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（1998年11月）
在早期关于国有经济改革的讨论中，人们关注的焦点是如何使单个的国有企业具有活力。但当这些企业的改革真正展开以后，人们才发现，国有经济的不景气是由两个层面的原因造成的：第一，从企业层面看，由于它们长期采取政企不分、政府直接经营的方式，使它们所占用的资源不能得到有效的利用；改革开始以后，又片面强调对企业放权让利，这不但没有使资源利用效率得到重大提高，反而使激励与约束不对称的矛盾日益尖锐。所有这些，都造成了国有企业效益的持续下降。第二，更重要的是，从国有经济的整体看，它的规模和结构存在着严重的问题。首先，国有经济几乎无所不包，涉及许多不适于由政府经营的领域。随着市场化进程的加快和国民收入分配结构的改变，国家拥有的有限资本愈来愈不足以支撑巨大的国有经济“盘子”。其次，由于国有经济的分布过于分散，国有经济的盘子虽大，单个企业资金却过少，以致不能实现规模经济，难以进行重大技术更新，因而竞争能力很差。最后，国家应予保障的领域也因财力分散而无法加以保障。
以上两个层面的问题是相互影响的，单独处理哪一个问题都难以收到良好的效果。实践使人们愈来愈清楚地看到，为了改变这种状况，必须对国有经济进行战略性重组，主动收缩国有经济的范围，实现国有资本从一般性竞争部门向在当前条件下国家必须控制的战略部门集中。
根据原国家国有资产管理局统计，截至1995年底，我国经营性国有资产约4.5万亿元，扣除军队、邮电、铁路等特殊单位后，分布于工商领域的国有资产大约为3.6万亿元。再考虑到我国工商企业的资产中约有20％左右的非生产性（如住宅、学校、医院等）资产，那么真正用于生产经营活动的国有资产数量实际上不足3万亿。然而这不足3万亿元的国有资产却遍及从零售商业到远程导弹等几乎所有的工商领域，分布于29.1万户工商企业之中，平均每家企业所拥有的能够真正用于生产经营的资本金数量仅有1000万元左右。
国有资产这种过分分散的状况严重损害了现有国有企业竞争能力和国民经济整体效益的提高。突出表现在：
1．单个企业规模过小，缺乏规模经济，难以适应日益激烈的市场竞争环境。目前，我国还没有一家工业企业进入世界前500强之列。据原国家国有资产管理局分析，1995年我国500家大型国有企业的资产总额、销售收入和总利润还不及美国500家大企业的前3家。我国最大的工程机械制造企业徐州工程集团的总资产和销售额只相当于美国同行业企业卡特彼勒（Caterpillar Inc.）的1.97％和1.39％，只是日本同行小松制作所（Komatsu Inc.）的2.22％和2.15％。我国最大重型设备制造企业——中国第一重型机械集团的总资产和销售额仅是德国同行曼内斯曼（Mannesmann）的 1.79％和 0.45％，相当于日本石川岛播磨（IHI）的2.27％和0.89％。我国为数众多的轿车制造商，迄今还没有一家达到当代技术所要求的最小经济规模。由于企业规模和实力与国外企业存在巨大的差距，使我国企业普遍存在生产成本高、经济效益低的问题。在对外开放和外资进入的情况下，我国许多企业难以应付，面临生存危机。
2．技术水平低，设备和产品老化。随着世界性的快速技术进步，技术成为最重要的生产要素。国家和企业的竞争优势，已经从过去以资源和成本为主转向以技术和管理为主。谁在技术上领先或占有优势，谁就在竞争中处于优势地位。随着竞争的加剧，一个企业如果不能持续不断地开发新技术，推出新产品，就不可能在激烈的生存竞争中获胜。现代技术研究与开发的一大特点是需要投入的资金数量巨大。而我国国有企业由于资金不足、负担过重，技术研究与开发的投入长期不足，企业只求应付眼前的生产而没有开发新产品、新技术、新工艺的能力。在许多重要的高新技术领域，我国与国外的差距不是在缩小，而是在继续拉大。例如，我国钢铁生产能力已达1.2亿吨，居世界第二位，但总体来看，钢铁企业技术装备水平低，产品结构单一，质量不高，难以参与国际市场的竞争。目前除宝钢和少数大钢厂够得上国际水准外，大多数均为国际上50—60年代的水平。长此以往，这些企业只能坐以待毙。
3．企业的行为方式出现扭曲。由于国有资本金不足，大量国有企业实行高负债经营。正像现代企业理论告诉我们的，负债率的高低对企业经营者的行为有明显影响。负债率过高，往往刺激企业经营者用别人的钱去冒经营风险，从事高风险投资。对于我国的国有企业而言，由于它们从国家银行取得贷款和从财政取得拨款实际上并无明显的区别，银行似乎有天然的责任“支持”国有企业，因而形成了“千年不赖、万年不还”的传统，情况就更加严重。这使一些国有企业和一些上级主管机关的领导人养成了大手大脚使用银行的钱的习惯，形成了不计成本、乱铺摊子等不良风气。
4．建立现代企业制度的改革举步维艰。在把原有的国有企业改组为现代公司的过程中，必须付出必要的改革成本。特别是处理在旧体制下长时期积累起来的注资不足、冗员过多、老职工的社会保障基金来源无着以及与企业主业无关的社会福利事业需要分离等问题，需要有大量资金注入。现有的国有经济摊子铺得如此之大和散，国家就很难有足够的财力解决庞大的历史遗留问题。这样一来，就使国有企业改革的进度不能不大大放慢。
5．孕育着出现金融危机的可能性。目前国家银行资金主要来源于居民储蓄，因此，国有企业高额负债的实质，是通过国家银行把居民储蓄交给国有企业去使用。而国有企业使用这部分资源，由于缺乏效率，不但不能提供回报，往往还发生资本的净损失。我国国有企业的盈利率持续下降；再加上国家银行对国有企业的贷款在部分时间里处于“负利率”状态之下；相当一部分银行贷款有去无回，形成了大量不良资产（呆账和烂账）。更有甚者，是用银行贷款进行股市、期货和不动产投机，吹胀泡沫经济。一旦发生崩盘，就会触发银行系统的危机。
与国有经济分布得太广太散同时并存的是，许多政府必须办的事情因为没有资金而无力去办。国有经济的现有分布结构与市场经济下国家应有的功能很不适应。
例如，在许多国家，特别是在一些大国，政府通常对需要高额投资的重大高新技术开发给予财政支持，由政府承担部分或全部研制费用。但我国政府却常常力不从心。
再如，一些特大型不可再生资源的开发，在我国当前情况下，也宜于由国家兴办。但由于资金短缺，开发工作进度迟缓。像神府煤田这样可采储量达数千亿吨的特大型煤矿，就由于投入力度不足而使建矿工作步履维艰。
此外，政策性银行本来是市场经济中通行的财政性安排，目的在于用带有某种财政补贴性质的低息或贴息贷款支持社会效益大的项目。然而由于政府无钱，目前我国政策性银行没有低息融资和足够的贴息来源，结果它们的贷款利息往往比一般商业贷款利息还高，以致无法起到政策性融资应有的作用。
尤其值得注意的是，由于一般盈利性事业占用了太多的国家资金，使政府在实现它的基本功能时，却不能得到必要的财力保证，结果既影响了后期发展，又引发了许多弊端。例如，一些基本的公共服务，如九年义务教育，早有法律的明文规定，但许多地方因为文教经费不足，却向家长公开或变相地收取学费；由于政法机关经费不足，有的地方甚至出现了办理刑事案件也要向受害者收费的不正常现象；国家财力的分散和经费不足，致使国家行政机关、事业单位以及军队公安系统参与商业活动、“自行创收”的问题也难以妥善地解决。
针对上述情况，有些人提出国家应当增加国家财力，向国有企业大量注资，以便达到既扩大国有经济的规模、又增强国有企业竞争能力的目的。然而稍加分析就能发现，这种思路是很难行得通的。
根据国务院发展研究中心在1997年的计算，如果保持国有经济现有的行业和企业分布状况不变，要使国有企业基本具备在市场上平等竞争的能力，国家至少需要投入数万亿元。包括：（1）基本解除企业的不良债务（主要指国有企业所欠银行贷款中的逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款），大约需要0.6万亿元；（2）在清理不良债务的基础上，补充资本金不足并使严重老化和过时的生产设备得到起码的改造，大约需要注入资本金1.8万亿元。除以上两项需要约2.4万亿元外，为补偿对老职工的养老保险欠账，以及加强国家亟须办、但因财源无着无法办的事业，还需数万亿元。
这样巨额的资金，在当前的国民收入分配格局下是根本不可能筹划到的。改革开放以来，我国的国民储蓄结构发生了很大的变化，已经由过去的政府和国有企业储蓄为主改变为以居民储蓄为主。据世界银行估计，1978年中国国民总储蓄中，居民储蓄占3.4％，政府储蓄占43.4％，企业储蓄占53.2％；也就是说，社会总储蓄的96.6％来自国有部门。而近年来我国的国民储蓄结构已经变为：居民储蓄83％，政府储蓄3％，企业储蓄14％，其中国有企业储蓄估计不到7％；换句话说，在社会总储蓄中，大约只有10％来自国有部门。
在这样的大背景下，依靠国有企业的积累或国家的现有财政力量大量增加国有资产的数量是不可能的。除此之外，不外只有两个途径：一是国家通过增税筹资；二是通过举债，包括向居民、金融机构或向国外借债筹资。然而，从增税集资来看，目前我国企业增值税平均税率14％，所得税税率33％，从世界范围来看，这样的税率已经不低。另一方面，虽然目前财政收入占国民收入的比重降到11％，但是考虑到大量的预算外收入，进一步提高财政资金比重的余地也是十分有限的。况且大规模增加财政收入的结果很可能事与愿违，在收到增加的税款并向企业注资之前，先已降低了企业的竞争力，因而是一种杀鸡取卵的办法，殊不足取。从政府举债融资来看，虽然从目前国家债务余额占国内生产总值的比重来看还有一定的增加政府债务的空间，但是靠发行国债无论如何也不可能在较短的期限内募集到达数万亿元的巨额资金。
如果上述分析是正确的，解决国有经济结构不良的问题就应当首先从调整存量结构上做文章。在国家财力受限、大规模注资又难以办到的情况下，如果继续保持国有经济原有的行业领域和企业数量，那么我们就很难以强有力的措施，扭转国有经济的境况，国有资产流失的问题也难以制止。如果这种情况发展下去，国家财力将愈来愈小，解决国有企业问题的条件将会愈来愈差，回旋余地也会愈来愈小，因此必须早下决心，早做决断。
事实上，从发展社会主义市场经济的要求和邓小平“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”的判断标准出发，必须首先弄清楚在推动国民经济的发展中，国有经济应该做什么和可能做什么，有所不为然后才能有所为，完全没有必要进入那么多的行业，也没有必要搞那么多无关大局的企业。国有经济应当主要集中于那些影响国民经济发展全局、掌握国家经济命脉、非国有企业办不了或办不好，因而只能由国家来办的事业，集中力量，加强重点，办好国家该办的事情。
调整国有经济布局的基本原则，是按照优先顺序首先考虑排在前列的行业的需要。优先顺序的确定要以市场经济中国家的公共职能为准绳，兼顾国有经济的现有基础，然后根据国家财力的可能性，安排国有经济的活动范围。例如根据当前情况，可以考虑作以下的优先顺序安排：
1．关系国家安全的行业，包括军事工业、造币工业、航天工业等；
2．大型基础设施以及其他具有较大外部性（即社会经济效益）的建设项目，包括大江大河治理、重点防护林工程、重点公益事业等社会效益大、受益面广，而非国有企业目前尚无力承担或不愿承担的建设项目；
3．大型不可再生资源，如大型油田、大型煤矿等的开发项目，这些项目投资规模大，回收期长，目前民间资本没有力量投资，又不宜于让外资控制，国家资本可能需要在这些行业居主导地位；
4．对国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发，如超大规模集成电路的研制等，国家应当给这类研究开发以财政支持，并通过投资引导和行业政策等推动这些行业的发展。
当然，以上的战略产业安排只是指出国家投资的大体方向和范围，并不完全排斥非国有资本的进入。政府可以根据各个行业的具体情况和它们各自的组织特点，酌情规划非国有资本的参与程度，政府则以全资国有、国家控股和国家参股以及政策扶持等方式保证战略性产业的健康发展。
在对国有经济的现有范围作出调整以后，国家原则上不再对非战略性领域进行新的投资。这些领域中现有国家持股的企业是否要进行股权关系的变动和经营方向的调整，则要在市场平等竞争的条件下，由企业的直接持股单位和公司自行决定。
还需注意到，战略产业的优先顺序是动态变化的。随着国家经济发展阶段和经济环境的变动，国家战略产业的重点和国有经济的范围也将随之变化。此外，中央政府和地方政府的职能不同，它们所属的企业的经营活动范围也应当有所不同：中央政府主要面向军工等战略性行业和跨地区的运输干道等；而地方政府则主要从事地区性公益项目，如城市道路、水、煤气、供热等。
对于国有经济如何进行改组，存在两种不同的思路。
一种思路是通过计划方式完成结构调整，即由政府制订一个计划，确定哪个领域哪个企业该加强，哪些企业应该合并，然后用国家投资或行政调拨的方式加以执行。几十年的经验证明，用这种“拉郎配”式的办法进行国有企业的调整和改组，并不能达到优化结构的目的；相反，还有可能由于强化行政控制，妨碍经济改革的进程，使国有经济的总体状况更加恶化。几十年来，企图绕过企业制度创新来组织“托拉斯”“大集团”已经有过不少教训。前些时候有些部门和地方在政府主持下进行产业结构和企业结构的调整，结果或者形成了一些“个头”很大、效益很低的“泥足巨人”式的企业，或者非但没有改善并入效益高的企业的亏损单位的效益，相反把原有的好企业拖垮了。这种失败的教训应当认真地汲取。
另一种思路是依托经过初步改革、建立了现代公司制度的企业，通过资本市场上股权转让或收购兼并等活动，实现对国有经济的改组。
根据我国自己的经验和市场经济国家的通行做法，国有经济的战略性改组最好依托现在已有的或今后陆续建立的优势企业，依靠市场机制的力量，通过资本市场上的金融活动来实现，并以国有资产的优化重组带动行业结构和企业结构的改善。这类金融市场运作的具体形式包括：扩股融资、售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算。
在国家的产业政策的指导下，结合运用以上这些手段，可望在未来的若干年中逐步实现国有经济的战略性改组。正如已出现的良好事例告诉我们的，通过这种改组将形成一种既能在战略部门发挥国有经济的优势、又能使多种经济成分各显其能的生龙活虎的局面。
在肯定这种做法的前提下，需要研究和解决的问题是，克服现行体制中存在的诸多严重阻碍资本市场正常运作的因素。其中，最为突出的问题是产权关系不明确，地方、部门利益的分割和保护，资本市场不健全，融资渠道不畅通等等。这些问题不解决，企业的融资和并购活动会遇到很大的障碍，甚至会走歪方向。因此，在依托市场力量实现国有资产优化重组的过程中，政府的主要工作就是通过配套改革，消除这样那样的体制和政策障碍。
通过资本市场进行国有经济的重组，要依托独立企业的自主活动来进行。因此，作为改组的初始条件，就是要在企业中根据十四届三中全会“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，建立现代企业制度，使企业产权能够进入市场进行流通。为了做到这一点，首先需要转变政府职能，实现政企分离，即实现政府的经济管理职能与国有资产所有者职能的分离。为此，必须以代表行使国家所有权的专门机构代替政企不分的行政机构。从这几年的实践看，国有资产流动和重组的最大困难来自条块分割，而条块分割的主要原因是政企不分。行政主管部门不是真正的所有者，却握有企业的实际控制权，它们的利益不在于资产的增值，而在于通过这种控制权实现自己的其他经济和非经济目标。因此，要使国有资产真正流动起来，必须首先对国有资产的管理体制进行改革。现在，一些行业的主管机关为了保持自己的权力，力求把自己改组为国有控股公司，这种建立全行业垄断公司的做法，不符合市场经济的改革目标。它的建立将会固化条块分割的格局，不利于国有资产的流动和优化重组，因此不宜提倡。此外，现行财税、金融体制中不利于资金跨行业、跨地区流动的规定，如企业所得税按隶属关系上缴的规定、贷款额度按地区切块的做法等，也应及时加以改变。
为了通过资本市场进行国有经济的改组，必须加快金融体制改革，积极稳妥地发展资本市场。这主要包括以下几方面的工作。
1．加快银行体制改革，包括多组建一些股份制银行，对国有专业银行进行商业化改造和股份制改造等。
2．组建各类机构投资组织。目前居民投资的积极性很高，但发达的市场经济的经验证明，大量的散户直接投资和分散持股既不利于证券市场的稳定和发展，也不利于对上市公司经理人员的监管和公司治理结构的改善。可供选择的途径，一是对现有的信托投资公司进行改造，使其业务集中于中介性投资业务；二是发展多种形式的机构投资组织，包括商业性的养老金基金、共同基金、捐赠基金会等。
3．发展投资银行业务，为企业并购和融资活动提供规范的咨询策划服务。
4．规范证券市场，尽快将现行的上市规模控制和额度审批制改为资格审查制；尽快实现国有股、法人股上市流通；完善证券市场管理规则，规范信息披露，对资本市场，包括证券市场和企业产权市场的监管必须切实加强；严厉打击公款炒股、内幕交易、操纵市场等违法违规活动；等等。