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我国在劳动法与就业政策上，都没有对灵活就业进行明确界定。目前学界普遍引用国际劳工组织的“非正规就业”概念来研究中国灵活就业及相关问题。所以，理解灵活就业需要对国际劳工组织的“非正规就业”“非正规部门”“非标准就业”“非标准雇佣”等概念进行梳理，以此来理解中国的灵活就业。
国际劳工组织于1972年首次提出“非正规就业”，到2003年又发展了概念的内涵，这期间“非正规就业”概念的内涵和外延发生了很大的改变。
1972年国际劳工组织综合就业问题代表团在考察肯尼亚的就业问题后，在一篇题为《就业、收入和平等：肯尼亚增加生产性就业的战略》的报告中首次提出了“非正规部门”概念。在非正规部门的就业即非正规就业。报告认为在城市就业的人员，其实大部分不是在正规现代部门就业的工人，而是在非正规部门就业的“有工作的穷人”（Working Poor），包括小规模的、不经国家管理甚或是被国家法规压制的小贩、木匠、修理工、厨师等，区别于受国家管理和支持的大型企业工人（ILO，1972）。
国际劳工组织在1993年第15届国际劳工统计大会（15 th International Conference of Labour Statisticians）的报告中，进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的小生产规模的生产或服务单位”。在此概念界定中，非正规就业的范围扩大到包括在非正规部门和家庭中的就业以及在正规部门中从事的非正规工作。
2003年11～12月，第17届国际劳工统计大会通过了《关于非正规就业统计定义的指导方针》，进一步对非正规就业做了如下定义：如果雇员的劳动关系在法律或者实际意义上不受国家劳工法规、收入所得税制度、社会保护以及一定的员工利益（如解雇员工的提前通知、遣散费、带薪的年假和病假等）所要求的社会保障或权利缺乏，他们就被认为是非正规就业。原因可以解释如下：这些工作或雇员未经申报，工作是临时的或者时限较短，工作的时间或工资低于某一指定界限（如社会保障的缴付底线），是个体企业的雇佣工作或者家庭的雇佣工作，雇员的工作地点在雇主公司之外（如没有雇佣合同的外出工作者），或者是由于某些原因没有应用、实施或遵守劳工法规的工作。根据非正规就业的概念性框架，以下几类人员的就业属于国际劳工组织定义的非正规就业。
（a）在自雇于自有的非正规部门的人员。
（b）在自有的非正规部门就业的人员。
（c）家政服务工人，不论他们在正规或是非正规的企业工作。
（d）非正规生产者合作社成员。
（e）正规部门企业和非正规企业中的非正规就业者，或家庭所雇佣的家政服务人员。
（f）根据第13号ICLS所通过的关于经济活跃时期人口、就业、失业和非充分就业的决议的第9段（6）中的就业的定义，生产仅为其家庭所用的产品的自雇工人（国际劳工组织，2003）。
从国际劳工组织对非正规就业的界定来看，它有一个动态发展的过程，即从简单的经济活动类型（非正规部门或非正规经济就业）到“经济活动类型+权益保护”的过程。在2003年的决议中，非正规就业既强调了劳动者在非正规经济中的经济活动，也强调了劳动者处于一种权益保障缺失的就业状态。
国际劳工组织并没有对灵活就业进行概念界定，而我国政策与学术研究对灵活就业的界定也很模糊。2001年劳动和社会保障部在《灵活就业形势问题研究报告》中将灵活就业界定为“在指定劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等任何一方面不同于传统就业形式”的就业（中国劳动和社会保障部劳动科学研究所，2001；中国劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组，2005）。2012年，人力资源和社会保障部在《中华人民共和国社会保险法释义》中沿用了这种定义，认为灵活就业是与正规就业相对而言的就业状态，主要包括以下几个方面。①非正规部门就业，即劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式。例如，家庭作坊式的就业。②自雇型就业，有个体经营和合伙经营两种类型。③自主就业，如自由职业者、自由撰稿人、个体演员、模特、独立的中介服务工作者等。④临时就业，如家庭小时工、街头小贩、其他类型的打零工者（人力资源和社会保障部，2012）。
从我国政策的界定来看，灵活就业的定义混淆了正规部门与非正规部门的界限，同时也混淆了受劳动法律保护与法律保护之外的就业类型。这个概念既包含了经济活动类型，又包含了权利义务关系类型。所以在现实中，我们很难直接引用国际劳工组织的非正规就业或非标准就业来分析我国的灵活就业。
从国际劳工组织与学者们对灵活就业的界定来看，目前关于灵活就业概念的内涵与外延、灵活就业工作方式的界定、劳资双方权利义务关系的判定标准等都存在着很大的模糊性。灵活就业概念界定不清，导致灵活就业政策在政策对象与政策目标上存在着很大的模糊性。特别是平台经济兴起后，随着商业模式的创新，平台用工使得灵活就业的概念变得更加含混不清。
目前灵活就业概念界定之所以如此模糊，主要原因在于现有的灵活就业概念所涉及的维度和内容过于宽泛。目前的概念主要把以下五个方面的内容都试图包含进来。
第一，劳动力市场的灵活性。劳动者灵活就业方式区别于传统的雇佣就业，最基本的区别就在于就业形式的灵活性，即劳动者获得劳动报酬或收入的方式是灵活和短暂的，其中表现最为突出的即是自雇劳动者。这是界定灵活就业最基本的标准。
第二，劳动关系的不稳定性。灵活就业的灵活性和稳定性或安全性是讨论灵活就业的核心问题。国际劳工组织在2003年对非正规就业的界定中，把劳动关系的稳定性作为核心标准，并假设不稳定劳动关系的就业方式是一种缺乏劳工法规、收入所得税制度、社会保护、社会保障等保护的就业，这些导致了劳动者基本权利的缺失。
第三，灵活就业与雇佣是税法和劳动法律规定之外的经济活动类型。国际劳工组织1972年提出的非正规部门就业和2003年提出的缺乏权利保障的就业，都把灵活就业视为一种在国家税法和劳动法律监管之外的经济活动类型。当非正规就业概念移植到中国之后，我国很多学者也把“劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式”视为灵活就业，甚至有一段时间，把大量在私营企业中的就业也同样视为灵活就业。
第四，灵活就业的劳动者群体主要是就业困难群体。我国从20世纪90年代开始，支持灵活就业政策的适用对象基本上都限定为就业困难群体，政策的主要目标在于促进和支持这部分群体在劳动力市场中获得收入报酬。
第五，灵活就业政策与支持新业态发展紧密联系在一起。随着平台用工的规模逐渐扩大，近几年来我国支持灵活就业的政策往往是与支持新业态发展联系在一起的。对此，2020年国务院办公厅发布的《关于支持多渠道灵活就业的意见》体现得尤为明显。意见规定了三种灵活就业方式，即个体经营、非全日制和新就业形态，而新业态包含了“网络零售、移动出行、线上教育培训、互联网医疗、在线娱乐等行业”的数字经济与平台经济。
灵活就业概念的模糊性使我们很难把概念与劳动力市场的用工实践对应起来。特别是在不同时期，随着劳动力市场的不断持续变化，劳动者的就业方式与雇佣关系也在不断发生变化，灵活就业概念就更难把劳动力市场中的现象都涵盖进去。但是，当国家和政府出台支持灵活就业政策时，政策的适用对象与政策所要解决的问题与目标是不能模糊处理的。
为了使灵活就业政策的适用对象、政策目标更加清晰，我们认为在当前灵活就业群体规模越来越大的情况下，灵活就业的概念应回归到概念的本质来进行理解，即灵活就业指的是在劳动力市场中劳动者灵活获得劳动报酬的就业方式。如果把灵活就业对象仍界定为就业困难群体，灵活就业的工作界定为缺乏权利保障的就业方式，那么支持灵活就业的政策就很难把数字经济兴起后出现的越来越多样化的工作方式包含其中。