序三

破产重整的市场化与常态化

随着我国改革开放的继续深入，社会观念的更新进步，破产法的普遍实施，破产法对市场经济发展与法制健全完善的重要作用日益显现，为人们所重视。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《民商事审判会议纪要》）指出：“审理好破产案件对于推动高质量发展、深化供给侧结构性改革、营造稳定公平透明可预期的营商环境，具有十分重要的意义。要继续深入推进破产审判工作的市场化、法治化、专业化、信息化，充分发挥破产审判公平清理债权债务、促进优胜劣汰、优化资源配置、维护市场经济秩序等重要功能”。要“及时发挥破产重整制度的积极拯救功能”“要推进不符合国家产业政策、丧失经营价值的企业主体尽快从市场退出，通过依法简化破产清算程序流程加快对‘僵尸企业’的清理”。

手中这部企业重整案例报告，是由北京市大成律师事务所的郑志斌、张婷律师领导的破产与重组团队对其在东北地区作为管理人承办的大连机床、北方重工、吉林昊融、沈阳机床、首钢通钢集团等大型企业破产重整成功经验的总结。郑志斌、张婷律师是我国破产管理人业务领域中十分优秀的律师，业绩斐然，其所在的大成律师事务所是我任会长的北京市破产法学会的团体会员，两位律师也是我任主任的中国人民大学破产法研究中心的兼职研究员，他们为我们主办的“中国破产法论坛”的会议和“破产法文库”书籍的出版提供了大量的支持。郑志斌律师是破产法学会的副会长，张婷还是中国人民大学法学院经济法专业的研究生，虽然不是由我担任导师，但是在其毕业后的律师工作中却选择了我的专业方向，并做出优异的成绩。在破产法理论与实务的研究与工作中，我们相互交流、互相启发、彼此支持、共同前行。我们之间专长虽有不同，但彼此之间是亦师亦友的关系，所以当郑志斌提出为他们的这部书稿写篇序言时，我自然是欣然允诺。

由于历史发展等多方面的原因，东北地区经济的市场化程度在全国是相对滞后的。在《企业破产法》实施后的较长时期内，破产法在东北地区的实施也是处于落后的状态。但市场经济的规律是无法违背的，经济发展的危机与机遇更是时不待人。随着市场竞争愈发激烈，国际经贸环境的变化，经济发展对经营理念和经营方式需求的改变，东北地区一些大型骨干企业陆续陷于债务破产困境，不得不借助原来避之不及的破产法走出困境。以东北特钢的重整案件为标志，破产法的实施在东北地区进入了一个新的阶段。尤其是在 2019 年，由北京市大成律师事务所郑志斌和张婷律师团队担任管理人的诸多大型企业的重整挽救工作，如大连机床、北方重工、吉林昊融、沈阳机床、首钢通钢集团等大型企业集团的重整相继取得成功，解决了企业的债务困境与经营危机，取得良好的社会效果。

东北几大企业的浴火重生，凸显出破产重整在企业挽救中的积极作用，其对破产法市场化、法治化的实施，改善了东北地区的营商环境，提振了人们对东北振兴的信心。本书总结了在东北大型企业重整案件的审理过程中各方面的经验，提出了对大型企业集团重整要点的分析意见，并附有各个企业的重整计划以供读者参考和借鉴。书中很多经验是值得人们重视的，如法院和管理人对各方利害关系人正当权益维护的重视，保障债权人的知情权和参与权，主要金融债权人全程参与投资人选定、重整计划的制定，与主要债权人在重大事项及时通报、核心问题共同讨论等方面形成的良好沟通机制，以及府院联动寻求地方党委和政府的协调配合与大力支持。这一切努力最终实现了重整中多方合作共赢的社会成果。

东北地区在破产法的实施方面取得了突破性的成绩，但这仅仅是迈出了第一步，要想实现破产法的立法目的，实现《民商事审判会议纪要》规定的目标，还有漫长的路途，需不断努力前行。在总结经验、评价成绩的同时，我们也要看到，这些大企业的重整成功有相当一部分因素，是由于企业的社会影响大，地方政府从其社会管理职能角度要解决这些企业破产可能在经济发展、社会稳定、职工就业、税收保障等方面引发的各种社会问题，所以其重整挽救得到了政府的充分重视和全力支持。包括得到政府各种有形、无形资源的充分补给，在财政税收、土地使用权、资源整合与让渡、引入战略投资人、维护社会与经济稳定等方面的政策优惠和积极支持，尤其是对解决相关社会问题的全力支持与协调处理，通过政府的信用背书和具体措施保障，弥补我国市场经济自身运行在法律制度供给和资源协调分配方面的缺陷与不足，从而保障重整工作全面顺利进行。同时，各级政府还积极协调国家部委、金融监管机构和政府机关给予外部环境的行政支持，通过多种方式自上而下地推动与金融债权人的沟通工作，保障了困境企业的债务重组与业务重整成功。在这些方面，本书总结的东北地区大型企业重整个案诸多创新性的有益经验，值得人们重视和借鉴。

成绩只能说明过去，只有不断发现问题、解决问题才能有更加辉煌的未来。我们要看到，破产是一种普遍的经济现象，并不仅发生于大型企业，在破产案件中，中小企业永远是占大多数的，所以仅仅关注大型企业的重整挽救是不够的。但中小企业的社会影响相对较小，尤其是其破产个案对地方政府的政绩和职责影响不大，无法引起一些政府部门的足够重视，更难以得到资源和政策的支持。那些大型企业重整的个案经验，尤其是得到政府充分支持这一关键点，在众多中小企业中往往是难以复制的。

此外，破产法对市场经济的调整，如同人的呼吸一样是本能性的，是一个本应常态化存在、以平常心看待的事物。要全面、长期实现破产法的调整作用，就必须建立起保障破产法对所有企业普遍化、常态化、市场化实施的正常机制和制度。我们不是说，对重点大型企业挽救不需要或不应得到政府的特殊支持，或者中小企业也必须得到政府同样的特殊支持力度，而是说所有破产企业都应当得到法律规定的相应待遇，得到政府在相关制度和社会政策上的统一支持和最大程度上的保障。

为此，首先是要转换观念，要将对债务与经营困境企业的破产重整挽救，作为市场经济下对所有企业普遍积极开展的常态化工作，予以充分重视，尤其是要重视对广大中小企业或民营企业的破产重整，给予制度和政策上的有效支持。如果破产法只限于非常态化的实施，必然会使地方政府难以重视制度性的建设工作，使本应常态化解决的普遍社会问题被临时化、个案化的解决，本应法治化、制度化解决的问题被人治化、政策化解决，从而影响到破产法立法目标的顺利实现。

其次，我们讲破产法的常态化实施，是全方位、全流程、规范化、制度化的常态化。所谓常态化包括破产重整案件受理的常态化，案件审理规程的常态化，府院联动制度的常态化，破产立法及时修订完善工作的常态化，等等。

破产案件受理的常态化，是指要遵循《企业破产法》和相关司法解释司法政策文件的规定和指引，当事人提出破产申请的，人民法院不得以非法定理由拒绝接收破产申请材料和拒绝受理破产申请，对案件受理可能产生的各种社会问题要利用府院联动机制等解决。保障破产案件受理的常态化，还必须解决其他影响破产案件申请与受理的难题，如防止地方政府不当干预破产申请受理、解决法院破产审判人员不足问题、真正取消法院内部不合理的考核指标、制止破产专业法官被以轮岗等理由不当调离、大力加强对破产审判人员和管理人的与业务培训、追究不依法受理破产申请者的责任，等等。

破产案件审理的常态化，要强调对案件审理的规范化、制度化，要明确在不同阶段、不同事项上法官的职责、管理人的职责，对各种破产事务与情况的处理原则，进行流程化的管理与监督。要形成一套具有可复制性的制度，让每个人明确何时干、怎样干和干什么事情。

府院联动的常态化，源于我国目前与破产法实施相关的配套法律制度的不健全。破产法是随市场经济而诞生的，是市场经济的重要支柱性法律，必然需要市场化、法治化的实施。市场化是一个社会整体性的概念，破产法的市场化实施是以存在较为完善的市场化社会体系为基础的，而市场化实施的程度也取决于整个社会的市场化程度，这不是仅有良好的意愿就可以实现的。所以《2015 年中央经济工作会议公报》强调，“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。为此必须逐步健全、完善整个社会的市场化程度，尤其是那些与破产法市场化实施直接相关的各种法律制度。具体而言，在企业破产的过程中，不仅要解决债务清偿、财产分配等破产法上的问题，还要对因企业破产而衍生出的一系列在破产法之外的社会问题在破产程序中一并解决。而这些社会问题的解决往往并不在法院的审判权限与控制资源之内，更不是中介机构管理人能够处理的。这些社会问题本属于各级政府职责内应当解决的问题，只不过由于其发生在法院主导的破产程序中，导致一些人产生应由法院和破产法解决的误解。目前我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未健全完善，一些与破产相关的法律制度如信用、税收、企业登记与注销等制度，往往仅着眼于调整正常经营的常态企业，而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施，一些法律制度与破产法之间的生态关系往往处于隔离、缺失与冲突的状态，不仅不能对破产法的市场化实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应，其存在的缺陷有时反而成为破产法实施的障碍，使司法实践中企业的挽救与退出机制的实现显得格外艰难。这就使得法院、管理人在破产案件尤其是重大案件中，有时不得不主动寻求、接受政府行政力量的支持与介入，以解决企业破产引发的一些社会难题。一些大型企业集团尤其是国有企业集团的重整，更是离不开地方政府和党委的支持与协调。加之这些企业的挽救影响到地方经济、金融以及社会的稳定，直接关乎政府自身利益，也需要通过政府这双有形的手积极协调和推动解决，为此在许多地方形成了以“府院联动”为代表的有效协调机制。由于这是利用政府的力量解决现实市场经济因制度供给与调整手段不足产生的缺陷，是在更好地发挥政府作用，所以这种适当介入会对破产法的市场化实施及相关制度的完善起到促进和推动作用，并不是所谓破产法实施的行政化趋势。在市场制度本身存在缺失的情况下，有时我们不得不暂时借助某些非市场化的手段去解决现实问题和破产法市场化实施的瓶颈。2019 年国家发改委、最高人民法院等 13 个单位联合发布《尽快完善市场主体退出制度改革方案》，其主旨之一就是要从中央层面在全国范围内彻底解决破产法实施配套法律与制度不完善的问题。在府院联动机制的实施中，一定要注重逐步用制度和法律去约束人、去解决问题，要积极推动府院联动机制从目前的联席会议、人际协商、个案处理的人治非常态化方式，向以规则、制度和法律解决问题进一步转化。我们既要立足于现实解决问题，又不能为不完满的现实所束缚，不能把短暂阶段存在的现象和过渡性解决方法视为永存的合理规则，要辨明破产法现实灵活适用与未来发展方向的关系，要逐步通过市场法律制度的健全完善取代政府的介入效用，而不能满足于现状，停滞破产法市场化实施的脚步，要进一步提升我国营商环境，实现破产法的市场化、法治化实施。

实现立法健全完善的常态化，是我们在更为宏观方面要完成的任务，这就不是东北地区能够解决的问题了，这对破产法在全国范围内的实施都会产生积极的影响。一方面是对现行立法中存在的错误与不妥之处全面进行修改，另一方面，是要将现行立法在制度方面的缺失充分补足。例如简易破产程序、关联企业破产规则、跨境破产制度、破产法律责任制度等，尤其是在企业挽救方面要建立预重整制度，完善债务人自行管理制度，并且为庭外重组制度确立适当的规则，同时建立相应的政府或社会组织指导、保障庭外重组的顺利进行。在破产立法修改完善方面，要特别强调“宜细不宜粗”的原则，立法要具体化而不是原则化，要使立法能够充分满足实际破产审判与实务工作人员独立判断办理案件的需要，使审理破产案件的法官能够依法独立判案，管理人能够独立行使职权，利害关系人能够依法进行监督，尽量减少因法律规定不明、不细，而不得不向上级领导和上级法院请示，从而出现“审者不判、判者不审”的情况，以及因此导致的个别地方政府对案件审理的不当干预空间。立法是为了用法，不是为了摆样子，要杜绝过去破产立法中曾出现的盲目限制、减少法律条款数量，以损害立法实施效果换取所谓外观简要的形式主义，要将破产立法当作一门严谨的社会科学。

立法完善的常态化，强调在法律的实施过程中，要根据实践的检验和发展的需要，不断地、及时地修改完善立法。这就要求在法律修订的指导思想上纠正旧的观念与操作模式。过去在法律修订方面的一个思想误区（现在已有较大改善），就是盲目追求法律的稳定性，或者说，重立法、轻修法，重稳定形式、轻实际适用效果，立法机关的观念和工作严重脱节于司法机关和社会的实际需要。及时地修法，是正确实施法律的前提。我认为，在一部法律出台实施之后，就应该成立一个专业化的法律实施评估组织，或者立法修改小组，开始进行法律实施的检查与评估，发现问题，找到解决办法后，提出法律修改建议，并即时启动法律修改程序。对破产法这类需要随改革开放和经济发展不断调整的法律，可以建立每年提交一项立法修正案的制度，确保法律能够及时地跟上司法实践的需要。法律的生命就在于汲取实践经验教训，通过不断地修订实现自我发展、自我完善。

目前，《企业破产法》的修订已经纳入全国人大常委会的立法规划，建立自然人破产制度也得到有关部门的重视，并在社会上获得积极反响。考虑到我国立法程序的要求和过去立法的实际进展情况，我认为，应当借此次修订《企业破产法》的机会，直接扩大破产法的主体适用范围，在现行破产法体系中涵盖自然人破产制度，将企业破产与自然人破产均纳入破产法修订的内容。这样可以避免因单独制定自然人破产法要等待纳入立法规划，单独组建立法班子等程序性工作而延误时间，导致法律的出台长期滞后，难以适应社会法律关系调整的迫切需要。考虑到企业破产法需要及时完成修订出台，可以将企业破产制度与个人破产制度分编一并制定，必要时分时出台，并形成统一的破产法典。

我相信，本书中对案例的详细介绍和企业重整要点的分析，将会有助于读者在破产法的理论研究和实务工作中，从多角度理解法律法规在司法实践中的运用，特别是对具体办理破产案件的法官和律师的破产重整实务工作起到很大的帮助作用。期望本书的出版能够为推动我国企业破产重整法律制度的完善和发展做出贡献。

是为序。

王欣新
中国人民大学法学院教授、博士生导师
中国人民大学破产法研究中心主任
北京市破产法学会会长