工作范围，既有不同的认识，也有不同的做法。这一问题已经成为困扰地方开展备案审查工作的一个重要问题。
大家反映，“政府规章”和“下一级人大及其常委会的决议、决定”，在实际工作中比较好掌握。但对“本级人民政府的决定、命令”如何理解和把握，在实际工作中情况比较复杂。主要有以下几个问题：一是有些文件，名称中并没有“决定”“命令”的字样，如规定、办法、细则、通知、通告、批复、纪要、意见等，但内容涉及公民、组织的权利义务。二是有些文件，名称中虽然有“决定”“命令”的字样，但内容不具有规范性，如有关人事任免的决定，有的属于一次性的，如政府关于“授予五一劳动奖章的决定”等。这样的文件，备案也没有什么实际意义。三是有的地方反映，现在政府文件的文号很复杂，有的甚至有几十种文号，如果按照文号要求备案，虽然可操作性比较强，但执行起来真正提交备案的文件数量可能很少。
党的十八届四中全会决定提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，这是当前我们确定规范性文件备案审查范围的总要求和指导方针。中央之所以要求将所有规范性文件纳入备案审查范围，就是强调在推进全面依法治国的背景下，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，要进一步发挥人民代表大会制度特别是宪法监督制度的作用，发挥好人大对“一府一委两院”的监督作用，将各级国家机关制定的各类规范性文件纳入备案范围，接受审查监督，切实维护党中央的权威，维护国家法制统一。对“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的正确理解是：按照法治原则，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。加强改进工作的思路是，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。
那么，什么样的文件属于规范性文件呢？从各方面的反映看，地方人大常委会开展规范性文件备案审查工作，在备案范围方面，主要涉及对“规范性文件”的理解。
从理论上讲，一般认为，规范性文件指的是各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定，涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件。对于规范性文件的含义，一些地方性法规作了类似规定，如2019年11月通过的《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第四条规定：“本条例所称规范性文件，是指在本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。”2018年11月通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条规定：“本条例所称规范性文件，是指在本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。”2018年8月通过的《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条规定：“本条例所称规范性文件，是指本省各级人民代表大会及其常务委员会和县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院制定，涉及不特定的自然人、法人和非法人组织权利、义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的文件。”
综合来看，可以从以下几个方面来理解“规范性文件”：第一，应当是公开发布的文件。单位内部的文件，标有密级的文件，不应当纳入备案范围。第二，根据文件的内容确定。不能根据文件标题中有没有“决议”“决定”“命令”的字样来确定是否备案，而应当根据文件的内容确定。有“决议”“决定”“命令”字样的文件，不见得一律需要备案；没有“决议”“决定”“命令”字样的文件，反而有可能需要备案。第三，文件的内容须涉及规范公民、组织的权利与义务。第四，文件具有普遍约束力。关于文件是不是针对特定的人和事的，是不是可以反复适用等要件，现在有不同的理解。我们认为备案的范围不宜要求得过于严格，备案范围可以适当扩大，这样做有利于为开展规范性文件审查工作创造条件。
实践中还有一些较难认定的情况，需要进一步研究探讨和明确。
1．关于政府办公厅（室）发布的文件
一些地方同志提出，现实生活中，真正以地方政府名义发布的文件，在数量上还不如以政府办公厅（室）名义发布的文件多。这类文件是否应当纳入人大常委会的备案审查范围，既有不同做法，也有不同认识。
据了解，截至目前，已有部分地方要求政府办公厅（室）发布的文件报送备案。如广东、黑龙江、湖南等地在有关备案审查的地方性法规中作了明确规定；浙江、江西等地通过省人大常委会办公厅发文形式明确政府办公厅（室）发布的文件向本级人大常委会报送备案。
从政府办公厅（室）的定位看，是“协助政府领导处理日常工作的机构”。政府办公厅（室）本身不具有管理经济社会事务的职责，不具有独立的对外行政管理职能。从政府办公厅（室）文件的内容看，较少涉及其自身职责的事项，大量以政府办公厅（室）名义发布的文件，内容上体现的主要是政府的职能。如各地政府部门的“三定方案”，多是由政府办公厅（室）发布文件，明确各部门的“主要职责、内设机构和人员编制”等。政府办公厅（室）发布的文件，大多是经政府“批准”或者“同意”的，体现的是政府的意志，而不是政府办公厅（室）自身的意志。实际工作中，大量政府文件不是以政府名义对外发布，而是以政府办公厅的名义对外发布。因此，将政府办公厅（室）发布的文件视作政府的文件，纳入人大常委会的备案审查范围，有利于加强人大对政府工作的监督。
2．关于政府部门发布的文件
一些地方同志提出，监督法对政府部门发布的文件是否需要报送人大常委会备案，没有作出明确规定。实践中，政府部门发布的文件，一是数量多，二是个别文件存在违法或者不适当的问题，人大常委会应当进行监督。
目前，上海、湖南、安徽、江西、山东、福建等地已经在地方性法规中规定政府部门发布的文件纳入备案审查范围。从上述几个地方的规定来看，政府部门发布的文件，一般不是要求全部报送备案，而是仅限于以下三类文件：一是部门根据地方性法规授权制定的配套性文件，如上海规定“本市地方性法规授权市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件”，山东、江西、湖南等地也有类似规定；二是部门根据授权对地方性法规具体应用问题所作的解释，如山东、安徽、江西等地；三是经过政府批准、由部门发布的文件，如福建。
我们认为，政府部门的文件主要应由政府负责监督，法律没有规定人大常委会可以直接监督政府部门的工作。因此，原则上讲，政府部门发布的文件，不属于人大常委会的备案范围。如果公民、组织向人大常委会提出审查建议，或者人大常委会在工作中发现政府部门文件存在问题的，可以与政府沟通，由政府研究解决。对于具有特殊情形的部门文件，如上述几个地方规定的情况，是否需要纳入人大常委会的备案范围，还可以进一步研究和探讨。
3．关于地方人民法院、人民检察院的文件
立法法第一百零四条第三款规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”这里的“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关”，主要是指地方人民法院、人民检察院。在立法法中明确规定地方人民法院、人民检察院不得作出具体应用法律的解释，规范其文件制定工作，对于维护国家法制统一，确保司法公正，具有重要的现实意义。
近年来，地方人民法院、人民检察院制定了大量用以指导审判、检察工作的文件，对于正确适用法律、规范司法行为、公正处理案件，发挥了一定作用。据了解，这些文件大多是高级人民法院制定的，也有少部分由中级人民法院或者基层法院制定。这类文件涉及的内容非常广泛，在当地司法实践中普遍适用，对当事人的权利义务产生实质性影响，引起社会广泛关注。一些人大代表、政协委员、法学专家通过不同渠道提出意见。全国人大常委会备案审查工作机构陆续收到了一些公民、组织针对地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件提出的审查建议。
从各方面反映的意见看，地方人民法院、人民检察院制定规范性文件主要存在以下问题：一是制定此类文件没有明确的法律依据；二是有的文件内容与法律、法规以及司法解释的规定相抵触；三是有的文件缺乏透明度和公开性；四是对此类文件缺乏有效的监督机制。
全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院对这些问题非常重视，最高人民法院、最高人民检察院曾多次发文进行规范。2012年1月18日，按照当时司法解释集中清理工作安排，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，重申地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区内普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引，要求地方人民法院、人民检察院对已制定的司法解释性质文件进行自行清理。
根据我国的立法体制和司法体制，地方人民法院、人民检察院不得制定涉及行政管理、社会公共事务和公民权利义务等对具体应用法律问题进行解释的规范性文件。地方各级人民法院、人民检察院在审判、检察工作中遇到需要对具体应用法律进行解释的问题，应当报请最高人民法院、最高人民检察院依法进行解释或者对法律应用问题进行请示。
那么，地方“两院”制定发布的规范性文件是否应纳入备案审查范围呢？
对此，各地主要有以下几种做法：一是部分地方明确规定地方人民法院、检察院的文件向本级人大常委会报送备案，特别是近几年新制定或者修改规范性文件备案审查法规的地方，普遍将地方“两院”的规范性文件纳入备案范围。例如，广东规定：各级人民法院、人民检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件应当报送本级人大常委会备案。黑龙江规定：县级以上人民法院、人民检察院制定的指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法等规范性文件应当报送本级人大常委会备案。内蒙古、河南、陕西、安徽、湖南、重庆、新疆等多数地方也作了类似规定。二是湖北、山西等地将其纳入依申请审查范围。三是其他一些地方则尚未将地方人民法院、检察院的文件纳入备案审查范围。
对于这一问题，地方同志普遍认为，虽然现行法律没有明确规定地方人大常委会能否撤销地方“两院”制定的规范性文件，但地方人大常委会有权对同级“两院”的工作实施监督。地方“两院”制定规范性文件的活动，属于其工作范畴，人大常委会可以进行监督。至于监督的方式，多数意见认为，应当将地方“两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围；也有同志提出，不宜纳入备案审查范围，可以采取人大听取和审议“两院”专项工作报告等形式进行监督；还有同志提出，应当由“两高”对地方“两院”制定的规范性文件进行监督。
我们研究认为，将地方“两院”规范性文件纳入备案审查范围，是新时期加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作和备案审查工作的必然要求，是贯彻落实党中央要求的“将所有规范性文件纳入备案审查范围”的有力举措，对于维护国家法制统一，加强地方人大对地方“两院”工作的监督，促进司法权威与公正，具有十分重要的意义。2019年以来，全国人大常委会法制工作委员会着力推动地方人大常委会将地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。目前，多数省（区、市）已将地方“两院”有关司法规范性文件纳入备案审查范围。2019年12月16日，第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》已经明确了地方人大常委会应对地方“两院”制定的规范性文件进行备案审查。该《办法》第五十五条规定：“地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。”地方人大常委会应当按照这一规定，以适当方式尽快将地方“两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围。
4．关于党政联合发布的文件
许多地方同志提出，实践中，经常出现以党委与政府、党委部门与政府部门、党委部门与司法机关的名义联合发文的现象。这些文件既是党委的决策，也是政府的文件。应当如何看待这种情况？
我们研究认为，由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围，不应当纳入备案审查范围。如果公民、组织对这类文件提出审查建议，可以由人大有关方面与党委有关部门进行工作衔接，及时转送党委研究处理；也可以自己先研究，经研究发现确实存在问题的，可以采取由常委会党组向同级党委反映情况，提出研究意见，由党委处理的方式解决。目前根据有关规定，党政联合发文已经纳入党内规范性文件备案审查监督范围。