刘吉瑞： 如果经济系统只是由企业和市场共同组成的，在它的上面没有宏观控制系统，那就是亚当·斯密当初所设想的模式。西方国家的经济理论和经济史都表明，斯密这种完全竞争的市场模式存在一定的缺陷。在理论上，现代经济学的非瓦尔拉均衡（Non-Walrasian Equilibrium）学派对这种缺陷作了分析，在实践中最典型的表现则是30年代大危机。从总体看，没有政府的宏观调控，现代市场经济系统不可能平稳地运行。

吴敬琏 ：首先，那种认为只要存在足够多的互相竞争的“原子化”企业，又有一只“看不见的手”——市场价格体系来进行调节，就能使经济生活一切顺当的观念，是一种19世纪的观念。经济的发展证明，光有独立的企业和竞争性的市场是不够的。这一点并不是我们现在才发现的，在现代经济学的许多教科书里，都有一个概念，叫做“市场失灵”（market failure）。市场失灵的意思是说，经济活动的某些领域，市场这只“看不见的手”是无能为力的。市场失灵，涉及的最核心的问题是经济的外部性。所谓外部性，是指有些经济活动的社会效用同个体效用之间、社会成本同个体成本之间有差别，它们的结果不能在一个企业内部表现出来。比如兴建一个工厂，它对整个社区的经济发展会产生好的影响，但这种影响并不表现在企业内部的经济计算上。相反，有些生产活动从企业看，是获得了经济效益，却污染了环境。但污染环境并不在这个企业的成本上表现出来，它造成的社会损失是一种外部不经济。这种外部经济和外部不经济，可以通过某种手段内部化，如收取污染费，使外部的不经济转化为企业成本。但市场机制不能够对外部经济或外部不经济进行评价，因此，凡是会引起外部不经济的行为，都要由社会来管理；使外部性内化的措施，也要通过政府、社会管理机关来执行和实施。

其次，除了市场失灵的情况，有些社会问题的解决，本来就是市场力所不及的。例如，市场机制本身不能够解决社会目标问题。根据所谓“福利经济学第二定理”（the Second Theorum of Welfare Economics），在埃奇沃思盒状图上，均衡价格能够达到帕累托最佳状态的不是一个点而是一条线。在“契约曲线”的许多点上，都能够达到帕累托的最佳状态，但选择不同均衡点对社会各阶层的利益将产生不同的影响。这里就有一个不同阶层的不同偏好问题，要由一定的社会机构来调节，这也就决定了政府要具有调节财富在各个社会集团、各个阶层间的分配，把贫富差距限制在社会能够接受的范围内的一定权力。现代社会的政府一般运用奢侈品高额消费税、个人收入累进所得税和社会补贴、救济等转移支付手段来解决这一问题。

第三，国防、基础教育、城市环境、公共卫生等供公众集体消费的“公共物品”（public goods），是不适宜于由市场来分配的，这些部门要由政府来管理，它们的开支，也应由政府来承担。

第四，市场调节是一种事后调节，它必然会引起经济波动，从短周期波动一直到长周期波动。这种波动靠市场机制是难以熨平的，也就是说，市场并不能保证这种波动具有收敛性质。自从改革以来，我国已经出现了一种最常见的短期波动现象，就是所谓蛛网效应，如猪肉、黄麻及许多的农产品，从卖猪难到买猪难，两三年转一圈。这种现象的根本原因，就是因为市场调节是一'种事后调节，当生产周期较长的时候，就免不了发生这种波动。它在市场经济本身的范围内有没有办法加以抑制呢？期货市场是一种可供选择的方案，但它不能完全解决问题，还是需要社会来指导和调节。

最后，市场秩序的维持，也不是市场本身能解决的。市场本身有一个悖论：所谓市场的好状态是竞争状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。可是，在对于规模经济敏感的部门，市场竞争有一种趋向：生产经营规模越大，效益越高。这种趋向导致集聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。这就是说，市场竞争本身必然走向垄断。所以20世纪以来，人们越来越清楚，还得有政府出来抑制垄断，保持市场充分竞争的状态。

刚才讲的所有这些问题，都不是市场本身能解决的，这就需要政府的宏观管理。

刘吉瑞： 还可补充一点，市场确能起到调节生产结构的作用，但它的调节过程相对较长。如果一个国家要在短期内进行大的结构调整，靠市场机制就解决不了问题。总之，仅凭市场机制，第一，并不能保持资源的最优配置；第二，市场机制的交易费用可能会急剧上升。譬如说，对公路上行驶的车辆，如果不是采取政府征税并进行基础设施建设的办法，而是采取“谁建桥造路，谁收‘买路钱’”的办法，每一辆车每过一次就得交一次钱，由于这样的桥和路又多得不计其数，这种体制运行的交易费用就会高得惊人。因而，还不如政府统一征收养路费或车辆税方便。无论在我国还是其他社会主义国家，在体制改革过程中都出现过选择何种经济模式的争论。在一些人的心目中，似乎亚当·斯密的模式仍是理想的模式，目前还可以走英国19世纪政府无为而治的道路。现已十分清楚，这种认识是不正确的。但宏观调控如何同市场机制相结合，却是改革中需要解决的最大难点。

吴敬琏 ：为什么要有宏观调控，对发展中国家来说，还有一个特殊的理由。发展中国家要有效地积累和使用资金，改造经济结构，实行高速增长，这个过程如果完全由市场推动，即使条件允许可以完成这个任务，现代化过程也可能会拖得太长。所以对一个发展中国家来说，特别是在高速增长和结构剧烈变动的时期，社会调节和行政干预的意义就更加重大。格申克龙在《经济落后的历史透视》这一经典著作中已经指出，在经济起飞即大冲刺的时点上，经济愈落后，一定社会组织的作用也就愈大，而且采用的方式也愈带有强制性。第二次世界大战以后的一系列国家和地区赶超先进国家的历史发展证明，他说的这个道理是对的。国家的宏观调控运用得愈好，经济发展愈快。也就是说，一方面要有竞争性的市场，另一方面政府宏观干预要强有力，并同市场机制结合得好。只有这样，这个国家的经济发展才能成功。战后不乏这样的例子，即一些国家或地区在短短的二三十年间，就走过了欧洲发达国家花一二百年才走完的道路。这一点，在考虑体制改革的目标模式、设计我国的宏观调控体系时，必须引起高度重视。

刘吉瑞： 实际上，您前面讲的市场的缺陷是一个发达的或者完善的市场的缺陷，后来的讨论则转到了经济不发达、市场不完全以及市场的发育对宏观调控的要求上。不发达国家都面临市场不健全的问题。有些国家，已经有了一般商品市场，但好些要素市场仍然是残缺的，或者一般商品市场也是分割的而不是全国统一的。在这时，要完全靠市场来调节全国的经济活动，显然不切实际。至于政府宏观干预对经济发展的作用，我有这么一个想法，也可称作一种假设，就是说一个长期停滞的经济，能不能进入如诺贝尔奖获得者、美国经济学家库兹涅茨（Simon Kuznets，1901~1985）教授所说的现代经济增长时代，能不能从传统社会转向现代社会，要看该国是否建立了市场经济体制。在传统社会中，商品经济是不发达的，进入现代增长以后，经济之所以能这样高速地发展，就体制因素而言，是市场机制起了基本的或主要的推动作用。但对发展中国家来说，仅仅进入现代增长的轨道还不够，因为像西方发达国家经历过的那种每年2%~3%的常规增长，达不到在较短的时期内赶超发达国家的目的。只有像日本和其他东亚地区那样的超常规增长，才能使发展中国家后起而赶上先行国家。为什么会出现超常规增长，当然有现代科学技术的作用等原因，但从体制原因看，市场机制这一条件同西方发达国家大体是一样的，而政府的宏观调控体系则大不一样。像日本通产省那样的“推动经济奇迹的有形的手”，在西方发达国家当年是不存在的。因此，能否实现超常规增长，就要看政府干预是否强有力，并能同市场较好地结合在一起。我可把刚才所说的概括为：能否从传统经济进入现代增长，主要靠市场机制；而能否在进入现代增长后实现超常规增长，则要靠政府干预的有效性。

吴敬琏 ：所以，我们要从上面讨论的基础上来设计我国的宏观调控体系。进行宏观调控、建立宏观调控体系，首先是西方发达国家提出来的。30年代的凯恩斯主义最先明确提出需要改变政府过去仅作为一个守夜人报报平安的作用，加强政府对宏观经济活动的调节。凯恩斯主义提出的宏观管理，主要是需求管理。第二次世界大战后，日本和亚洲其他的新兴工业化国家和地区，除了需求管理，还根据自己发展的需要，创造了供给管理的经验。所以宏观管理应当包括需求管理和供给管理两个方面。

刘吉瑞： 供给管理主要是指产业政策的制订和实施。

吴敬琏 ：日本经济学家确实是这么说的。产业政策又具体表现为产业结构政策和产业组织政策两个相互联系的方面。

刘吉瑞： 即使从西方发达国家的情况看，各国宏观管理的框架也不尽相同。如联邦德国，经济体制的设计并不是以凯恩斯（John Maynard Keynes，1883~1946）的理论为基础的，而是以社会市场经济理论为基础。他们通过建立法律规范或者秩序来进行宏观调控的做法，具有鲜明的特色。

吴敬琏 ：联邦德国的宏观管理主要有两个方面的内容。根据弗莱堡（Freiburg）新自由主义学派的社会市场经济理论，一个完善的竞争性市场能够解决经济效益问题，政府需要做的是两件事，一是运用社会政策，实现社会公平；另一件事是保证市场的竞争秩序，即对货币总量进行管理和实施反卡特尔法，防止各种妨碍竞争的行为。

刘吉瑞： 宏观调控内容的侧重点不同，体制框架也就不一样。英美特别是美国以需求管理为主，它们有一套与之相应的体制。日本在需求管理的基础上又加进了供给管理，它又有另一种体制。联邦德国的宏观调控体制则带有社会市场经济的特征。那么根据我国的特点，我国宏观管理体制的基本框架应是怎样的呢？

吴敬琏 ：如果釆用需求管理和供给管理的分类法，需求管理要掌握三大政策，即财政税收政策、货币政策和收入政策。掌管这些政策的机构，主要是财政机关和金融机构。从供给管理来说，还得有类似于日本通产省那样的制订实施产业结构政策和产业组织政策的机构（可以将现有的各工商业部合并组成）。除此之外，国家计划委员会规划长期经济发展和结构调整，并对需求管理和供给管理进行协调。这样，宏观管理机构主要由中央银行、财政部、国家计委、“工商部”等组成，由它们制订和实施财政税收政策、货币政策、收入政策、产业结构政策和产业组织政策五大类政策。

刘吉瑞： 传统体制下应该说也存在宏观平衡问题，如计划工作中的三大平衡问题。当然由于原来的经济是大一统的，宏观直接干预企业的微观决策，表面上看起来宏观控制无所不及，但实际上由于宏观管理机制把主要精力放在微观干预和不该管的事上，以致本末倒置，宏观控制能力很弱，整个国民经济出现周期性的波动，产业结构极其扭曲。

吴敬琏 ：我想这里需要澄清一些概念。现代经济学的一些概念到我们这里往往走了形。所谓宏观管理，指的是总量管理，而过去旧体制的特点是宏观、微观大一统，一竿子到底，无所谓宏观，无所谓微观。例如，我们的投资管理，总是在上面一层就分解了，而且层层分解，计划指标一直下达到企业，按照每个企业的具体情况，由计划规定应该给它多少投资，这时所谓宏观管理就变成微观干预了。现在有一种理解，好像是中央全国性的管理，都叫做宏观管理。目前实施的调节税，也被认为是一种宏观管理。其实调节税是一户一率的，是典型的非规范微观干预。

刘吉瑞： 我想区分宏观管理与微观干预有两个重要的标准：第一，宏观管理的对象是总体，因而规划统一，具有比较规范的特点，不因人而异、因事而异、因单位而异。第二，宏观管理通过“政府调节市场，市场引导企业”的程序进行，不必分解指标直接下达到微观单位。如果层层下达到微观单位，就成了微观干预或科尔奈所说的行政管理。

吴敬琏 ：这里需要注意的是，对于政府的微观规制（regulation），也不能一概加以否定。由于市场失灵现象的存在，政府往往不仅要进行总量调节，而且要运用法律和行政手段对企业或行业作出限制性规定。例如，对航空、运输、通讯、金融等行业采取某些进入限制措施。在发展中国家实施产业政策时，就采取了更多的微观管制措施，如进出口许可证制度、产业组织优化办法等等。但是，正像公共选择学派和国际贸易学派所正确指出的那样，对市场经济的行政规制会创造不平等的竞争环境并产生归一部分人享有的“租金”（rent），为了争夺租金，人们还会采用合法的或非法的手段进行“寻租”（rent-seeking）活动，从而造成经济效率的降低和社会浪费。由此看来，正确态度大致上应当是：第一，把政府的微观管制限制在必不可少的最小范围内，只要条件允许，都应当解除管制（deregulation）。第二，尽量把市场化的办法引入行政规制的实施过程，例如对许可证的竞争性拍卖，通过竞争把大部分租金收归社会。第三，实行公开化，提高管制规章的透明度，公布各种指标、配额、许可证的分配情况，强化公众对实施管制的官员的监督。

刘吉瑞： 与宏观管理和微观干预相联系的，是另外一对概念：直接管理和间接管理。中国报刊通常把新旧两种体制下宏观管理的区别说成是间接管理同直接管理的区别。

吴敬琏 ：我觉得这里也有一些混淆。的确，宏观总量管理在一般情况下往往是间接的，但是，它并不排斥采用某些直接的手段，如信贷的直接数量控制（在日本叫“窗口指导”）。在商品市场、金融市场发育程度比较低的情况下，很多国家在管理货币供应量的时候，往往采取对贷款余额进行控制的手段。只要在规定一个总量以后，按照某种全国统一的原则去分配，而不是具体地规定哪个企业应贷多少款，“戴帽”下达指标，那么都应该看作是一种符合市场经济原则的宏观管理。反过来说，间接管理有时候并不符合宏观管理的规范性原则，我国一户一率的调节税，或者匈牙利曾存在的几百种针对具体企业的特别税收和特别补贴，虽然它并不使用实物指标，而是使用货币手段的间接控制，但它们仍然是一种微观干预。

刘吉瑞： 为了根本改变传统体制，在建立新的宏观调控机构时，首先要对计划体制和计划机关实行根本性改革。

吴敬琏 ：按照列宁的说法，所谓计划性就是自觉地保持平衡，就是使国民经济各个部门、各个地区按照一定的需要比例来分配资源，保持它的协调发展，这就叫做计划性。过去认为计划性就是靠层层分解的指令性计划来实现，实际上计划性可以由不同的方式来实现，而且其他方式效果可能更好。正如前面谈到的，我们所设想的新体制，是以市场机制为基础来保持计划性。所以，所谓计划体制改革，就是把原来用指令性计划保持计划性的体制，改变为通过市场来保持整个经济的计划性，使国民经济协调发展的体制。其中的关键，用波兰学派的语言说，就是由行政命令的调节改变为经济参数的调节。

刘吉瑞： 您曾经说过，经济参数可以分成基本参数（商品价格）和调节参数（税率、利率等）两类。我觉得还可以进一步细分为三种不同的类型：第一类参数如税率高低、预算和国债规模的大小，通常是由政府根据需要决定的，可称为政府决定的参数或政府参数；第二类参数如一般商品市场的商品价格，应由市场供求决定，政府不能对之进行直接干预，可称为市场决定的参数或市场参数；第三类参数如货币供应量、工资率、利息率、汇率等，在市场供求关系的基础上由政府进行调控，可称为政府与市场共同决定的参数。当宏观管理从指令性指标管理转向以市场为基础的间接管理时，必须根据这三类参数的不同性质，有区别地进行调控。

吴敬琏 ：把过去宏观、微观大一统的指令性计划体制改变成通过市场保持计划性的体制，对于这一点，我们的认识是逐步发展的。我认为党的十二届三中全会《决定》提出的“有计划的商品经济”这一概念，讲的就是通过市场保持计划性。但对有计划的商品经济的理解有很大不同。有一部分同志认为，有计划的商品经济即国民经济中有一块是计划经济，另外一块是商品经济。这就回到了过去争论中的“板块论”，即国民经济的重要部门、主要企业由指令性计划调节，其余部分由市场调节的论点。党的十三大文件比十二届三中全会的说法更明确，叫做“国家调节市场，市场引导企业”。虽然有些同志认为这个提法有简单化的缺点，因为即使在新体制下，也并不是一切宏观管理都通过市场，譬如说，直接数量管理、某些产业的结构调整，并不完全通过市场。但我还是觉得这个提法比较好，它描述了一个保持计划性的基本方法，即宏观管理的基本程序，同时表明只有通过市场才能使国民经济按比例发展。这样比原来那种市场一块、计划一块的提法就进步多了。在确定了“国家调节市场，市场引导企业”的调控程序后，我觉得你刚才谈的区分不同的参数就特别重要。国家能直接操作的参数有哪一些呢？一般商品价格这个市场参数，原则上只能由供求决定，它与其他参数像税率、汇率、利率等的性质不一样。政府实际上不能直接调控价格参数，政府只有通过对政府参数、政府和市场共同决定的参数的调节，间接地影响价格参数。如果政府直接干预商品价格，必然导致整个比价体系的扭曲。

刘吉瑞： 我们常常可以看到一些分析我国体制改革目标模式的论文或专著，用“运用经济手段、经济杠杆”这样的说法来代替参数控制的概念。他们说，国家手中的经济杠杆包括价格、税收、工资、利率、汇率等，这些都可以由政府用来保持经济的计划性。

吴敬琏 ：我觉得，这种说法是不确切的。在东欧经济改革的早期“计划与市场结合模式”或称“受管制的市场”（regulated market）模式里，就存在把应由市场供求决定的价格也看作政府可以“利用”的“经济杠杆”，从而使市场机制的作用无从发挥的问题。上面他们所说的几种“杠杆”，除税收外，都属于价格范畴。其中，利率是资本的价格，汇率是本币的外汇价格，工资是劳动力的价格。国家对这些所谓杠杆的可控制程度、可调节程度是不一样的。税收不是价格，却是政府最容易操纵的参数，而商品价格，一般情况下政府不能对它实行直接控制，只能通过其他参数的调节去间接影响它的变动。所以，把政府不能直接调节的商品价格参数，能在一定程度上调节的要素价格参数，以及政府能强制调节的税收等政府参数，都搅合在一起称作经济杠杆，就会导致一种否定市场机制作用，用行政方法任意破坏进行宏观管理的基准的危险。

刘吉瑞： 记得三年前，您在一次会议上就说过，运用经济杠杆这个说法使人觉得这些经济参数是行政官员手下的“丫环”，爱用就用，不用就靠边，什么时候用，随叫随到。所以区分三种不同性质的参数，根据它们各自的特点、性质和运行规律进行宏观调控，是十分重要的。“国家调节市场，市场引导企业”的总命题无疑是正确的，但对政府怎样调节，调节的对象、次序、方式等，都要作基本的规定。如果各级政府一上来就通过调整和控制一般商品市场的价格来引导市场，那将必然破坏市场机制乃至整个国民经济的正常运行。在一个县城，我曾看到一批人在给蔬菜定价，茭白多少钱一斤，刀豆多少钱一斤，如此等等，说是最近学了文件，政府要调节市场。这真叫人啼笑皆非！

吴敬琏 ：关于刚才说到的“丫环”问题，需要说明，这个用语是孙冶方同志最先使用的，确实十分精辟。孙冶方同志生前非常反对“利用价值规律”这样的语言，这种用语现在还很通行。作为一种形象的说法，“利用价值规律”不是绝对不能用的。但是，它确实容易造成一种误解。最近报刊上一再讲到要“利用价值规律”，这种“利用”可以理解为是政府主观选择的结果。孙冶方同志反对“利用”价值规律的说法。他说，我们从来没有听说“利用”牛顿万有引力规律这样的说法。他说，规律不是大观园中的丫环，不能听主人的使唤。人们不能使用或“利用”规律。不管你喜欢不喜欢它，规律都是事物运动的必然性，只要事物存在，就必然这样运动。只要价值规律存在，客观上就要求价格像党的十二届三中全会《决定》讲的那样，既反映价值即劳动耗费又反映供求，因而是一种客观的运动。这种客观运动的规律我们是不能任意取舍的。

刘吉瑞： 根据通过市场保持计划性的要求，在计划体制上就必须取消指令性计划及其各种变形，计划内容主要转到制订产业政策和发展战略上来，时期则以中长期为主。我们的目标是，在新体制下，市场关系构成计划的基础。有计划的商品经济只有一套参数系统，而不是存在计划、市场两套调节因素（regulators）。这套参数的实质就是一组有宏观管理的市场关系，或根据市场关系的内在规律和社会目标制订的计划。这一方面反映市场的供求，但又能有效地消除市场自发性造成的危害。

吴敬琏 ：我想，这就是党的十二届三中全会《决定》讲的：“我们的国民经济计划就总体来说只能是粗线条的和有弹性的，只能通过计划的综合平衡和经济手段的调节，做到大的方面管住管好，小的方面放开放活，保证重大比例关系比较适当，国民经济大体按比例地协调发展。”

刘吉瑞： 既然这个“粗线条的和有弹性的计划”是通过市场的作用和经济手段的调节实现的，计划体制的改革就和财政、税收、货币金融等方面的改革是合二而一的事情。

吴敬琏 ：的确是这样。我们不妨先来讨论税制改革。我们过去的税收体系是跟命令经济相适应的，政府通过税、利把企业的全部盈利收缴到财政的口袋里。这当然是同微观、宏观大一统，全社会是一个大工厂这种计划体制相适应的。现在，我们既然承认企业是一个独立的法人，那么就应该采用另外一种全新的税收体系。这种税收体制的首要任务是保证政府的预算基金来源，来弥补政府的各种开支，但采用的方法应该有利于平等竞争条件的形成，而不破坏平等的竞争条件。1956年以来的改革，多次提出要创造企业公平竞争的环境，使它们处于同一起跑线上。过去企业之间共同的起跑线之所以不具备，苦乐不均，是由于影响企业收入和盈利高低的若干外部因素无法排除。外部客观因素主要有这么几个：一是价格。企业所面对的价格不合理，有的企业可能从投入物的买进价或产出物的销售价中得到好处，而另一些企业则因此受损。二是企业的资金拥有量和装备量。长袖善舞，资金拥有量多、装备现代化的企业生产成本或交易成本会因此降低，如果资金不付费，无所支出，企业就可以得到一部分超额收入。第三个因素是企业所处的地理位置不同。交通运输条件不同，离原料和市场的远近不同，协作条件不同，从而造成级差地租的收益不同。第四个因素对采掘部门影响特别大。矿床的品位不同，埋藏的深浅不同，开采的难易不同，也使企业的生产成本不同。如果资源不付费，使用优良资源的企业也可以得到超额收入。所有这些因素都是外部的，跟企业的经营没有关系，因而由此造成的对企业利润的影响必须排除。价格的影响可以通过价格改革解决。资金拥有量和装备程度不同的影响，可通过流动资金全额信贷、资金付费以及产权明晰化后资产所有者征取股息、红利等办法来排除。第三、第四个因素，可能要通过税收和征取地租等措施来排除其影响。这样一些外部因素排除以后，利润的高低就能反映企业的经营状况和它对机遇的反应。税收体制改革，就要有利于平等竞争环境的形成。

刘吉瑞： 要达到您所说的要求，在税制改革时，就要将原来以产品税为主的税收体制改为以企业的个人所得税、增值税、资源税为主的税收体制。扩大所得税的比重，有利于变间接税为直接税。原来的产品税不利于专业化和协作，阻碍商品经济的发展，改为增值税即能解决这个问题。增值税的纳税人是工商企业，课征对象是企业商品销售收入中的增值部分，即企业的全部销售收入减去为生产和经营这种产品而支付的成本后的剩余。实行增值税后，小而全、大而全的企业的税负，与非全能的专业化企业没有什么差异，从而能够从根本上改变实行产品税时专业化分工越发达，税负越重的不合理现象。至于资源税，只要我们承认稀有资源具有价值，在我国这样一个人均资源十分匮乏的国家，其征收就具有必然性。并且如您刚才所说，这样做有利于企业在商品经济中公平竞争。

吴敬琏 ：同计划体制改革直接相关联的另外一个大问题，是财政体制改革。这几年的改革实践使我们感到财政状况对改革的制约太大，改革没有财政的支持，就难以大步推进。而要使财政状况根本好转，又有赖于包括财政体制在内的整个体制的改革成功。就财政体制本身来讲，目前采取的是一种中央地方分灶吃饭的体制或地方财政大包干体制。经济学界对这种体制能否长期存续、是否符合改革的市场取向等问题一直争论不休。相当多的经济学家主张用比较规范的中央地方分税制来代替目前非规范的财政“大包干”。

财政“分灶吃饭”或者“大包干”体制的主要问题，是实行按行政隶属关系征交收入的制度。属于哪一级政府的企业，其利润和税收就进入哪一级政府的财政预算，从而使得各级政府与企业的利益紧密地捆在一起。这种办法企图在命令经济的框架内调动各级地方政府增收节支的积极性，虽然也取得了某些积极的成果，但同时也强化了各级政府对所属企业的干预以及自成体系、保护主义和市场割据的倾向，加剧了地区之间、局部与全局之间的矛盾。1980年实行财政“分灶吃饭”以来，各地重复布点的现象有增无已，基本建设战线越拉越长。地区一级自成体系，“小而全”“同构化”的趋势日益明显。地区之间则相互封锁，“大战”不断。这种状况自然是不利于按照商品经济的原则，在全国合理配置资源的。所以，切断企业的行政隶属关系以及这种关系和财政收入的关系，已经成为当务之急。否则，每个地方都要大量兴建自己的企业，同时用行政力量“调节市场”，对自己的企业进行保护，势必破坏统一市场和公平竞争。有人用非常形象的语言指出，当调节市场的裁判员和企业的运动员（经营者）是同一人或同一个家族的成员时，那些不与裁判员穿连裆裤的局外运动员（外地、外部门企业），就没有办法同裁判员、运动员合一的球队比赛。而要把裁判员与运动员分离，就必须实行规范的中央地方分税制，不是按行政隶属关系来组织收入，而是按税种划分。

刘吉瑞： 按税种划分收入，把不同税种划给不同级别的财政预算的原则是什么呢？

吴敬琏 ：原则是根据不同税种的性质，与地方政府职能相关的税种划为地方专享税，与中央政府职能相关的税种划为中央专享税，其余的则定为中央与地方共享的税种。所以，实行分税制，首先要明确中央政府和各级地方政府的职能。在明确各级政府职能的基础上划分财政收支，实行收支对应的理财原则。哪个税种与哪一级政府的职能联系得最紧密，就将这个税种的全部或大部划归给该级政府。总的来说，地方政府作为一个自治的管理机关，它的职能主要是进行基础设施建设、市政建设和改善投资环境，这样，从土地使用权得来的收入就应归地方政府，增值税、企业所得税可由中央与企业所在地方共享，由国家税务局统一征收。实行这两项措施后，地方政府本身就不必去建立企业，因为企业所得税税率和分成比例由中央统一规定，与其致力于自身组建和经营企业，不如创造和改善本地投资环境。如果其他地区企业纷纷到本地投资，本地的地价就会上涨，而由于土地资源税一般属地方，所以其财政收入即能增加。这就形成商品经济发展与中央、地方收入增加良性循环的机制。当然，有些地方如贫困落后地区，其自身的收入不足以弥补和满足政府开支所需，这时中央政府可进行调剂。各国有不同的办法。联邦德国按照一个标准定额调剂，如低收入邦的人均收入低于一定水平，高收入的邦就应调拨多少经费给低收入邦。日本则由中央政府给地方政府拨付名为地方支付税（LAT）的预定额补贴和名为国库支出金（CGD）的专项补贴。

刘吉瑞： 与中央地方分税制相对应，税收机构也要相应改革。如果税收分为中央税、中央地方共享税和地方税三大类，那么税收机构就要分为国税系统和地方税系统。其中中央地方共享税可由国税系统代征，地方分成。这样，就能从制度上根本改变目前地方政府任意减免中央地方分享税，使税收严重撒漏和流失的状况。另外，我觉得在新体制下，必须明确政府是否还直接参与盈利性投资。这不仅与财政体制有关，而且同金融投资体制亦有紧密联系。

吴敬琏 ：我认为政府完全不必直接参与盈利性投资。盈利性部门的外部融资可从投资银行等金融机构取得。由于这些金融机构是经营资金的企业，而不是像财政系统那样的地道的政府行政机构，因而两者的行为不一样。政府退出盈利性投资领域，有利于企业自主经营、自负盈亏。当然这样一来，金融系统在整个国民经济系统特别是宏观调控体系中的地位会比原来大大提高。金融系统应该由这样几个部分组成：首先，有独立制订货币政策权力的中央银行。它不是企业，而是准政府机构。中央银行及其附属机构构成金融系统的调节中枢，它运用公开市场业务、调整贴现率、调整准备金比率三大手段和对贷款总额的行政指导（“窗口指导”），调节货币、资本的供应和需求，调节金融企业的行为。其次是由大量的商业银行组成的金融日常业务系统。商业银行作为经营资金的独立企业，构成金融系统的基本要素。它们通过存、贷款之间的差额和提供各种金融中介服务盈利。第三，大量的非银行金融机构，如养老金基金会、保险机构、投资信托机构等等。在以上这些市场融资活动中，资金价格——利率的自由波动十分重要（当然中央银行对此要进行调控）。台湾的蒋硕杰（1918~1993）先生说，台湾经济高速增长的最重要经验之一，就是金融方面的自由化加上高利率，这使得发展中国家和地区最为稀缺的资源——资金得到最有效的利用。

刘吉瑞： 蒋硕杰先生讲的这番道理，对于一般制造业当然是对的。但是，这里有一个问题。就是后进国家经济结构处于急剧变化之中，为了高速赶超先进国家，需要加强基础工业和落后地区的建设，如果都按反映资本稀缺程度的利率融资，由于这些部门和地区资本需要量大、盈利水平低、回收期长，就很难取得足够的资本。

吴敬琏 ：你提出了一个很好的问题。金融自由化加高利率政策的确是促成台湾制造业高速发展的一件“法宝”，但是，恐怕单用这一手又是它的重化工业在一段时期里发展不足的重要原因之一。为了弥补这方面的缺陷，我们在应用台湾的上述经验的同时，还应当充分注意日本、南朝鲜在高速增长时期创造的运用政府的“政策金融”来加速结构优化的经验。以日本为例，政府设立了输出入银行、开发银行和若干个“公库”，为特定的政策目的经营放款、认购债券、对民间金融机构贴息等业务。政策金融机构同民间金融机构协调活动，虽然前者只占融资总量的1/4到1/3，却起到了“四两拨千斤”的调节作用。所以，根据我国是发展中国家这样一个特点，我们也应建立政策金融机构扶助基础产业、瓶颈产业、新兴产业以及落后地区的开发。当然，金融体制的改革始终要以中央银行独立化、专业银行企业化、投资主体多元化、融资筹资市场化为基本方向；同时，又要结合我国的特点，灵活运用战后新兴工业化国家和地区的经验，在市场调节的基础上发挥政府的作用。

刘吉瑞： 前面我们曾经谈及经济不发达对市场机制的影响，同样的道理，经济不发达也会影响政府的宏观调控能力。发展经济学家在研究第三世界国家的宏观控制时，发现大多数国家政府的控制能力是比较弱的。从表面上看来，我国目前有庞大的行政机构，政府“无所不在，无所不知，无所不能”，但实际上，由于整个社会的不发达，行政部门的现代意识不强，管理能力和管理素质也比较低，尤其是不发达社会的封建特权、裙带风以及贿赂腐败现象等，也会严重侵蚀行政机构。因此我觉得，政府在保持清廉的同时，必须摆脱原来承担的过多的任务，把其管理重点放在最紧要的宏观问题上。诚如发展经济学的先驱者赫尔希曼（A. Hirschman，1915~2012）所说的，对发展中国家来说，简明易行的管理方式，可能更切实可行。

吴敬琏 ：发展中国家的结构处于剧烈的变化之中，市场发育程度低，所以政府必须担当起市场承担不了的任务，或者主动配合市场机制共同促进结构调整和经济发展。但经常出现的偏差是，政府不是把主要力量放在建立市场、完善市场、维护市场秩序、弥补市场不足上，而是去取代甚至抑制市场，结果政府做了许多力所不能及的事。例如，我们的行政主管机关在规定各种产品的价格，在确定各种一户一率的税收或补贴，在为企业承包指标的高低而讨价还价，政府手忙脚乱，用新的干预去补充旧的干预，其结果不过是用新的扭曲去校正旧的扭曲，用新的失真去代替旧的失真。无怪乎有人说，我们现在穿的是百衲衣，补丁上面加补丁。所以，从政府与市场的关系看，政府千万不能去代替市场，而是要促使市场发育，建立市场秩序，保证市场的正常运行。在市场失灵的地方，则进行有效的行政指导乃至干预。

刘吉瑞： 要提高政府的宏观管理能力，就要对政府机构进行改革，政府机关实行职能转变。我的想法是，国家计委要从分钱分物、用指标管理项目和企业的繁琐业务中解脱出来，主要制订产业政策和发展战略。现在的专业部，除农业部以外，大都应撤销，或改造成行业管理协会。这样，计委和行业管理协会构成制订实施产业政策、进行结构调整的机构，或者如您前面所说，成为进行供给管理的机构。财政部和中央银行，则主要进行需求管理。税收、海关、工商行政管理、审计、经济法庭等监督管理系统，应大大加强。没有一支宏大的监督管理队伍，整个社会主义商品经济就无秩序可言。另外，统计、市场预测、经济情报分析、政策研究等经济信息和咨询机构，也应健全和发展。它对于保证宏观决策的科学性，是必不可少的。但所有上述机构，都应择贤任能，高效廉洁。国务院任命的政务官要接受人大和人大专门小组的监督、质询等，事务官则要严格按照新的文官制度或公务员制度选拔。从这个意义上说，宏观调控体系的建立和健全，是同通常所说的政治体制改革分不开的。

吴敬琏 ：政府管理要有效，首先要廉洁。众多发展中国家的经验教训说明，一个按照裙带关系选拔行政官员、贪污贿赂成风的政府是不可能有效率的。即使依靠军事独裁暂时稳定住了局面，那也是外强中干，与增强经济开发的管理能力没有任何关系。在我国目前的情况下，也应该看到，行政官员以权经商、贪污受贿等腐败现象并未根除。一些外国分析家如美国的戈德曼（M. Goldman），曾撰文指出，行政官员的腐败是可能导致中国改革失败的一个重要因素。在近年来的人民代表大会上，反对以权谋私成为议论的主题之一。现在确实是在这方面采取强有力的措施的时候了。我想可以采取这样一些措施：一是堵塞经济体制中的漏洞，铲除孳生腐败现象的温床，例如，逐步取消价格、利率、汇率“双轨制”，减少“寻租活动”的地盘。二是明确规章制度，实行施政公开，强化大众传播媒介和群众的监督。三是在机构改革、裁减冗员的同时，提高行政官员和公务员的工资待遇，实行养廉工资制。四是建立诸如香港的“廉政公署”那样的机构，或者说强化行政监察机构，专门处理行政官员的违法乱纪行为。五是对忠于职守、为政清廉的，要重奖重赏，甚至要树碑立传。这样才能正气长、邪气消，使各级行政机关工作人员为国为民做实事。

刘吉瑞： 政府官员树立一种新型的职业道德，对廉洁奉公意义极为重大。封建社会的一些官员，还有“当官不为民作主，不如回家种红薯”的气节，我们今天的行政官员，大都是立志“为共产主义事业奋斗终生”的共产党员，更没有理由以权谋私了。我们经常把社会经济生活的调节控制，简化为计划调节、市场调节或行政控制、市场协调，实际上，除了行政控制和市场协调外，道德协调在经济生活中也发挥着重要的作用。一位同志从英国考察回来，曾谈及两件事。一是第二次世界大战后，英国政府曾对汽车价格进行管制，刚出厂的新车价格还不如旧车的市价高。但英国的汽车制造商却没有违反政府规定去卖高价。除了法律约束外，这些厂商认为卖高价有失“绅士风度”。二是1986年英国10多万的税务人员中，只有10多人有违法乱纪行为。这说明即使在“一切向钱看”的资本主义社会里，由于文化教养等原因，一些人的道德价值观也已超越了狭隘的或庸俗的商业利益，去追求长远的商业利益和国家利益。因此，行政机构的清廉，除了要有制度、法律的约束外，还得有道德的约束。

吴敬琏 ：从全社会看，我们目前的主要任务是发展商品生产，在观念上，要求人们逐渐形成一种社会主义商业文化价值观。但这并不是说，要人们都去追求眼前短期的、狭隘的甚至庸俗化的钱财利益。对行政官员来说尤其如此。政府官员直接经商，以权入股，必然破坏市场竞争和整个商品经济的秩序。正如一开头就讲的，在一些领域，市场机制不能发挥其作用。在政府、军队、科技、教育等领域，不能贯彻商品原则。从这个角度看，“官商”“军商”以及教育、科技界的“创收”等，弊多利少，亟需纠正。正如一些同志所指出的，现在社会上“政府官员的市场意识太强，企业的市场意识却太弱”。政府行政机构本身还是要靠法律、行政和道德的力量来协调，而不能用市场来协调。

刘吉瑞： 上两次我们分别从企业、市场两个方面讨论了我国经济体制改革的目标模式，今天又谈了宏观调控体系的有关问题。概括起来，改革要建立的新体制的大体框架是怎样的呢？

吴敬琏 ：这个框架总的来说，就是党的十二届三中全会《决定》所讲的有计划的商品经济。在我看来，有计划的商品经济就其运行特征来说，也就是有宏观调节的市场经济。作为一个经济系统，有宏观管理的市场经济由什么元素或子系统构成呢？它的基本元素是自主经营、自负盈亏的企业。这些企业可以是国有的、集体所有的，也可以是个体所有的、混合所有的。当然还可以有雇佣劳动的、外国资本所有的。但不论何种企业，都有一个共同的特点，即它们是独立的法人，在市场竞争中优胜劣汰，其间没有尊卑之别、高下之分。竞争性的市场既是它们活动的场所，也是它们的联系方式。通过市场把处于社会分工体系各个分支中的企业联结起来，并使其活动彼此协调。这里所说的市场不仅包括商品市场，还包括土地、劳动、资金等要素市场。由竞争形成的价格，则是这个经济系统的基本参数，它决定系统各个组成部分的运动轨迹。与此同时，政府作为社会的代表，通过经济的、法律的、行政的乃至道德的手段，对市场活动进行调节。

刘吉瑞： 我觉得也可以把有计划的商品经济新体制或有宏观调节的市场经济体系，明确地称为社会主义市场经济体制。您曾经说过，商品经济不一定是市场经济，但市场经济必然是商品经济，而且是商品经济的一种比较高级的形式。而社会主义市场经济，无论作为一种不同于先行国家现代化的发展模式，还是从其追求的社会目标看，都必然要求政府发挥较大的作用，对市场进行宏观调控。因而把经济改革要建立的新体制概括为社会主义市场经济体制，改革的目标可能更明确。

吴敬琏 ：我赞成社会主义市场经济体制的提法，它同社会主义商品经济和社会主义有计划的商品经济这两个提法是一致的。我要强调的是，从所有制或财产关系的角度看，新体制是一种以公有制经济为主体的多元所有制或混合所有制。它一方面不同于传统的国家所有制模式，另一方面又不同于私人资本主义所有制。

刘吉瑞： 从体制与人的关系看，传统体制极大地抑制人的积极性创造性，个人既无自由选择职业的权利，也没有进行直接投资的权利，虽然有消费品的选择权，但凭证供应、短缺等，又极大地限制了这种选择权。而在新体制下，个人享有充分的基本经济权利，不仅享有家庭消费决策权，享有从事职业并在部门、地区、企业间流动的权利，而且享有投资的权利。在照章纳税、遵守法律的前提下，个人的财产和收入不受侵犯。这样必将大大解放受旧体制压抑的劳动者的积极性和创造性，促进社会生产力的发展。当然对企业和居民个人的预算约束将越来越硬，躺在国家身上吃大锅饭看来是不成了。

吴敬琏 ：我们当然不能把新体制理想化，新体制也不可能完美无缺，其运行过程中也必然会产生这样那样的矛盾，但可以肯定地说，社会主义市场经济新体制的基本建立，将为中华民族的全面振兴和腾飞，提供一个必不可少的体制条件，从而有可能比较快地改变中国社会的落后面貌，实现好几代中国人梦寐以求的现代化理想。 0MTvwq5unzUu3AhbMNnTddaAlSg85IICDDq/S9Bm0QVWhcYScdeqw4OQ6BXC26WT