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一 现代国家的确立和发展
20世纪初，何塞·巴特列-奥多涅斯（José Batlle y Ordoñez，1856～1929）总统对政治经济制度进行了深刻的变革，乌拉圭进入一个繁荣发展的新时期，建立了南美第一个福利国家。
何塞·巴特列-奥多涅斯是乌拉圭现代发展史上最具影响力的人物。他在1903～1907年和1911～1915年两次担任总统，其间推行了一系列的政治、经济和社会改革。这些改革至今仍影响着乌拉圭人的生活。正如历史学家所说的那样，“在拉丁美洲所有国家中，没有任何一个人对一个国家的思想和政策产生过像巴特列那样大的影响” [1] 。1929年巴特列-奥多涅斯逝世时，乌拉圭已成为政治稳定、经济发达、社会福利完善的国家。
1903年3月1日，巴特列-奥多涅斯开始了他的第一任总统任期。他上任后面临的第一个政治危机是这一年圣诞节那天萨拉维亚领导的白党叛乱。1904年9月1日，政府军在马索列拉战役中大败白党的军队，萨拉维亚在战斗中阵亡。随后，白党被迫与巴特列-奥多涅斯领导的红党政府签订了《阿塞瓜条约》，最终结束了红党与白党自19世纪以来持续不断的内战，实现了国家在政治上的统一。与此同时，巴特列-奥多涅斯也确立了在红党及国家政治生活中的地位。
20世纪初，乌拉圭的畜牧业出现了快速发展。1904年蒙得维的亚建立了第一个冷藏库，1905年冷冻厂生产的牛肉第一次由冷冻船运往英国。从此，乌拉圭的出口产品结构发生了根本性改变，牛肉出口成为经济增长的新源泉。1909年蒙得维的亚港经过现代化改造，成为可与布宜诺斯艾利斯竞争的地区性贸易中心。政治地位的巩固和经济的发展为巴特列-奥多涅斯推行政治及社会改革计划创造了良好条件。巴特列-奥多涅斯在两次执政期间推行的改革措施主要有以下几个方面。
第一，在经济改革方面，巴特列-奥多涅斯认为主要公共服务业必须掌握在国家手中，这样才能促进资本积累，避免外国资本汇回利润引起收支不平衡。在他的推动下，乌拉圭建立了一批国有企业。在金融领域，1911年7月17日，共和国银行被收归国有。同年4月，巴特列-奥多涅斯提出国家对保险事业实行垄断经营的法案，但由于英国反对而未实行。于是政府于1912年1月11日成立了保险银行。同年3月，政府将1892年成立的抵押银行收归国有。在生产领域，1912年蒙得维的亚发电厂改组为国营电力公司，对全国的电力生产和分配实行垄断经营。1912年国家授权在5000人以上的城市修建上下水道。1913年政府颁布法令，将下水道交给市政机关管理。1914年政府购买了北方铁路公司，并在此基础上建立了国家铁路管理局。1915年政府还接管了全国电话服务业务，改组成立国家电力和电话公司（Usinas Electricas y Teléfonos del Estado）。1916年根据巴特列的改革法案，成立了蒙得维的亚国家港口管理局。
巴特列-奥多涅斯曾试图改革农业生产结构，但不是很成功。受美国经济学家亨利·乔治（Henry George）的影响，他计划通过土地使用累进税和额外征收遗产税来解决土地所有权高度集中的问题。但由于遭到大土地所有者的强烈反对，农业改革计划没有取得多少成效。不过，政府在畜牧饲养、乳品、园艺、造林、种子及饲料方面建立了许多技术研发机构。
第二，在社会改革方面，巴特列-奥多涅斯在1907年第一任总统任期届满前，将有关预防工伤事故的法案与咨文一起提交议会，并提出了城镇工人和职员工作时限法案。1905年，他还颁布法令，规定对一定收入水平以下的公务员的工资免征所得税。通过对欧洲国家社会福利的考察，巴特列-奥多涅斯认识到，“穷人和富人之间巨大的差距是非常不公正的，差距必须缩小” [2] 。政府应承担起促进公民经济繁荣和幸福的更大责任，否则任何一个政府都不会成功。巴特列-奥多涅斯在第二次执政期间提出了一系列社会立法，并在此后几年先后在议会获得通过，成为法律。如退休金制度（1919）、职业安全法（1920）等。1914年失业补偿法开始实施。
第三，在教育方面，巴特列-奥多涅斯政府扩大了对教育的投入，建立了许多校舍，招聘外国著名专家任教。设立基金资助优秀学生出国学习，大规模扩充了博物馆和图书馆。1903年，组建了成人初等教育夜校，使许多不识字的工人不脱产也能上学。1912年全国各地都建立了中学，1916年中等教育实行了免费教育。为提高女生入学率，共和国大学建立了女生部。
第四，在政治改革方面，巴特列-奥多涅斯对瑞士政府由一个集团而不是一个人组成的政治模式很感兴趣。他认为考虑到国家日益增加的复杂性，需要把特殊权力授予一个政府机关。这种制度还可以防止个人独裁。因此，1913年巴特列-奥多涅斯提出了对政府机构进行改组的宪法修正案。他根据瑞士的政府模式，提出由多数党9名成员组成一个集体执政委员会取代总统的权力，其中2人由国民大会任命，任期6年，另外7名由人民选举产生，每年改选1名。
第五，在世俗化改革方面，巴特列-奥多涅斯是一个无神论者，他反对教会干预国家的政治和社会生活。因此，他大力推动世俗化改革。1905年他向议会提出了允许离婚的法案。1907年该法案获得议会的通过。这是拉美国家通过的第一部允许离婚的法律。1912年议会通过的法律进一步放宽了对离婚的限制，允许妇女不必提出特殊理由即可提出离婚。1906年乌拉圭禁止在国有医院悬挂十字架，1907年取缔了在公开宣誓中向上帝发誓的做法。
巴特列-奥多涅斯的政治、经济和社会改革遭到了红党内部一些人的反对。他们指责巴特列-奥多涅斯的改革背叛了红党的传统，破坏了社会秩序。1913年3月，卡洛斯·马尼尼·里奥斯（Carlos Manini Ríos）等人，以里韦拉将军的名字，在红党中建立了一个反对派——里韦拉派。以路易斯·阿尔韦托·德埃雷拉（Luis Alberto de Herrera，1873～1959）为首的白党也反对巴特列的改革计划，这使巴特列派在1916年7月30日的制宪会议选举中失败。费利西亚诺·比埃拉（Feliciano Viera，1872～1927）总统曾是巴特列-奥多涅斯的追随者，但他认为红党在1916年选举中的失败是由巴特列-奥多涅斯过去的政策造成的。因此，他宣布停止执行巴特列-奥多涅斯的社会改革计划，对工人的罢工进行镇压。为了阻止白党在选举中胜出，巴特列派不得不与红党内部的反对派达成选举协商。1919年巴尔塔萨·布鲁姆（Baltasar Brum，1883～1933）作为红党中间派当选总统，何塞·塞拉托（José Serrato，1868～1960）将总统权力交给了里韦拉派的胡安·坎皮斯特吉（Juan Campisteguy，1859～1937）。“妥协政治”的结果大大冲淡了巴特列-奥多涅斯的改革日程。
虽然巴特列-奥多涅斯的改革受到白党和红党反对派的抵制，但后来的继任者大多坚持了他的政治、经济及社会改革政策。克劳迪奥·威廉（Claudio Wílliman，1863～1934）政府于1907年和1910年实施了选举法，扩大了反对党的政治参与。1909年对公立学校中禁止进行宗教教育做出规定。1916年，巴特列-奥多涅斯与反对派谈判，最终将集体行政权等政治改革目标写入宪法。规定行政权力由总统和9人组成的集体——全国执政委员会（Consejo Nacional de Administración，CNA）共同行使。总统有权任命外交、国防和内政部长。全国执政委员会不仅由执政党组成，而且包括在选举中得票居次位的政党——白党。白党内阁成员负责处理经济、教育和社会政策。曾在巴特列-奥多涅斯政府时期担任外交部部长的巴尔塔萨·布鲁姆，在执政时期大力推动了巴特列的社会改革计划。1920年实施了对工伤给予补偿及实行每天6小时工作制的法律，1923年农村最低工资法获得通过（但从来没有实行过）。1919年在公共部门就业者中建立了社会保障制度。胡安·坎皮斯特吉虽属红党里韦拉派，但巴特列-奥多涅斯改革思想仍得到贯彻，1928年社会保障制度扩大到私人部门。1928年政府投资建立了国家冷冻厂。
1929年10月，巴特列-奥多涅斯逝世，然而，他对乌拉圭的影响至今都存在。
1929年10月世界经济危机爆发。为了减少危机的影响，政府加强了国家对经济的干预。1931年共和国银行被授权管理外汇交易，实行了固定汇率和进口限制措施。与此同时，红党的巴特列派与白党中埃雷拉的反对派达成了《钦丘林协定》（Pacto del Chinchulin），又称（政治）分肥协定（Pork Barrel Pact），双方同意扩大国家对工业的控制。此后根据这项协定建立了国家燃料、酒精和水泥管理局，该公司垄断了全国的炼油、酒精和水泥的生产及销售。
政府的这些措施并没有阻止世界经济危机向乌拉圭蔓延。1932年英国对乌拉圭牛肉实行进口限制，导致经济形势进一步恶化。1932年乌拉圭出口收入比1930年下降了40%。货币大幅贬值，失业人数急剧增加。与此同时，随着政府财政赤字的增加、国有企业用于不动产贷款、公共健康和养老金等方面的支出不断扩大，银行面临破产的危险。由于政府实行的外汇管制、降低工资和公共支出等方面的措施损害了养牛牧场主、出口商和私人银行及外国资本的利益，传统政党内部发生分裂。另外，由于缺少工作机会，社会冲突不断加剧。
1933年3月31日，加夫列尔·特拉（Gabriel Terra，1873～1942）在白党的埃雷拉和红党的马尼尼支持下，以宪法阻碍政府实施稳定措施为借口发动了政变。政变后，特拉解散了议会和全国执政委员会，实施了新闻检查，暗杀了巴特列派领导人格劳尔特，流放了共和国大学法律系主任、社会党领导人埃米利奥·弗鲁戈尼（Emilio Frugoni，1881～1969）等反对派领导人，逮捕了一些抗议者，一些参加抗议集会的公务员被解职。6月，特拉组织召开了制宪议会，制定了新宪法，并于1934年将新宪法提交全民公决。尽管再度竞选总统是不合宪法的，但特拉仍当选为新一届总统。
1934年的新宪法正式取消了全国执政委员会，将该委员会的权力转交给总统。新宪法对建立新的国有企业做了限制。规定建立新的国有企业需得到两院议会2/3多数的通过。新宪法禁止高利贷，承认一定的社会权利（如住房和工作的权利），给予妇女选举权。内阁部长和国有企业领导人由在选举中得票最多的两党共同担任，分配比例为1/3～2/3，参议院议席由得票最多的两党平分，众议院将按比例代表制进行选举。
特拉的独裁统治遭到了反对派的抵制和民众的反抗。1935年反对派试图暗杀特拉，但没有成功。左派政党与红党及白党中的反对派试图组建“人民阵线”也没有成功。为阻止反对派结成联盟，特拉政府于1934年颁布了选举法，对红党和白党的口号和那些参加选举的政党名称加以限制。
不过，特拉的独裁统治相对来说还是比较温和的。没有造成太多的人员死亡，公民的自由权利大部分被保留下来。特拉政府还实行了一些有利于经济和社会发展的国内外政策。在经济政策方面，特拉政府对畜牧养殖业和工业都给予支持。如对畜牧业实行减税、为支付债务提供多种选择和给予外汇特权等。为促进本国工业的发展，政府在1931年实行了限制进口措施，1935年通过了《工业特权法》。在外贸方面，共和国银行仍控制着外汇的价格和买卖。1934年政府建立了进口和兑换信用委员会（Honorary Commission for Imports and Exchange），负责进口配额和外汇的分配。政府在1937年与美国、1939年与德国谈判达成了用比索支付外债利息的协定。在社会政策方面，尽管政府废除了一些社会立法，但国家在推动社会发展方面的作用没有受到削弱。1934年政府提出了一项法律，对使用12岁以下的童工、妇女产假以及将养老金扩大到包括雇主在内的所有商业和工业部门等问题做出了明确规定。1937年建立了国家住房供给委员会（National Affordable Housing Institute）和人民科学营养委员会（Institute for the Scientific Nutrition of the People），政府还为失业者提供“紧急工作”。此外，政府还改革了教育制度。在共和国大学开设了经济学系（1932）等新专业。1935年将中等教育的管理权移交给一个自治机构。在外交方面，政府大力改善了与美国和英国的关系。1936年美国总统罗斯福访问乌拉圭。根据1935年与英国签订的条约，乌拉圭同意支付外债，购买英国的煤。1935年乌拉圭断绝了与苏联的关系。次年，断绝了与西班牙共和国的关系。与此同时，乌拉圭与意大利墨索里尼政府和德国的希特勒政府建立了密切的关系。1937年乌拉圭用德国资本在内格罗河上修建了南美最大的人工湖——内格罗水库，在此建造了一座水电站。
1938年特拉总统的任期结束后，特拉的姻兄阿尔弗雷多·巴尔多米尔（Alfredo Baldomir，1884～1948）上台执政。这时，国内要求恢复1917年宪法的呼声越来越高。反对派多次组织政治示威活动，他们要求颁布新宪法，恢复民主制。与此同时，红党与白党在外交上的分歧也越来越大。尽管乌拉圭于1939年宣布实行中立政策，但当年12月受英国海军重创的德国战舰“施佩伯爵号”（Graf Spee）在蒙得维的亚港外被自己的船员引爆后，乌拉圭采取了亲同盟国的立场。1940年政府开始在全国调查纳粹的同情者。巴尔多米尔的外交政策遭到了白党，特别是参加联合政府的白党埃雷拉派的反对。他们主张实行中立政策，反对在乌拉圭部署美国的军事基地。这两个原因促使巴尔多米尔决定修改宪法。1941年巴尔多米尔要求政府内阁中的三名埃雷拉派的部长辞职。随后，他任命了一个没有埃雷拉派参加的委员会，研究宪法改革问题。1942年2月，巴尔多米尔发动了“好政变”（golpe bueno），解散了议会，成立了国务委员会（Consejo de Estado）。
1942年2月，乌拉圭举行全国大选。巴特列派支持的红党候选人胡安·何塞·德阿梅萨加（Juan José de Amézaga，1881～1956）在选举中赢得胜利。与此同时，新宪法以77%的支持率获得全民公决的通过。1942年11月19日的宪法修正案仍保留了总统制，恢复了议会，在参议院实行严格的比例代表制，废除了1934年宪法中红、白两党共同参与任命部长和国有企业董事的做法。
阿梅萨加政府在经济上实行了进口替代工业化战略，扩大了国营部门。1944年建立了国家航空公司，在社会方面，恢复了劳工和社会保障等方面的立法。1943年实行了工资委员会制度，由国家、工人和雇主三方代表组成的委员会来确定工资，并建立了家庭补助计划。1944年议会通过了《解雇补偿法》，1946年通过了《农业工人地位法》。