下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
就基层治理的样态而言，世纪之交的税费改革是一个明显的分界点。
简单地说，税费改革之前，也就是20世纪90年代的乡村治理危机，是由农民负担问题引发的，与之相关的是机构臃肿、基层政权腐败等问题。税费改革尤其是免除农业税之后，基层治理的问题主要是由征地拆迁和维稳等政策引起的，是城镇化与国家治理转型过程中，基层行政无序的问题。
两个时期的基层权力衰退，发生的领域不一样，且无必然的逻辑关系，但最终表现却是一致的：干群关系紧张。
这就不得不引起人们的深思：为何干群关系紧张的局面难以处理？
按照税费改革及乡镇综合配套改革的设想，税费改革已经将基层政权加重农民负担的途径釜底抽薪了，乡镇综合配套改革的目标也是要将乡镇政府建设成为公共服务型的政府。就国家与农民的关系而言，学者们主要担心的并不是乡镇政府继续剥夺农民利益的问题，而是乡镇政府变成“悬浮型”的政权之后，基层无法有效提供公共品供给的问题。很多经验也证实了这一判断，部分乡镇政府由于缺乏行政资源，只能变成“维持会”。近些年基层权力衰退的情况与这个背景有关。
“争资跑项”代替“要粮、要人”（农业税费征收、计划生育）成为乡镇政府的中心工作，造成了两个后果：一是基层政权在日常治理过程中几乎失去了与农民联系的纽带，无法有效掌握民众的所思所想，也不可能有效回应群众需求，因此，相较于税费改革前，基层干群关系弱化了不少，民众对基层政权的怨气主要是基层政权的不作为问题；二是基层政权为了实现“争资跑项”的目标，又不得不在特定时期完成征地拆迁工作，因此，“事件性”治理是不可回避的。
这很容易让民众对基层政权产生一种看法，即需要农民利益的时候，基层政权变得积极起来；一旦不需要农民利益，基层政权就本能地躲避治理责任。可想而知，民众怎么可能理解、配合基层政权的中心工作？当基层政权本身具有“厂商”性质时，官民之间的讨价还价以及纠纷的产生就几乎是必然的了。
此外，表面上看，税费改革后的基层政权转变成了一个服务型的政权，但是，其在政权体系中的地位并没有改变。简言之，在压力型体制并未根本改变的情况下，基层政权的行为逻辑很大程度上取决于上级的考核。在GDP考核并未根本改变的情况下，就不难理解地方政府为何急于招商引资，几乎所有的强拆事件都与此有关，“宜黄事件”就是一个典型。
在计划生育的国策并未发生根本改变的情况下，基层计生部门就不能不认真对待计生检查，或者认真应付，依靠造假蒙骗过关，或者铤而走险。比如，陕西安康县的基层计生部门，为了摘掉黄牌，闹出矛盾。在维稳变得越来越重要，甚至成为影响基层政府政绩关键指标的情况下，我们就不难理解基层为何不惜一切代价“截访”了。2010年江西抚州发生了“宜黄事件”，宜黄县相关部门冒着必遭媒体谴责的后果上演“机场截堵”“医院抢尸”的闹剧，原因是他们清楚地知道，遇害者家属赴北京上访且造成不良的社会后果对他们而言意味着什么。
总体上看，世纪之交的基层治理转型远未成功。税费改革虽然切断了基层政权直接向民众汲取资源的渠道，却也同时消解了基层政权积极参与乡村治理的动力。因此，基层政权转变为公共服务型的政府，既无资源，也无动力；同时，基层治理模式并未改变，基层政权仍然在压力型体制下运作，其日常运转仍然依靠中心工作的方法来维持。虽然税费征收退出了基层政权的中心工作，但却增加了维稳和招商引资的任务。而恰恰是这两项新的中心工作，导致了基层权力的衰退。
那么，这些年基层权力衰退的基本逻辑是什么呢？它与20世纪90年代的乡村治理危机有何差异？
简言之，20世纪90年代的基层权力衰退，是在干群关系过于紧密的情况下，处于强势地位的基层政权不断侵蚀社会利益的结果；而近些年的基层权力衰退问题，则是在基层治理能力不足的情况下，无法真正满足民众的公共品供给需求导致的结果。这一逻辑的变化，是基层治理转型的必然结果。
20世纪90年代的乡村治理，无论是税费征收还是计划生育工作，绝大部分民众都是被治理者，且治理过程与民众的日常生活密切相关，因此，基层政权与普通民众有非常密切的接触。由于治理任务极重，基层政权几乎无法单独完成工作，因此，绝大多数村干部都成为基层政权的“代理人”，其结果是，基层政权进一步将国家权力的触角深入到了社会中。
国家权力的强大，虽然解决了基本的公共服务问题，基层政权较为有效地供给道路、水利、教育等公共品，承担了治安、纠纷调解等公共服务，但也制造了大量问题。
在近些年的乡村治理中，村干部普遍从“代理人”的身份中解脱出来，乡村利益共同体已经瓦解，基层政权也很难再从日常治理中汲取资源。
但与此同时，造成了两个意想不到的后果：第一，基层治理能力急剧弱化。20世纪90年代的乡村治理危机，已经让基层政权的合法性流失了不少，一旦村干部不再是政权“代理人”，对于基层行政而言，则无异于雪上加霜，基层政权基本上失去了做群众工作的能力，也失去了日常治理的功能。第二，由于失去了有效的国家权力监控，村干部本身有可能蜕化为“赢利型经纪人”，既获取公共利益，又侵占农民权益，广东“乌坎事件”中的村干部基本上属于此类人。更重要的是，村庄的边缘人开始崛起，“钉子户”和无理上访户大量产生，并因此慢慢改变了基层治理的生态。
这一生态的改变，决定了近些年基层权力衰退的基本逻辑。
首先，失去了基层治理能力的基层政权，无法回应普通民众对公共服务的诉求，导致其20世纪90年代开始的合法性丧失问题进一步恶化，基层行政面临更大的社会压力。
其次，无法从基层获得回应的民众，倾向于向更上级的政府上访，随着上访的增多，信访和维稳问题在考核体系中所占的比重越来越大，基层政权在压力型体制中面临更大的压力。
最后，处于上级和社会双重压力之下的基层政权，治理术越来越捉襟见肘，长期在踩法律和政治的高压线，终难避免制造一些恶性事件。
尤为重要的是，随着公共媒体的崛起，任何一次行政失误对基层政权而言都有可能是致命的。从“孙志刚事件”开始，媒体在个案推动公共政策变化方面的技巧越来越娴熟，无一例外地，地方政府都是媒体事件中的众矢之的。并且，从“宜黄事件”开始，媒体逐渐摆脱了报道者的角色，更为积极地介入“钉子户抗争事件”中，他们在一定意义上已具备抗争专家的功能。难以想象的是，如果没有媒体的参与，就不会出现“机场堵截”之类的闹剧，也不会将微博这一新的媒体技术运用于抗争政治中。客观上，媒体政治的出现，将行政结构所决定的基层治理困境放大了，且无形当中进一步改变了基层行政的生态，基层政权的行为愈加小心翼翼。
很显然，在这种基层治理生态中，理性的基层政权应该是消极行政的，他们应尽量避免与民众发生关系，尤其是要想尽办法摆脱“钉子户”和无理上访户的纠缠。可问题是，“维持会”的状态和压力型体制逼迫基层政权在一些中心工作上积极行政，而一旦积极行政，就会出问题。一言蔽之，表面上看近些年基层权力衰退是基层政权积极行政的结果，但本质上是基层治理能力不足的情况下基层治理术失效的结果，这是其与20世纪90年代乡村治理危机的根本区别所在。
让公众不太理解的是，尽管在每一个媒体事件中，地方官员都受到了问责，但多数官员仍可以在问责期过后复出，问责似乎很难“硬”起来。如何理解这一现象？还需要回到基层行政结构中去理解。
在村干部普遍成为“赢利型经纪人”的情况下，20世纪90年代的半正式行政渐趋消解，基层行政很难再依靠准官员进行“简约治理”。基层政权承担了绝大多数地方行政事务，一旦出现恶性事件，正式官员面临问责的风险便极大。
在1993年安徽利辛县的丁作明案中，村民丁作明因宣传抵制基层加重农民负担的问题而遭乡村干部陷害，在派出所被联防队员殴打致死，最终的责任追究主要在村干部和联防队员，关键的乡镇干部只因领导责任受到牵连。而现在很难再找到乡村利益共同体的案例，村干部难以成为基层政权的替罪羔羊。
广东“乌坎事件”的实质并非基层行政失控问题，而是村干部演变成为“赢利型经纪”的问题——尽管从宽泛的意义上看，也可以被看作基层行政失控问题。因为基层政权有监督、指导村民自治的责任，乌坎村所在的基层政权显然没有起到这一作用。2012年发生在陕西安康县的基层计生部门强制引产大龄孕妇事件，其中压根就没有村干部的影子，这在20世纪90年代几乎是不可想象的事。
基层政权及其官员为了保证行政的安全，会想尽办法解决这一问题。第一，大量创造新的非正式行政手段以弥补正式权力的不足。比如，在拆迁和维稳这些中心工作中，采用“连坐法”，让地方官员做自己亲戚朋友的工作，通俗的表述是“你要我的帽子，我就要你儿子的饭碗”。
第二，大量雇佣非正式工作人员参与基层行政。这尤其体现在城市基层的治安联防、城管等领域，因此，一旦出现行政过错，担责的往往是“临时工”。农村的村干部不再具备基层政权“代理人”功能后，地方政府也开始在拆迁等工作中进行“市场化”运作。
第三，在基层行政中更加注重保护自己。在强制执法的过程中全程录像，甚至邀请媒体参加，这已是通行做法，“打不还手、骂不还口”等柔性执法手段也被大量采用。正因为如此，在2009年成都唐福珍案中，现场执法的金牛区城管执法局几乎免责。在2010年“宜黄事件”中的强拆现场和“机场堵截”现场，地方政府并没有明显违反拆迁条例和信访条例之处，否则很难有一幕幕的抗争表演，调查组的最终结论也是宜黄县政府“全程合法合规”。在2012年陕西“安康事件”中，基层计生部门显然也做了充分的免责准备，即为了避免遭到暴力执法的追责，通过征收4万元社会抚养费这一杠杆，迫使孕妇及其家人“自愿”接受终止妊娠手术。事件曝光后，镇坪县曾家镇人民政府也是这样回应外界质疑的，只不过，这一解释并未获得公众理解。
很显然，在基层政权想尽办法避免知法犯法的情况下，基层权力衰退的可能性是比较小的；一旦发生失控事件，上级政府严格追责的理由也是不够充分的。在成都唐福珍案件中，金牛区政府事后认定唐福珍暴力抗法，现场带队执法的城管执法局局长钟某只是以现场处置不力的原因停职接受调查。与此类似，2010年9月江西“宜黄事件”发生后，地方官员仍在原岗位上进行善后处理，只是在受害者家属持续抗争及媒体不断施压的情况下，抚州市决定处理地方官员。媒体曾一度欢呼这一处理是问责的，但事后证明，问责的理由是善后处理（维稳）不力，一年过后，宜黄原县委书记、县长双双复出。像2012年陕西“安康事件”中，基层计生部门具有明显的违法违规（国家明令禁止大月份引产）行为，是极为少见的，某种程度上呼应了“宜黄事件”过后一些当地官员所评价的，这是因为一线行政人员“工作能力不足”或“运气不好”。上级政府对这些官员进行追责并没有任何手软，“安康事件”相关责任人——镇平县计生局局长、曾家镇镇长及曾家镇计生办主任停职检查，事件查清后追究法律纪律责任。
猜度官员问责制度不够硬是没有道理的，因为当前的基层行政已基本上适应了现有的官僚运作机制，其行政技术也较为有效地应对了刚性的法律法规限制。在地方行政保护意识足够强的情况下，偶尔为公众关注，成为媒体事件，追查的结果也最多是有行政瑕疵，因此，为了平息舆论，主要是以另外的理由进行问责的——因为只要是媒体事件，无论地方行政是否有瑕疵，都必须负维稳不力的责任。
很明显，基层权力衰退的关键并不在基层，而是基层治理转型与乡土社会变迁双向运动的结果；解决基层权力衰退的关键也不在基层，而在基层治理生态。
基层治理转型是自上而下进行的，这一转型的负面后果是，干群之间几乎没有日常互动，基层政权没有进行群众工作的动力，他们更愿意去“争资跑项”以维持基层行政的运作，满足GDP考核要求；群众也没有寻求基层政权满足其诉求的耐心，他们更愿意到上级政府上访。可问题是，上级政府不可能完全绕开基层政权直接治理基层社会，也无更多精力应对民众上访，因此，进一步加强了基层维稳的责任。由此，基层行政陷入了这样一个怪圈：基层治理能力不足→招商引资→群众上访→维稳压力→基层治理（上访）“钉子户”→进一步消耗基层行政能力。
造成这一状况的基础是，基层行政所处的压力型体制并没有改变，经历了20世纪90年代的乡村治理危机，中央政府的一些基层治理政策绕开基层政权施行，如粮食直补等惠农资金直接转移支付给农户，农村交通、水利、教育等基础设施建设通过部门以项目制的方式进行财政转移支付，一些扶贫项目也以类似的方式进行，这使基层政权失去了治理资源。但是，自上而下的考核体系却仍要求基层政权承担必要的责任，比如，计划生育工作仍是一票否决的考核指标，近些年增加了招商引资和维稳的考核压力，基层行政的困境可想而知。
加剧这一状况的因素是，由于乡村利益共同体已经解体，村庄权力结构发生了剧变，很多村干部蜕化为“赢利型经纪人”，无心也无力压制“混混”等村庄边缘人的崛起，基层社会出现了大量的逐利阶层。这一阶层呼应了基层治理转型，构成了基层维稳压力的主要来源，他们广泛存在于“钉子户”和无理上访户中，有证据表明，谋利型上访已成为信访体制中举足轻重的因素。
因此，解决基层权力衰退的核心是，从根本上改变当前基层行政的生态，在加强对基层政权监控的同时，大力强化基层行政能力，重新引导基层行政进入社会，有效规制村庄豪强和边缘人行为，既呼应群众需求，又接受群众监督。
（原文刊发于观察者网站2014年12月5日）