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就像所有幅员广大而交通不够发达的家产制国家结构一样，中国行政里中央集权的程度非常有限。在官僚制国家（Beamtenstaat）建立之后，京畿之内与外地的官吏间，亦即古来皇帝之内家产制所任命的官吏与州郡地方官吏间的对立，及身份上的差异，仍然继续存在。再者，当中央集权化的努力一再失败之后，官职的叙任权——除了某些州郡的最高官职外——以及几乎是整个财政管理系统，最后都一一交给州郡。围绕着这个问题（财政管理的中央集权化），新的斗争不断引发，贯穿于几次大的财政改革时期。和其他改革者一样，十一世纪时的王安石所要求的是有效的财政统一，亦即税收在扣除征收经费之后全数缴纳中央，以及帝国的预算。由于输送上的重大困难与地方官吏的利益所在，效果总是大打折扣。除非帝国是在一个精力过人的统治者的支配之下，否则官吏往往少报可课征租税的田地面积与纳税的人数，少报之数大约是已公布的土地户籍登记数字的40％ [1] 。当然，地方州郡的开销必须扣除，因此，保留给中央国库的租税收入，是非常难以预估的。最后，中央有条件地投降了：自十八世纪起一直到现在，地方督抚（和波斯的总督一样）只输纳一个标准的 定额的 贡赋，并且在理论上，此一定额只有在中央需要时才有所变化。关于这点，下面会谈到。
此种租税配额的规定，对于地方督抚的权势而言，
无论在哪
一方面
都有影响。辖区内几乎所有的官职任命都是由他们所引荐的，而这特别是要通过中央权力才行得通。但是，从官方所承认的官吏数目之少
[2]
，可以推断他们是无法以一己之力来治理其庞大辖区的。就中国官吏万般皆管的职务负担而言，我们可以断定，像普鲁士邦那么广大的一个辖区，即使是上百个官吏都无法治理得好的，更别说只有
一个
了。帝国其实可说是在最高祭司长统领下的一个督抚领区所结合成的联邦（Konföderation）。权力在形式上完全掌握于州省有力官员的手中，帝国统一之后，皇帝便明智地运用家产制特有的手段，以维持其个人的权力。官吏的任期相当短，通常是三年一任，任满之后，必须转往他省就任
。禁止官吏就任于自己乡里所在的州省，同一辖区内也同样禁止任用其亲戚。同时还有以“御史”之名所构成的监视系统。实际上，所有这些措施都不足以建立起一套精确而统一的行政体。为何如此？下面我们就来探讨。
就中央的合议制政体而言，一个衙门内的长官同时必定是另外的合议体中的一员、而从属于另一些衙门的长官。此一原则，既妨碍了行政的严密性，本质上又无助于统一。对于地方的州省更是无法发挥其机能。除了偶尔碰到强而有力的君主统治外，地方行政区都在租税征收上扣取自己地区的花费，并且假造土地账册。财政上“较贫乏”的省份，例如边防区与兵器所，则通过一套繁杂的系统，从富裕的省份转运来物资。除此之外，就只有传统的上下其手（Appropriation）与一套不管是中央还是地方都不太可靠的预算。中央当局对于地方财政缺乏明确的了解，其结果我们下面会谈到。
直到最近数十年，州省总督还自行与外国列强缔结条约，因为中央政府的组织不足以胜任。正如我们下面就要指出的，几乎所有重要的行政措施，形式上是由州省总督来制定，而实际上却是由其非在官方编制内的僚属所拟定的。因此至今，下属的官府通常都将中央政府的令谕看做是 伦理性的 、权威性的建议或期望，而不是命令。这是符合皇权之最高祭司与卡理斯玛性格的。此外，一眼便可得知，所有这些（上级的令谕）基本上并不是指令，而是对政务执行的批评。当然，个别的官吏是可以随时任免的，但是中央当局的实权并未因此获得任何好处。对中央当局而言，为了防止官吏变成封建家臣那样拥有独立的权力，官吏被禁止就任于故乡州省，并规定三年一调——如果不是调任他省，至少是调任另一官职。这些措施有利于帝国统一的维持，但其代价则是中央任命的官吏无法于其统辖的地区上扎根。
官绅带领着他的整个氏族成员、亲朋好友与仆客，到了一个人生地不熟的州省去就任。他往往不通晓当地的方言，一开始就必须仰赖通译者的辅助。再者，由于对当地基于惯例而来的法规不熟悉，他很可能因伤及神圣的传统而招致危险。因此，他必须完全仰赖于非官职身份之顾问的指导，后者是身具经典教养的本地人，精通当地的习俗，就好像一名告解教父。官吏往往对这样的人物敬重礼遇有加，并称之为“先生”。再者，官吏也要仰赖 非 官方 身份的幕友为助手，并自掏腰包来供养他们。虽然他的官方僚属——领有国家薪俸者——必须是非本地人，而其非官方的助手却是由许多出身本地的官职候补者（按：即通过初级科举的生员）中挑选出来的。既然官员举措无所适从，他就必须依靠这些尚未就任官职、但却熟知地方人情世故的人。最后，当他到一个新的省份任职时，他也必须依赖州省原有部门的各个主事，从他们那儿求取有关庶务与风土的知识 [3] 。毕竟后者对于地方事务的精通，要长他数年之久。结果显然造成实际权力掌握在非官方的本地僚属手中的局面。官方任命的职位越高的官吏，越是无法修正、监管胥吏们的政务执行。以此，无论是中央还是地方的官吏，对于地方事务消息都不够灵通，因此无法一贯且合理地介入。
中国的家产制用以防止封建身份之兴起，亦即防止官吏自中央权威当局中解放出去的，是一套世界闻名、成效卓著的办法。这些办法包括：实施
科举
，以教育资格而不是出身或世袭的等级来授予官职。这对中国的行政与文化都具有决定性的重要意义，下面我们会谈到。但是基于上述条件，中央政府手中的组织还是无法精确地运转。在下面讨论到官吏之养成的篇章里，我们会指出由于官吏阶级的身份性荣誉所造成的进一步阻碍——此种身份伦理部分受到宗教上的制约。在中国，和西方一样，家产官僚制（Patrimonialbureaukratie）是个强固且持续成长的核心，也是这个大国形成的基础。合议制支配的出现与“专管部门”（Ressort）的发展
，都是两地的典型现象，但是就如我们下面所要提出的，官僚制运作的“精神”，在中国与在西方，是非常不一样的。
[1] 尤可显示特征的是马端临所记录的国库总收入数字。中国著述者认为这些数字之所以有如此巨大且完全没有道理地变动，原因即在于此（亦即本文中所说的：官吏少报土地面积与人口）（参见Biot, N. J. Asiat ., 3, Ser. 5, 1838, p. 329）。因为，如果甚至在1370年时就有840万顷（等于4800万公顷）的课田登记，不过到了1502年却只有420万，1542年430万，等到了1582年又有700万顷（等于3950万公顷）计入。1745年，施行固定税额制后三十年，据说即有16190万公顷登记额。
[2] 在1879年底的《京报》上载有已被授予第二等学位（按：举人）因而充分具有任官的资格者的估算数额。此外，也提供了官职候补者——（秀才与举人）这两级分别都定有一最高数额——的平均年龄，及其可能年寿的估算数字：除非高龄及第者的人数并不是相当有限，这数字是太高了；（另一方面）这数字则太低，因为必须加上借着军中资历（特别是满洲人）而转任者的数目，此外，还有那些（以金钱）买得任官资格的人。官职候补者的数目高达30000人（而非初算的21200人），人口假设是35000万人，那么每11000—12000人才有一名官职候补者。在十八个省份里（包括满洲），于一独立的国家官吏（知县）治下的最低一级行政区，只有1470个（县）。因此（同上述假定），大约每248000人才设有一名官吏。若将员额预定的高等级官员也加进来的话，那么每200000人方能有一官吏。甚至将部分从属的、临时的官吏也加进来（例如德国的情形），比率上也才不过有大约一千个具候补身份的行政、司法官员。如果我们加入家族及人民中的中国警察（按：地方上的自治警官，详见第四章），则数字便截然不同。1895—1896年的这些数字的资料出处为教皇使节Sacharov的著作 Arbeiten der Kaiserlich Russischen Gesandtschaft, trans. Abel & Meckenberg （Berlin, 1858）。根据这些数字，北京及其他两个地区出身的（因此，未被任命于当地的）文、武官，于1845年约26500人；1846年，员额内的现任官为15866人，待命者为23700人（两个难以核算的数字）。显然不只是第二等及第者，连候补者及所有的满洲军官都被包括进来。
[3] （这些主事）通常最多不过六人。不过，实际上即使像副总督那样重要的官方人物底下，也只有知事、地方判事以及地方财政长等人。地方财政长官原先是惟一的最高行政首长，而知事则由按察使（从前往往由宦官担任）转为常置的治理者。除了这两名负责财政与司法的官员外，其他各部门都是非官方的。甚至官方名衔带有“牧者”之意的最下级官吏（县），也有两名秘书——负责司法与财政。其上司，“府”的首长，掌理林林总总的、至少可具体举出的各项治事（水路、农业、种马饲养、米谷输送、兵员宿营、以及一般警政），然而其本质上被认为是个向上级官府传达政情的中介性监督官职。反之，最下一级的县官则具有百科全书式的功能性格，因为他实际治理且负责一切。在较大的州省中，特别有道台一职，负责盐税与道路工程诸事；此种特任官的委派任命，一如所有家产制国家所发生的情形。至于中国对于“法律专家”（熟知判例者）与辩护人的概念，参见Alabaster, Notes and Commentaries on Chinese Criminal Law （本人至今仍无从取得此书）。