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在传统的命令经济体制中，除了由于农村中存在集市贸易因而农产品价格存在某种“双轨制”外，在工业中是不存在合法的价格“双轨制”的。虽然在社会主义各国的“第二经济”中存在黑市价格，但它们一则不合法，二则也不占重要地位。不过在中国工业中，计划外价格的范围历来较之其他社会主义国家要大一些，其主要原因是：
第一，中华人民共和国建立以后，从来没有建立起像苏联那样严格由中央控制的指令性计划制度，而从1958年的“体制下放”以来，中央计划的完善幅度和中央的控制能力更加减弱。在地区之间和企业之间广泛存在着计划外的交换关系（在中国被委婉地称为“协作关系”），这种“协作物资”，通常是按高于计划价格计价的。
第二，中国生产力发展水平比较低，经济上存在“二元结构”，政府受到大量兴办小工业企业以容纳农村潜在失业人口就业的压力。而这些小工业往往生产成本很高，如不允许它们卖高价，就只好用补贴维持。所以，在1958年“大炼钢铁”期间，政府就曾明文规定小高炉冶炼的所谓“后院生铁”可以卖高价。当时一位北京大学的经济学教授还为此创立了一种理论，论证在社会主义条件下一种产品有两个“价值中心”
。这种理论虽然在“大跃进”失败以后很快就被多数人遗忘了，但是，按“协作价格”交换的实践仍然在很大的程度上保持下来。
不过价格“双轨制”的扩大和合法化，还是近年来的事情。而原来的改革设想，并没有准备用这样的方法来实现改革。
1978年12月中共十一届三中全会以后，城市经济改革的试点工作主要是放在扩大企业自主权上。但是，人们不久就发现，没有其他方面改革的配套，特别是价格管理体制改革的配合，“扩权”并不能收到预期的效果。正如赵紫阳总理1981年11月在全国人民代表大会上作政府工作报告时指出的：过去几年的“改革还是局部的、探索性的，工作中也出现了某些前后不衔接、相互不配套的问题。我们现在的任务，就是要总结前一段改革的经验，经过周密的调查研究，反复的科学论证，尽快拟定一个经济体制改革的总体规划”
。虽然这个改革的总体规划由于种种原因并没有能够拟定出来，但是，这一“衔接”的“配套”的改革，要以价格改革为主要内容，却是确定无疑的。
以现有的文献看，1980—1981年期间设想的价格改革的做法，大致与1967—1968年捷克斯洛伐克的做法相似。就是首先进行工业品出厂价格的全面调整，接着进行价格管理体制的改革，除极少数产品外，普遍废止行政定价制度，由市场供求决定价格。1981年前后，一位很有影响的经济学家、当时新建立的国务院体制改革办公室的负责人薛暮桥
写了一系列的文章论述这种设想。
同年，国务院设立了价格研究中心，着手进行价格改革的准备工作。
但是在以后的一段时间里，1981年所设想的价格改革并没有实现。1982年，发生了一场计划经济与市场调节的讨论。在这场讨论中，认为社会主义经济具有商品经济属性的观点受到了批评，正像《红旗》杂志编辑部编辑的一本讨论文集所写的“前言”所说的：“认为计划调节只管宏观经济，微观经济即各个企业活动应由市场调节”“企业有权自主地进行生产、交换等经济活动”等，都是“不正确的观点”，而“实行指令性计划是社会主义计划经济的基本标志，是我国社会主义全民所有制在生产的组织和管理上的重要体现”，“要把价格、税收、信贷等经济杠杆的运用纳入国家计划，作为计划的重要组成部分”。
在这样的气氛下，前面所说的价格改革，特别是放开价格管理体制的改革自然也就无从进行了。
在这种情况下，改革难以在指令性计划规定的生产、投资和产品供销活动的范围内进行，它要有所前进，就只好在指令性计划范围之外，或者在它的“缝隙”之中进行。于是，“协作价格”的使用范围也随着计划外供货的扩大而扩大。到1984年，改革的气氛再次浓厚起来，它就由半合法转为合法了。
按照1984年5月国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（“十条规定”），生产分成计划内和计划外两个部分（这里所说的计划，专指指令性计划），企业所需的物资供应也分为两个来源，即中央统一分配的部分和自由采购的部分；与此相适应，计划内的产品实行国家用行政办法规定的牌价，计划外的产品则可以在不高于或不低于国家定价的20％的幅度内出售。1985年2月，国家物价总局和国家物资总局联合发文，取消了20％的幅度限制，于是，正式形成了按照行政命令和按照市场供求决定价格的双重定价体系。
1984年10月举行的中国共产党第十二届三中全会取得了巨大的突破，它所通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：社会主义经济是建立在公有制基础上的商品经济。事情十分清楚，为建立这样一种经济体制，关键在于改变僵化的行政定价制度，使价格既能反映成本，又能反映供求的变化。应当说，这时已经具备了全面改革工业品价格的政治前提。中国经济领导机关曾经反复讨论价格改革应首先从何处着手，后来确定，1985年先进行农产品和副食品的价格改革。这样，凡价格没有“放开”的工业品（主要是原料、能源等生产资料），其价格仍然继续保持“双轨制”。1984年年末的计划会议确定，中央给各部门、各地方计划分配物资的数量定额由以下两项决定：（1）1984年计划分配“基数”；（2）重点建设项目所需原材料（包括制造重点设备所需原材料）。以上两项的和即为年度计划中中央分配给该单位的物资的数额。然后，由各级主管机关将指标层层分解下达，由生产单位和物资管理部门执行。
目前在一些重要产品的生产和流通中，双重体制各自所占的比重尚无精确的统计资料，而且中央一级的指令性计划在通过部门和地方向企业下达的过程中往往层层加码，因此，从中央的角度和从企业的角度看，两者的比重也很不一致。据1986年年初全国物资工作会议提供的资料，1985年中央掌握的国家统配物资从过去的256种减少到23种，煤炭、钢材、木材和水泥四种物资的国家指令性计划分配的数量占全国总产量的比重分别下降到50％、56.9％、30.7％和19.4％。1985年各地方、各企业通过市场组织的物资占地方企业消耗总量的比重，钢材、木材和水泥分别为38％、46％和61％。
当然，不同城市和地区，计划内和计划外的比重是不一样的。例如，上海市物资供应的计划分配部分就比较高，钢材为72％，生铁为66％，煤炭为90％，江苏省就比较低，分别为35％、22％、58％。事实上，情况是十分复杂的。以钢材为例，据估算，生产企业按高价卖出的钢材，只占全国钢材生产总量的15％—20％，而消费者用高价买进的，却占总消费量的40％左右。
至于计划内价格和计划外价格的差距，一些重要的短缺物资往往相差数倍，如钢材的代表品种Φ6.5线材的计划出厂价格每吨610元，1985年市场价格高达1600元，最高时达2000元（5—8月），煤炭的计划价格每吨27元，市场价格高达100元左右。当然，两者的差距往往随供求情况的变化而变化，各个地区的情况也不完全一样。