一 支持灵活就业政策的发展与政策目标

自20世纪90年代我国建立统一劳动力市场以来，大概三次集中出台过支持灵活就业的政策，但每次政策要解决的社会问题和实现的政策目标均有一定的差异。

（一）1995年左右，支持下岗失业人员自谋职业和组织起来就业

1995年左右，随着国企改革全面实施，下岗失业人员的基本生活保障和再就业成为政策讨论的焦点。为促进下岗失业人员的再就业和拓宽分流安置与再就业渠道，国家出台了一系列鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业和组织起来再就业的灵活就业政策。1995年国务院办公厅转发了劳动部《关于实施再就业工程的报告》，该要求通过政策指导，鼓励、支持失业职工和企业富余职工组织起来就业和自谋职业。1998年中共中央、国务院颁布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，该通知要求加大政策扶持力度，拓宽分流安置和再就业渠道；大力发展集体和个体、私营经济，鼓励下岗职工自谋职业或组织起来就业。

本次支持灵活就业的政策目标是解决下岗失业人员的基本生活保障和再就业问题。20世纪90年代中期，中国市场经济制度刚确立不久，随着国有企业改革步伐不断加快，下岗失业人员的基本生活保障问题成为整个国家面临的重大社会问题。在民营经济仍不发达的经济环境下，国家鼓励下岗失业人员通过自谋职业或个体经营的方式实现再就业（李培林、张翼，2003）。灵活就业政策和下岗失业人员再就业工程是融合在一起的，政策讨论和学界关注的也是如何保障下岗失业人员的基本生活和再就业的问题。所以，这次灵活就业政策针对的主体也是特定的，解决的社会问题也很集中，此时灵活就业政策并不涉及企业用工问题。

（二）从2003年开始，支持创业带动就业

从2003年开始，受大学扩招与结构性失业的影响，越来越多的大学生不能如期就业，大学生就业问题日益成为社会关注的焦点问题，成为直接关系社会和谐稳定的大事。以自主创业和自由职业为主要形式的就业形式，成为缓解和解决大学生就业问题的主导方向。2003年5月，国务院办公厅在颁布的《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》中要求，凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起，1年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费。有条件的地区由地方政府确定，在现有渠道中为高校毕业生提供创业小额贷款和担保。2004年4月，共青团中央、劳动和社会保障部联合发布了《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》，引导、帮助广大青年（包括大学毕业生）在创业中实现就业（夏人青等，2012）。

教育部2010年发布了《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》。该意见强调，积极鼓励高校学生自主创业是落实以创业带动就业，促进高校毕业生充分就业的重要措施。人力资源和社会保障部2010年发布了《关于实施2010高校毕业生就业推进行动 大力促进高校毕业生就业的通知》，该通知要求实施“创业引领计划”，大力推进高校毕业生自主创业，稳定灵活就业。

本次支持灵活就业的政策目标是解决大学毕业生的就业问题。根据人力资源和社会保障部公布的数据，2010年全国高校毕业生达630万人，加上往届未实现就业的，需要就业的高校毕业生超过700万人。国家鼓励大学生自主创业，通过创业带动就业。所以这次政策针对的主体是特定的，同时要解决的社会问题也是明确的。灵活就业政策与扶持大学生创业政策融合在一起，这时灵活就业政策仍然没有涉及企业用工问题，政策和学界讨论的焦点问题都集中在如何通过培训、财政、税收、信贷及租金等政策来扶持大学生创业。

（三）从2014年开始，新业态发展带动灵活就业

从2014年至今，国家支持灵活就业政策可以概括为：新产业、新业态、新商业模式促进的“双创”政策与灵活就业政策。随着中国经济发展思路与经济结构调整，国家充分认识到打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义。自2014年开始，随着互联网新技术的高速发展，推动“大众创业、万众创新”，创业带动就业成为实施就业优先战略的重要举措。2015年国务院颁发了《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，要求积极推进创业带动就业，同时鼓励企业由传统的管控型组织转型为新型创业平台，让员工成为平台上的创业者，形成市场主导、风投参与、企业孵化的创业生态系统。与此同时，互联网新技术和新业态近年来得到了迅速的发展，数字经济和平台经济也拓展了就业人员通过多渠道、多种方式获得收入来源的就业方式和途径。受新冠肺炎疫情和国际贸易环境影响，国务院加大了对灵活就业与新业态的支持力度，2020年7月31日国务院办公厅发布了《关于支持多渠道灵活就业的意见》，国家发改委等十三部门于2020年7月14日发布了《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》。

本次支持灵活就业政策的目标是促进就业和支持新业态发展。本次灵活就业政策所面对的社会问题较为复杂，前两次政策目标都可以概括为促进劳动力市场中特殊就业群体（就业相对困难群体）的就业，但这次灵活就业政策所涉及的主体、范围、规模及问题都发生了较大的改变。这次灵活就业政策涉及的主体不仅是特殊就业群体，还包括了新业态中就业群体、个体经济就业群体以及企业灵活用工的群体。灵活就业涉及的群体发生了改变，灵活就业劳动者的数量近年来也急剧增加。所以这次灵活就业政策面对的社会问题不仅仅是要解决特殊就业群体就业问题，还要面对在企业灵活用工中如何规范用工主体与劳动者之间的关系等问题。

前两次灵活就业政策都不涉及企业用工问题，但第三次灵活就业政策面对的主要问题是支持新业态发展和规范灵活用工问题。从近几年我国出台的有关灵活就业的政策来看，其思路仍然是以稳定和促进就业为政策目标，用解决特殊就业群体就业问题的方式来面对劳动力市场中复杂的情况，这就导致就业政策很难解决当前实践中的许多问题。

当前的灵活就业与灵活用工问题的讨论，已超出了对某个特殊就业群体就业问题的讨论，涉及新业态用工与传统企业灵活用工的问题，所以本报告认为：要更好地促进就业，规范新业态用工及企业灵活用工，就要超出传统灵活就业的讨论思路，从整个劳动制度上解决当前复杂的用工问题。 W3Pzy7Cufn9H6Lqf5rxm/CWl7on5xRRM/bMahVbnPP5awvjT1eBpRjXkyVBBrI4/