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（1995年3月）
建立有效的公司治理结构，是公司化改制的核心。在中国的条件下，建立有效的公司治理结构往往遇到三个问题需要解决：（1）要使公司治理结构发挥效力，首要的条件是所有者（股东或股东代表）必须在产权明确界定的基础上确实在位。当前在相当一部分大公司中，国有股份在公司资本总额中还占有相当比重，因此，国有股权由谁代表行使就成为一个十分重要的问题。（2）在现代公司制度中，实际的控制权力在很大程度上掌握在高层经理人员手中。确保他们有职有权并且是按照出资人的利益和公司的经营目标选拔出来的就成为公司治理结构能否有效工作的关键。（3）在各国计划经济向市场经济的转轨过程中，往往出现所谓“内部人控制失控”的问题。不受所有者最终约束的“内部人控制”虽然在一定时期内也能提高经理人员和一般职工积极性，但同时也会造成公司治理结构的扭曲和经理人员损害股东或外部股东利益的行为，导致资源损失。因此，有必要探讨如何对“内部人控制”进行控制，以便恢复公司治理结构的有效性。
在近年来的企业改革试点中，国有大中型企业的公司化改制往往是在企业的经理人员主持下进行的。这种公司化改制的做法从一开始就存在“所有者缺位”或“产权虚置”的现象。在这种条件下建立起来的公司治理结构，往往几乎没有所有者的地位。解决问题的根本办法，是实现持股主体多元化和公有制形式多元化。但是不管怎么说，尤其在目前的阶段，由原来的国有企业改组而成的公司中，绝大部分还保持着很大一块国有产权。根据国际经验，建立持股公司或者叫国有资产经营公司是可以解决被持股企业所有者缺位、产权虚置的问题的。但是，持股公司作为一个法人制组织，它本身也有一个所有者是否在位问题。建立国有产权与企业经营之间的正确关系，关键是解决政府与企业的结合部，即“界面”上的问题。组织持股公司并没有最终解决这个问题。现在有些地方采取由政府“授权”持股公司的主要负责人“代表”国家经营。照我看，由作为公司“内部人”的负责人来代表所有者，并不能解决所有者“到位”的问题和形成正常的制衡机制。
也有些人主张，由国有资产管理局充当国有资产的代表者。不过在我看来，国有资产管理局作为一个管理机关，负责对所有国有财产进行登记和审计，可能并不适于作为经营国有资本的机构。这是因为，国有资产管理局是一个国家行政机关，职能在于对国有资产进行行政管理，而且它的机构是按照行政系统自上而下构成的。而公司化后的国有产权代表机构，却要执行所有者的职能，进行资本经营，根据市场状况审时度势，运用国有资本，谋求最大利润。
我认为，在国有企业实现公司制改造以后，国有产权的代表应当是各级人民代表大会下设的公有资本经营委员会。
我们设想，由公有资本经营委员会充当政府与企业之间的“界面”（结合部），各级公有资本经营委员会的成员由同级人民代表大会指定，然后，再由它聘任各一级持股公司的董事，组成公司董事会。在它的上面，是作为政权机关的人民代表大会，或人大常委会，在它下面，则是作为企业的一级持股机构，这些机构是真正的企业，国有资产的企业经营由此开始。
改制后公有资本经营委员会成为国有资本的总代表，行使所有者的职能，而不像现在所有者的各种职能由不同的部、局来行使，每一个行政机构只行使其中的一部分所有权职能。因此，公有资本经营委员会要对国有资本的增殖负总的责任。这样，就可以有一定的压力使公有资本经营委员会要尽到国有资产产权代表的责任。为了使这种制度运转得更为有效，我们认为还需采取措施加强对公有资本经营委员会的监督，比如，委员会讨论的情况、投票情况和作出的决议都应公开报道，使全体人民可以观察和了解有关情况；委员会不分派红利，它的开支完全依赖财政预算。
现在有的行业主管部门或行政性公司提出申请，要求把自己改组成持股公司，然后按层级持股的方式改组下属国有企业。采用这种办法把现有的行业管理机构（行政性公司）整体改组为持股公司，可以降低改革成本，加速整个行业的公司化进度。不过，采用这种方式进行公司化改造要取得成功，必须具备如下的前提：（1）新建立的持股公司是一个真正的企业，不再保留任何行政职能，原来行政管理机关和行政性公司保留的行政职能，如发放许可证、在社会范围内调配资金和物质资源、审批基本建设投资项目，等等，都要转交给适当的行政部门或行业的自治组织（行业协会）。（2）由行业领导机构整体转变为持股公司必然造成程度不等的行业垄断状态，国家要采取措施，逐步改变这种情况，如通过售出部分股票、持股公司间换股等办法，降低持股公司在一个行业内持股的集中程度和实现持股公司股东的多元化。（3）持股公司的董事会，不再由行政机构任命，改为由行使国有资产所有权职能的机构，比如前面建议的公有资本经营委员会聘任的办法，以解决政府与企业间的“界面”的问题。
在国家控股和持股的公司里，解决了主要股东即国家股的产权由谁代表行使的问题之后，公司法人治理结构的建立原则本来是很明确的：召开股东会，选举董事组成董事会，由董事会聘任公司高层经理人员，由高层经理人员全权负责公司的日常经营。但是，这种公司制的习惯做法，同我们现行的干部人事制度有矛盾，因而不少大中型企业虽然已经改行公司制，但它们的高层领导甚至中层领导，仍然由组织部门直接任命。
过去国有企业实行的干部任命体制，虽然实践证明有很大的弊端，但一直没有找到更好的办法，在国有企业进行公司制改造之后，继续实行这种办法，就变得不可理解了。这样做，董事长和董事会不是由股东会选聘，意味着他们可以不对所有者承担受托责任，股东所有者也很难要求他们按自己的赢利目标行事。而董事会代表股东对高层经理人员的实施监督和激励的作用也被弱化。至于中层经理人员由企业以外的上级组织部门任命，更是违反了所有与控制分离（“所有权与经营权分离”）的原则。总之，不改变这种组织人事制度，整个公司治理结构就无法建立和运转。
主张在新建公司中继续维持老的组织人事制度的人们的主要理由是：中国共产党是我国社会主义建设的领导核心，坚持党的领导，就得坚持党的组织领导。只有由党的组织部门任命各级干部，才能保证把政治可靠、品德优良的干部选拔到企业的领导岗位上来。
我认为，这种想法的缺点，是企图用一种过于简单的组织手段来实现党的领导。共产党作为我国的执政党，它的领导作用首先体现在“执政”上。也就是说，通过党员参加各级权力机关和政府机构，在政府的政策制定和实际工作中贯彻党的纲领和路线。工商企业是经济组织，而不是以从事政治活动和政治斗争为目标的政治组织。其中基层党的组织的作用，不是制定政策，而是“监督保证”：监督党员遵纪守法，并通过党员宣传党的路线，保证党的政治目标的实现。按照《公司法》的规定选拔公司的领导人员，有利于经济的繁荣，也就有利于共产党的大目标的实现。因此，在我国条件下，按照现代公司的一般规范选拔公司治理结构中的有关人员，与坚持共产党的领导并不是相互对立的。至于防止犯罪分子和其他不具有起码资格的人窃据公众公司的重要职位，在不少发达市场经济国家都有相关的法律规定和审查办法，我们可以比照，作出适当规定，但是这与由组织部门任命公司领导干部是两回事。
在现代公司中，所有与控制在一定程度上是分离的，因而高层经理人员掌握着对公司的控制权，也就是说，存在着“内部人控制”的现象。但在正常状态下，经营者（高层经理人员）所具有的控制权，只限于在合同上对缔约双方（公司法人财产的托管者和高层经理人员）的权利和义务有明确规定的“特指权利”。通过自己所信托的董事会的监督，所有者（出资人，即股东）仍然保持着对高层经理人员的最终控制。因此，如果内部人并不拥有企业的全部资产，他们的利益与外部出资人的利益会有冲突。如果出资人不能有效地对内部人的行为实施最终控制，出现“内部人控制失控”，内部人就有可能利用这种控制权来牟取自己的利益，在许多场合这会降低企业的经营效率。
美国斯坦福大学的青木昌彦教授在研究了东欧和独联体国家经济体制转轨过程中企业的情况后认为，“内部人控制”是“转轨过程中所固有的一种潜在可能现象”。
青木昌彦所讲的“内部人控制”问题，实际就是公司治理中“所有者缺位”和剩余控制权与剩余索取权不相匹配的问题。这种情况在我国改革中获得了“经营自主权”的企业、承包制企业以及大多数的“股份制试点”企业中也广泛存在。在十四届三中全会以前以“放权让利”为主线的改革中，一方面，下放给企业的经营自主权事实上都落在了“内部人”手里；另一方面，未能下放的权力都掌握在各级行政部门手里，对企业的行政干预远未停止。与各级政府行政干预并存的“内部人控制失控”导致了资源的浪费和许多其他消极现象。
针对这种情况，不少中外经济学家指出，中国在公司化改制的过程中需要正视存在的问题，采取措施对“内部人控制”进行控制。
加强对“内部人控制”的控制，应当从多方面采取措施。
首先，保证所有者在位，是控制“内部人控制”的一项根本措施。关于各级公司中的所有者控制，关键是使董事会成员要真正代表股东的利益，而不致变成“内部人”的一分子。为了做到这一点，除董事会成员不应从公司执行机构取得报酬外，还可以借鉴德国的做法：董事会成员与经理理事会（执行机构）成员不能交叉任职。这样，董事会成员由公有资本经营委员会任命，从委员会领取报酬并向它负责，可以加强董事会成员与所有者利益的一致性，代表所有者对经理人员进行必要的控制和监督。
应当看到，通过行政系统加强股东的控制，未必能彻底解决我国国家控股大公司中的“内部人控制失控”的问题。这一方面是国有制本身决定了要由行政官员代表所有者行使权力，而行政官员是否能够称职和尽心尽力，又决定于包括这些官员本人素质在内的多种因素。另一方面，所有者控制权力削弱本来是现代公司制与生俱来的一个弱点。针对这种情况，有的经济学家建议我国采用日本的做法，发挥银行的作用来控制“内部人控制”。这种办法的要点是：（1）银行可以持股；（2）主要的贷款银行可以选派自己的人员充当公司董事；（3）由银行在企业财务状况欠佳时对这些企业进行干预。不过，由于我国银行多数是国有银行，它们本身也存在“内部人控制失控”的问题。因此，在整顿工商企业以前，首先要整顿银行，在银行中建立有效的公司治理结构。