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虽然法家和儒家在治国理政的大部分领域存在着分歧，但中国传统的治理体制是将法家和儒家的思想相结合。这也反映在政治经济领域。中国的政治经济体制允许不同类型的市场共存，正如法家和儒家所主张的那样。中国的市场体制，从第一个帝制国家直到今天，由三个概念上的层次组成。
这三个层次构成了一个市场的等级结构，顶层是国家市场，中层是市场—国家的互动，底层是地区性和地方性的草根市场。从历史上看，一般来说，地方性草根市场是自然形成和发展的。一个典型的地方性草根市场，是一个不需要国家或其他主要市场参与者组织的市场。在这个层次上，个人是市场的参与者，同时也是市场的组织者。这些市场可以是乡村集市，也可以是不受政府监管的临时集市，不一而足。在中间层次，市场行为者与国家的经济代理人之间进行互动，且往往被这些代理人所控制。通常来说，二级市场是指发展成为政治单元甚至地区权力中心的市镇。在国家市场层次，市场主要由国家代理人和有组织的经济利益集团来组织与管理。这些机构包括由皇室机构控制的工厂体系、由礼部控制的朝贡体系，或由专门的盐业机构控制的全国盐业市场。在区域和国家层次的市场上，个人只能代表国家或强大的私人利益集团，以代理人的身份参与进来，因为进入这些市场的门槛（如权力和资本）决定了只有具备良好关系和优越地位的个人才能进入。因此，这两个层面的历史行为者，主要是国家的财政代理人和国家—私营部门合作的伙伴关系。在后面的章节中，我们将讨论这种等级制的市场体制是如何运作的；本章的剩余部分将描述这个多层次市场体制的结构。
在西方各种政治经济体制中，国家被认为是与经济相分离的。在这些体制中，问题在于国家如何将自己与经济联系起来。它们建立了各种机构和机制，以使国家能够与经济紧密联系。虽然从理论上说，国家和经济是两个独立自主的领域，但是国家干预始终存在，只是在不同的国家干预的程度不同而已。随着现代监管型国家的兴起，国家干预经济的范围也在扩大。然而，国家与经济之间的界限是明显的，并且是由法律和其他制度所规定的，国家本身也必须遵循市场原则。
与此相对，在中国，国家和经济被认为是不可分割的，国家是国民经济中一个重要的，甚至是最重要的经济角色。向社会提供物质产品是国家职责的一个方面。为了履行这一经济职责，国家不仅必须组织自己的经济活动，而且必须组织市场体制，以使其经济产出最大化。国家的角色和商人的角色并没有多大不同，商人必须组织他们的经济活动和市场。它也同今天的全球资本家没有太多不同，他们在全球舞台上组织其经济活动和市场。
从历史上看，前现代时期，中国政府的主要职责之一是通过市场来组织经济活动，并使经济活动有序进行。除了在军事上的作用外，国家在经济上的作用自古以来就十分明显。可以理解的是，国家会对采矿和金属加工以及垄断盐业感兴趣。对国家来说，控制这些重要商品的生产，不仅关乎帝国的扩张和国防，还关乎满足当地百姓的需求，为百姓提供一种相比饥饿、移民或叛乱这些选项来说不那么糟糕的选择。中国国家垄断的一个特征往往被忽视：国家只选择了少数几个重要的行业来进行垄断。综观中国漫长的历史，这些行业包括盐业、铁业和纺织业。正如之后几章将论述的，国家在经济中的作用变得极其广泛，导致了几个历史时期我们所说的“经济国家主义”，包括王莽在两汉之交的改革，宋代王安石的变法，明朝开国皇帝朱元璋领导下的大规模社会经济改革，以及毛泽东在中华人民共和国头30年里的全能主义经济转型。在大多数时间里，国家对经济的控制是有限的，而且仅限于某些行业，尽管从意识形态上讲，国家总是有权引导和改造经济。
此外，国家在经济中的作用不仅体现在生产领域，而且还体现在提供大规模基础设施方面。包括亚当·斯密在内的早期自由主义经济学家都强调了这一点。然而，这个角色常常被误解和夸大。德裔美国历史学家卡尔·魏特夫在其著作《东方专制主义》中，根据卡尔·马克思和马克斯·韦伯早先提出的“亚细亚生产方式”的概念，论述了中国传统“水利官僚制国家”的形成和发展。 [106] 魏特夫提出了对东方专制主义的分析，强调了灌溉工程的作用、维持灌溉工程所需的官僚结构以及这些对社会的影响，并创造了“水利帝国”这一术语来描述这个制度。在他看来，许多社会（主要是像中国和印度这样的亚洲社会）严重依赖大规模灌溉工程的建设。为了完成这项工作，国家不得不组织广大民众强迫劳动。这需要一个庞大而复杂的官僚体系，由能干和有文化的官员组成。这一结构的独特设置，还为了能粉碎公民社会，以及任何其他能够动员起来反对国家的力量。这样的国家必然是专制的、强大的、稳定的和富有的。
虽然魏特夫做出了一个有价值的尝试，以证明国家在经济中，特别是在基础设施建设方面的作用，但是他的分析过于注重意识形态，这部分是由于当时的政治环境（他的研究是在冷战时期进行的）。他的分析中有几个主要问题。第一，他没有回答为什么国家要负责灌溉工程的问题。正如在第一章里所论述的，在西方，经济被认为是独立于国家的。尽管亚当·斯密等经济学家认为基础设施建设是政府责任的一部分，却没有哪个国家从事过所讨论的这类大规模灌溉工程。相比之下，在中国，经济被认为是政府的职责之一，不能与国家相分离，所以政府必须承担所有大规模的基础设施建设，如灌溉工程。第二，魏特夫将国家—社会的关系误解为一场零和博弈，这在很大程度上是由于他的反共意识形态倾向，以及当时的人们普遍认为共产主义国家具有掠夺性。正如我们将在后面的章节中所讨论的，共产主义是经济国家主义的一种极端形式，但中国的传统经济形式与共产主义截然不同，国有部门和非国有部门共存，国家组织的市场可以与其他形式的市场共存。第三，正如魏丕信（Pierre-Etienne Will）所正确指出的那样，在中国这样一个幅员辽阔、多样化和被割裂开来的地理实体中，这种对水利国家的概括是否站得住脚，值得商榷。中国的中央集权国家可以由许多职能和计划来界定，而非用管理各种灌溉和水利保护工程来界定，即使这些工程在大多数地区是必不可少的。即使只考虑这一职能，国家及其官僚机构也不是所提及的唯一因素、唯一的决策者和唯一的执行者。虽然国家负责基础设施建设，但它并不是唯一的参与者。任何大规模的事务，无论是国有企业还是公共项目，都涉及多个层次，它们不一定是统一的，而且往往代表着相互冲突的选择和利益。
[107]
正是在这个意义上，魏丕信评论道：“水利社会比水利国家更强大。”
事实上，中国的官方意识形态（也就是儒家思想）也制约了政府从事这么大规模的公共项目。其中一个主要因素是，如此大规模的工程涉及大量征召劳动力。当国家最初作为一个组织出现时，就需要征召劳动力来运输大宗货物，或者修建道路、开凿运河、修建防御工事。后来，随着战国时期较大政治单位的发展，这种劳动力被用于建造宫殿，或提供其他形式的皇家需求。到了秦汉帝国时期，皇帝有权要求壮劳力为某些特定的任务服役。男子有责任被征召，要么是为了国家的安全利益入伍，要么是成为公共工程的劳役。召集和组织这样的劳动力，一直是省级和地方官员的职责之一。因此，孟子警告说，诸侯过度使用劳动力征召，对农业造成危害，将会自食其果，因为征兵服役的时间长，不仅使人们在最需要进行田间劳动时离开土地，而且还给那些留在田间的人强加了负担，让他们提供生活必需品给那些服兵役或服劳役的人。 [108]
更重要的是，正如在《盐铁论》中所讨论的，国有部门和大型基础设施项目的建立，不仅是出于国家主导的目的，而且是为了支持社会均衡。它们可以为维持社会秩序的目标做贡献，同时避免不平等和投机——这两者都会对社会凝聚力产生消极的后果。因此，国家必须通过国营部门和基础设施项目来与社会接触。换句话说，这些也是国家使自身与社会相联系的经济手段。在这个背景下，在国有部门或任何由国家发起的大型公共项目中，国家不是唯一的行为者。许多社会行为者也参与其中。国家所追求的是对社会的主导，但国家对社会的主导又是国家与社会力量之间的互动过程。在这个过程中，市场变得很重要，因为它是国家接触社会的最有效工具。没有私营部门，就很难理解国家是如何组织其经济活动的；没有市场，就很难理解国有部门是如何运作的。事实上，当我们审视国有部门和公共项目的实际运作时，国家和私营部门之间的界限就变得模糊了。事实上，国家往往不得不严重依赖私营部门来组织其经济活动和市场。这导致了第二层市场的形成，即国家—私营部门的伙伴关系，或是中间地带。
国家—私营部门伙伴关系可以通过两种方式形成：第一，国家发起经济项目，私营部门完成任务；第二，私营部门发起项目，由国家接管，使之成为国家机构。在前一种方式里，国家允许和鼓励私营部门参加由国家发起的经济活动；在后一种方式里，国家试图渗透到私人经济活动。但是我们需要记住，在这两种情况下，绝不意味着国家和私营部门之间的关系是一种更加平等的关系。正如之前所强调的，中国帝制国家通常保持对市场和私营部门的结构性主导，但对合作和吸纳战略仍然持开放态度。在实际执行政策时，国家是发起者还是追随者，并不重要。重中之重是使双方的合作关系作为一种有效机制来发挥作用。
国家发起和私人参与的模式，可以通过对盐的垄断和帝国的纺织厂来体现。出于政治和经济理性的考虑，国家主动与私营盐商结成伙伴关系。在政治理性方面，国家治理辽阔多样的领土的能力，受到了重大的地理、环境和文化因素的限制与制约。与私营企业建立伙伴关系可以提高国家的能力。在经济理性方面，国家可以通过与私营部门建立伙伴关系来大幅度降低成本。国家可以框定界限，在这个界限里，私营部门从事国家的活动，以服务于后者的目的。
正如墨子刻（Thomas Metzger）在两淮盐业的案例中所审视的那样，这种伙伴关系模式在对盐业的垄断中表现得很明显。
[109]
两淮盐场是典型的国有企业，但国有制并不意味着所有的活动都是由国家开展的。相反，它是一种国有私营的模式。清代两淮盐场的运营，涉及约40万人。清朝的国家并没有直接将他们纳入其之前的官僚体系。相反，清政府允许几乎所有的盐场保持私人或半私人运营的地位，并依赖于与强大商人合作的复杂网络，这些商人的利益有时与国家的利益相冲突。国家经常通过推动平衡的经济激励模式来促进合法的销售和税收的征收，这种平衡的经济激励模式有利于那些直接从事盐业生产、分配和消费的地位低下群体，而有权势的、地位高的商人则往往采取行动来破坏这种激励模式，他们以牺牲这些地位低下群体的利益来增加他们自己的直接利益，无论是通过在称盐时欺骗制盐商、欺诈那些资金上依赖于他们的较贫穷的经销商，还是提高消费者所支付的价格。
为什么在法律上拥有无上权力的国家，却不得不吸纳强大的商人，并容忍不同的利益集团和往往腐败的商业行为？墨子刻解释道：
如果商人被官员所取代，官员的工资就会吞噬垄断的大部分利润，而官员本身也会有类似的腐败行为。此外，官员往往不善于处理商务。垄断的规模越来越大，必然需要投入更多的管理技能，而官员们将很难提供这些技能……但是，在不得不依赖商人的情况下，国家仍然可以在以下两者中做一个选择：是与少数强大、规模庞大的商人打交道，还是与许多地位低下的、规模较小的商人打交道。一般来说，官员对富商的态度在两个极端之间摇摆：他们要么被视为值得信任的、值得尊敬的、有能力的人，拥有必要的资本来按照国家的意志运输货物；要么被视为腐败的阴谋家，利用金融操纵把利益从政府和贫穷、诚实的经销商身上转移出去。相反，规模小的经销商可以被视为诚实、有效率的商业的基础，也可以被视为不值得信任的乌合之众和从前的走私者，他们把眼前的利益看得比与国家合作的长远考虑更加重要。
尽管涉及相互冲突的利益，国家还是能够控制对其私人伙伴的主导，不论这些伙伴是强大的商人还是小规模的经销商。墨子刻告诉我们，即使是在危机时期，清朝的国家也能够通过它的各种机构，确保大量的盐源源不断地从长江流域的沿海地区流出，并根据形势的紧急需要，不断调整其与私营企业的关系。
苏州的皇家工厂是另一个很好的例子。
[110]
苏州的工厂是给朝廷提供生活必需品的行政体系的一部分，尤其是供应纺织品和礼服。这一制度可以追溯到秦朝，并在整个帝制时期以不同的名字延续下来。这也是国有私营的典型案例。正如史华罗（Paolo Santangelo）所指出的：“纺织厂除了与皇室有联系外，还深深根植于社会和当地经济之中。”
的确，由于大量的家庭参与纺织生产，很难把这些家庭定义为“私人的”“公共的”或“国家的”。如果将其与皇家工厂对照来看，它们可以被视为商店或前现代的私人商业。然而，工厂往往赋予他们更多类似于公共职能的职责和权力。因此，这些工厂实际上可以被视为纯粹的皇室私营企业。此外，工厂车间里劳动力的集中和工匠直接对官员负责的情况，仅在所需的部分纺织品生产期间盛行。其余则由家庭和作为中间人的承包商参与。这些工厂从负责工厂的官员那里收到款项和原材料，然后交付所需的产品，甚至向他们提供本应在工厂工作的工匠。
当然，国家—私营部门的伙伴关系并不限于这些情况；在几乎所有国营部门和几乎所有国家发起的公共项目里，都发生了这种情况。这些案例要求我们重新审视中国从古至今的国有部门的性质。我们需要考虑中国国有企业的独特性。正如威尔莫特（Willmott）所指出的，我们需要寻找国有企业的“中国性”。这些问题存在于国家和私营部门之间的复杂网络中，并且双方都采取了相互适应的举措。这种情况“既不存在于日本明治时期国家主导经济的体制中，也不存在于18世纪西欧国家与城市之间的斗争中”。 [111]
此外，中国国有部门有着多重任务。它是国家控制经济各部门的工具。从这个意义上说，国家没有办法把它发展成一个纯粹的经济部门。因此，西方经济中最重要的两个方面（生产率和竞争力）在中国国有部门中被忽视了。由于在国有部门中，经济效用排在政治目标之后，所以与其说国有企业是经济企业，不如说它们是政治和组织中心。
此外，国有部门的存在是一个社会均衡的问题。国有部门的某些方面通常并不是从私人手中夺来的。如前所述，国家只控制纺织部门的一部分。国家总是有选择性地进行控制，而非进行全面控制。国家是否选择施加控制，取决于各种因素，例如，那些被认为对社会秩序有危险的经济活动、特定的重要产品、取得可观财政收入的可能性，以及对公共事务的特定干预具有重要性。
从这个意义上说，国家主导和经济国家主义是截然不同的。国家主导指的是国家和私营部门之间的关系要为国家服务，同时又允许私人获得利益，并涉及公共利益和私人利益之间的妥协。
[112]
相比之下，经济国家主义是国家主导的极端例子，国家通过削弱甚至消灭私营部门，来施加对经济的彻底控制，这种情况在王莽、王安石、朱元璋和毛泽东时代都曾出现。
区域性商业集团与帝制国家建立起战略联盟是私人发起和国家参与的例证，例如，徽商、广东公行和山西票号。在这些案例中，商人集团首先在特定领域内取得商业上的成功，然后以皇室项目的采购代理、赞助者和金融家等经济代理人身份，与财政体制建立一种共生关系。这种经济运作既有政治上的理由，也有经济上的理由。从经济理由来看，国家希望利用这些私营企业，将其作为维持正常的经济生活和获得财政收益的工具。从政治理由来看，国家担心的是，如果私营部门的增长不受国家的主导，那么私营部门可能威胁到它的统治。中国传统的官方意识形态（儒家思想）把商人阶层置于四大阶层的最底层，也就是士、农、工、商的排序。从古至今，国家鼓励发展私营企业，但不能容忍有能力威胁国家的大型私营企业或私营商业。当私营企业削弱了国家对经济的主导时，国家就会试图渗透到这些企业中去。但是如此一来，国家必须平衡其两个目标：在财政上获利和在政治上控制。相比国家发起、私营部门跟进的情况，此处的国家必须对私营部门做出更大的妥协。
以山西的票号为例。票号是中国早期的银行类机构，也被称为山西票号，因为它们主要由山西本地人拥有。最早的票号起源于平遥西裕成颜料庄。为了处理大量现金从一个分号转移到另一个分号的问题，颜料庄在中国各地的许多分号推出了可兑现的汇票。虽然这种新方法最初是为西裕成颜料庄内部的商业交易而设计的，但因为大受欢迎，因此在1823年，颜料庄的所有者完全放弃了颜料业务，将颜料庄重组为一家特殊的汇兑公司——日升昌票号。在接下来的30年里，又在山西省内建立了11个票号。到19世纪末，32家票号在中国各地设立了475家分号，覆盖了中国的大多数地区。
所有的票号都是以独资或合伙的形式组织起来的，其所有者承担着无限责任。他们主要从事省际汇款业务，后来又从事政府服务。从太平天国运动开始，京城与各省之间的交通线路被切断，票号就开始参与政府税收的传送。票号的发展得益于它在预付资金、为省政府安排外国贷款、发行票据和管理地方国债方面发挥的作用。
票号从事区域间的汇款业务，具有准政府机构的职能。政府认为票号提供的服务是有益的，它支持并利用不断发展的区域间汇款网络。在18世纪初，政府开始吸纳票号网络，但值得注意的是，票号也受益于与政府的合作关系。经济史学家曼素恩（Susan Mann Jones）指出：
吸纳并不一定意味着剥削，因为山西票号在相对宽松的中央政府控制下蓬勃发展。他们接受政府的无息存款资金，然后以高利贷的利率把钱借给其他银行。其他贷款则发放给京城科举考试中表现出色的年轻考生。后来，当这些人在帝国各地从一个职位转到另一个赚钱更多的职位时，他们的收入以存款和投资的形式被聚集起来。为了确保这些官方存款资金的偿付能力，政府要求，渴望成立类似机构的个人或公司要得到现有集团成员的支持，从而巩固了山西三大票号集团的既定霸权。 [113]
随着政府为跨地区的银行体系提供融资，以及在皇家和地方财富的金融交易中发挥越来越大的中介作用，山西票号就有了成功的保证，它们的发展在19世纪70年代和80年代达到顶峰。当然，与政府的伙伴关系也要付出高昂的代价。贸易网络靠近京城的地理位置，使政府得以监管由此演变而来的金融业务，并利用这些业务满足自身的财政需求。由于各种因素，该网络的最终衰落与政府支持的减少密切相关。
当我们把票号机构与徽商进行比较时，这一点是显而易见的。徽商的故事与票号的故事相似：由私营部门发起，国家跟进。一个由政府和政府高层官员参与的可持续的网络，使得徽商的发展比票号更具可持续性。
市场体制可以由国家建立，也可以由国家—私营部门合作建立。这发生在更大的地理区域，此时国家想要创造一个全国性或跨地区的市场，无论其出于什么目的。但除此之外，在区域和地方一级，市场的存在没有多少国家干预，也没有多少国家—私营部门的伙伴关系。正是在这个市场上，增长的斯密动力形成了，并且增长是通过自由贸易和劳动分工体系来实现的。 [114]
美国人类学家施坚雅（William Skinner）对这一层次的市场进行了深入的研究。施坚雅从8个（或9个）宏观区域的角度，分析了晚期帝制中国的经济地理。宏观区域指的是由核心和外围组成的、地形上有边界的区域，其中大部分贸易发生在内部，而非外部。他认为，将中国视为单一的国家市场体制，在分析上是错误的；相反，经济活动主要限于单独的宏观区域。他用实证的方法来确立核心和外围的区别，同时在相邻的宏观区域之间划定边界。正如他所指出的，中国传统经济的经济地理在很大程度上受到运输成本的影响，这意味着中国的水系在很大程度上界定了区域内和区域间市场的形态与范围。他展示了人类活动是如何由这些宏观区域所界定的社会互动模式构建的。
施坚雅对四川的市场体制进行了详细的分析，为中心位置理论的抽象几何图形（代表着城镇、村庄和城市的最优空间分布的嵌套六边形）提供了一个重要的实证。他的分析还让关注点发生了一个重要转变，即从村庄转移到村庄所在的更大的社会交换系统——社会互动的模式与周期性的市场相关，思想的流动与武术家的巡游相关，也与经济、文化和政治过程相互交叉的可能性相关，这种相互交叉的可能性根植于社会交换的几何图形里。 [115]
在这个层次上，市场的形成和运作，比由国家或由国家—私营伙伴关系创造的市场更为自然和自发。当然，这并不意味着这些地方性市场不涉及权力问题。地方官僚权力常常涉足市场的管理。然而，它只是这些当地市场形成的关键参与者。这不同于由国家或国家—私营伙伴关系创造的市场。要区分这一点，我们可以借鉴施坚雅关于帝制晚期城市对中国的重要性的研究。他提出了城市体系的等级制观点，并认为存在一个有序的地方等级制度，从高级的城市到低级的城市、集镇和村庄。他区分了两种等级制度：地方的行政—官僚等级制度和地方的经济—商业等级制度。这两种制度为它们所处的城市创造了不同的特征和功能。 [116] 这种区别也适用于我们的市场等级制概念，即由国家创造的市场，由国家—私营合作创造的市场，以及自下而上自发形成的市场。
当然，我们可以进一步研究市场在一个大地理区域内的行业中所扮演的角色。宁波钱庄就是一个很好的例子。此前，我们讨论了票号机构。宁波钱庄与票号机构几乎存在于同一历史时期，它们在中国金融市场上经常进行合作与竞争。不同之处在于，票号机构与政府结成了伙伴关系，而钱庄基本上不受政府干预。换句话说，钱庄市场是由社会力量单独创造的。
钱庄机构由许多服务于当地市场、专门从事货币兑换业务的小型本土银行组成。钱庄机构的发展与南方商业的发展相伴随，后者以沿海港口和对外国开放的港口为中心；与此同时，现有货币机构的规模和复杂性也相应增加。由于大量对外贸易和沿海贸易的存在，南方的商业与北方的商业有着很大的区别，前者主要的商业中心广泛使用外国银币作为交换媒介，且当地货币和账户单位高度差异化。一个非常适合这一地区的成熟地方银行体系，在宁波及其周边地区发展起来，并首先与上海联系在一起，然后从那里扩展到中国的南部和中部。
各种因素促成了钱庄机构的生存和发展。第一，它的地理位置很重要。宁波距离京城比较远，这种隔离保护了钱庄机构不受政府的直接控制。正如曼素恩所指出的，在传统的中国，钱庄明显不受政府控制——而在其他文化中，后者是用来保护和维持相对成熟的银行体系的。因此，它们可以被看作是自我调节的、自治的、片段式组织的例子，是基于地域、职业和姓氏的联系，这是典型的传统中国晚期的城市。第二，在使用外币方面，它们赢得了进一步的自治权。第三，更重要的是它们的独立运作机制。钱庄机构是独立的、小规模的机构，根据各种地方制度来因地制宜。与票号机构不同的是，钱庄机构大多是地方性的，具有商业银行的功能，为当地的商业群体提供货币兑换、发行现钞、兑换票据和贴现服务。钱庄机构与中国商人保持着密切的联系，并随着中国对外贸易的扩大而发展。除了少数例外，区域间的联系仅限于长三角贸易网络。这种联系是非正式的，不受中央政府的控制，也没有来自政府的支持。它们的自治机制也很重要。在缺乏中央政府监管的情况下，以及缺乏可能为银行业务提供法律框架的市政机构的情况下，宁波的银行体系建立了自己的监管机构——公会和清算所。
1776年，上海的一些钱庄机构也成立了钱业公会。
钱庄制度相当大的自治权虽然有其优势，但也有其缺陷。一方面，事实证明，在宏观经济的稳定面临危险、缺乏国家监管的情况下，它们无法调整自己，以适应不断变化的外部环境。根据曼素恩的观点，钱庄体系最终很容易受到公会控制之外的力量的影响，比如本国货币供应短缺、对外资的依赖日益增加，以及银行家和储户在外国股市投机性投资的增长。中央政府没有通过中央机构来控制国内货币供应或制定银行政策，也没有采取行动来遏制外资银行在中国日益开放的金融市场中日益增长的影响力。
虽说外资银行进入中国最终导致了钱庄机构的衰落，但钱庄的消亡，也可以解释为一个软弱的国家无力保护其本土经济机构的结果。