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这本书讨论的是晚清时期的朝会与文书。
自秦以来的政治制度，被称为中央集权制，书同文，车同轨。因为这个条件，全国建立起高效的文书传递系统，确保朝廷施政如臂使指，政令能顺畅送达设治的每个角落，进而维持大一统的政治局面。在清代，即便是在千山万壑阻隔的雪域高原，京师下达的上谕也能在40天左右的时间，通过层层台站送抵驻藏大臣衙门；反之，驻藏大臣给皇帝的奏报也是如此。当然，对于不同时代政令的执行，人们尽可做出千人千面的解读。比如说，“山高皇帝远”就蕴含着对政令贯彻程度的质疑。在实际政治的运作过程中，从道府州县的各级官员到督抚，尽可在文书上面上下其手，做似是而非的报告，引导上级或君主朝最有利于他们的方向解读信息，诱导政策朝他们预想的路径执行。但不可否认的是，政治上的统一局面，正是赖一套复杂而又有序的上行、下行文书的流转在维系，宛如精妙的循环系统。
与此同时，最重要的行政文书——君主与中央各部院或者与封疆大吏沟通的文书，往往经由朝会商讨决定。这些朝会可区分为各种层次，有的侧重礼仪，重在展示君主的勤政形象；有的特重实效，凸显出权力操之在上；有的则是君主并不在场的群臣廷议，写成共识向上呈报。它们各有特色，在决策中发挥不尽相同的作用。
钱穆曾注意到，在中国现代政治中，会议和文书有着重要角色，不过，他更多的是批评文书与会议民主的消极面。
今天，我们仍然喜欢用“文山会海”来形容政务的繁冗，这恰好也说明文书与会议是政治运行的关键因素。从这个角度而言，行政文书产生的前前后后，正是政策的制定与执行的具体过程。
从我最初酝酿本书的主题到现在大致完成，已经历了十多年时间。记得还在大四的时候，2004年春天，我选修了茅海建教授中国近代政治制度史的课程，他将清代到民国政府组织机构按类别、分专题进行讲解，尤其注重政治权力的来源与责任、各机构的特点、政治运转的规则与效果。我特别注意到“清代制度病”，发现用“腐败无能”一类的词语来概括清朝君臣，似乎太过简单：君主常是凌晨便起，批阅奏摺，一年到头少有停歇；军机大臣不顾年迈，每日做足准备，入内接受政策咨询，卒于任者不乏其人；递呈奏摺的部院大臣，同样如此。《礼记》有言：“朝，辨色始入。君日出而视之，退适路寝听政，使人视大夫”（《礼记·玉藻》）。清人将其发挥到了极致。君臣天不亮便须进入理政程序，这被清人概括为“辨色视朝”。同治年间，帝师李鸿藻进谏说：“伏愿我皇上仰法祖宗定制，辨色视朝，虚心听言，实事求是。”
光绪年间，醇亲王奕譞上奏说：“辨色视朝，为我国家一定不易之家法。”
除了早起，放在室外举行的“御门听政”更是要经受北京天气的折磨。毫不夸张地说，辨色视朝作为一项凸显勤政的清朝祖制代代相传，造就了中国历史上最为勤政的君臣团队（详见第二章第三节清帝每日的时间表）。
然而，我也产生了一个最大的疑惑：辨色视朝的祖制、宵衣旰食的团队，为何造就了近代以来屈辱的内外困局？勤政难道不对吗？
沿着这个问题往下想，我把焦点放在了政务流程上面。
清代的政务运作，可体现为文书的流转过程；而最重要的政务文书题本与奏摺，又是朝会的主要内容；朝会与文书，都是政治决策的要素以及具体的呈现。这正是本书探究的对象，也是本书正、副标题的由来。本书各章节的内容，将疏通政务流程和决策过程的诸多细节，或许不能直接回答上面的疑问，却会对相关思考有所助益。
本书论述的多是政治制度方向的题目。相较于历史长河中幽微的人心，相较于残篇断简及在此基础上搭建的隐秘史事，政治制度史常被视为相对固定和相对客观的研究对象，在我们的学科体制内有经久不衰的意味。跟中国古代史领域比较起来，我们对于近代政治制度的研究还是相对薄弱的。这个很好理解。例如职官一条，从上古到中古，职官的类别、名目、流变比起清代、民国来，要繁琐得多，读懂史籍，须细究这些名目，深入钻研，自然就会形成专门之学。而近代史学科自产生开始，基本上是以大事件作为主轴来带动的，从史料集的编纂、学会的成立到研究热点的聚拢，无不是围绕重要历史人物与重大历史事件而展开。我们熟知的“三大革命高潮”“两个过程”“八大事件”的说法，就是最直观的反映。
所谓的政治制度，可能会附丽于太平天国、洋务运动、戊戌变法这些大的历史事件之下。包括职官在内的显性和隐性的制度，政治和经济的制度，是被相对忽视的（近年有所改变）。而在研究不足的情况下，我们对历史的理解常常会显得比较“隔”。
例如，军机处被我们抨击为君主专制顶峰的象征，但却是让清人深感优越和自豪的制度。清代在明代基础上，进一步落实废宰相的做法，一切大权操之自上，官居一品的大学士，权力遭到虚化；连势力最煊赫的军机大臣，通常也只是听君主口授大意、草拟谕旨而已，俨然是君主的大秘。这个制度实行一百多年，人们发现它能彻底阻隔权臣奸相这个对天下安定具有毁灭性的元素的出现。1906年，清廷宣布“筹备立宪”，接受会议政务大臣的建议，彻底改组传统的六部构架，唯独没有应允裁撤军机处、设立责任内阁并任命总理大臣的要求。当时的言论显示，责任内阁很自然地被理解成唐宋的中书门下，内阁总理则被看作实权宰相，既然它们给权臣僭越提供了空间，早已被历史抛弃，何必又重新采用呢？如果理解了这个逻辑，我们就能更好地理解责任内阁筹组不成的舆论基础，这不是用统治者抓权不放一条就能充分解释的。用制度史来补充原有诠释的薄弱之处，补充对近代以来重大历史现象的理解，是一个值得尝试的方向。
我们通常会批评清制的“高度专制”，但这个专制表现是什么，专制到了怎样的程度，各个时段有没有程度上的差异，这些都值得深一步去探讨。以清代最为重要的政务文书奏摺为例，它由具备上奏权的大臣写好，或派专人传递到京，或由京中大臣直接呈递至宫中奏事处，皇帝亲自拆阅，进行简单批示或者更具体的处理。但实际上，晚清时期的君主（包括皇太后）深居宫中，实际的政治经验有限，大部分的奏摺都是例行处理：事务通报批示“知道了”；请示及建议事项则批示“该部/该衙门议奏”，发给六部、理藩院、总理衙门等中央部院做政策的建议或审核；等到它们返回议覆奏摺，君主的绝大多数批示都是“依议”，而不会予以否决。也就是说，政务的决定权，很大程度上握在中央部院的手中，由他们做实际擘画。
从这个过程就可以看出，所谓“专制”的说法，是可以通过具体化的描述，来进行部分修正的，在某些时段，或可解释为一种小范围的精英治国。钱穆说，对本国历史应有温情与敬意，不过，他在诠释清代制度时，使用了“狭隘部族政权”的说法，将传统与清制做了“切割”，在为前者辩护的同时，也能深入去批评后者。
然而，这种看似维护传统制度正面形象的做法，却可能导致忽视政治制度继承与延续的一面。上文提到的清朝在前朝基础上进一步深化废宰相的思路，就是历史延续性的一个例子。清朝通过弱化题本功能，虚置了内阁大学士的“票拟”之权。叶名琛、曾国藩、李鸿章等内阁大学士甚至以总督身份长期在外，根本无须入阁办事，这就说明内阁票拟之权的重要性已非同从前，对大学士的“宰相”称呼纯粹是出于礼貌。
而另一方面，如果缺乏对中国传统政治制度的通贯认知，也会弱化清朝特殊性，造成对历史细节的过度解读。
白彬菊（Beatrice Bartlett）的《君主与大臣：清中期的军机处（1723—1820）》一书，是一部深入解读军机处产生和发展初期高层权力关系的重要论著。她将当时政治分为“内廷”“外朝”两部分，两者不但在紫禁城的空间上有着明确划分，且业务上也有着明显区隔——前者办事侧重执行皇帝的意志，后者则有着法治化的标准。她认为，军机处是雍正年间及乾隆即位之初，由一系列“内廷组织”综合发展而成的，这些组织凸显君主的个人意志，当然也就侵犯到“外朝”的权力。而这个内廷组织完善之后，逐渐形成和扩张着自己的权力，影响决策，约束皇帝，与君主、外朝，都有着复杂的争斗。
如果我们纵观秦汉以降的宰相制度，会发现上述叙事与此前高度相似。汉代君主为了防范权臣，扩张意志，利用“宫中”的中朝官尚书、中书谒者令、侍中等，去侵夺宰相的“府中”之权，到隋唐时期，这些君主身边近臣的名字，都已成为实际宰相的官称。唐代中期之后，皇帝身边的翰林侍从和宦官，又侵夺政府宰相之权。明初废宰相，不久置品秩较低的翰林入值大内，以内阁大学士的名义参与机要，侵六部之权……若只是对军机处做如是解读，似乎是中国历史上君主与宰相故事的再现。
从历史后果来看，明制、清制与前朝有着重大区别，它为大臣设置了权力的“天花板”，到一定程度便无法加高，基本阻断了权臣奸相这一历来威胁王朝安危的元素。正如晚清士大夫在论述军机处制度优势时所说的那样：“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法，其弊不过有庸臣，断不至有权臣。”
如果无视这个特殊性，陷入细节之中进行挖掘，就有可能过分强调清朝的内外之分，过度解读君臣间的权力争斗（详细的讨论，见本书的相关章节）。
晚清最后50年也正是政治制度急速变化的时期，除了传统的垂帘听政、摄政王制度再现，新式政务机构伴随政治功能的转型，也陆续出现。从政治思想到行政功能、组织结构，无一不处于两千多年来最剧烈的变动之中。在种种变革交织的时代，政治决策及其前后的特点，实有再次探究的必要。
政治制度通常被人认为相对客观，因其在一段时间内相对固定，且通常有行诸字面的依据。不过，伴随而来的，是将政治制度的研究约等于寻章摘句的技艺，给人一种近似呆板的印象。这与实际历史中不绝如缕充满幽微隐秘、风云诡谲且不受制度约束的政治权谋与争斗似乎有着不小的距离。从近代以来的内忧外侮诸多史事中提炼出的权力（或暴力）理论，又加深了这种观感，即行诸字面的制度可被随意推翻，更不用说约定俗成的习俗与规矩。这样一看，政治制度似乎并不重要，研究的难度也并不高。
诚然，习惯了连续不断革命运动的20世纪或许有傲视旧有体制，睥睨一切秩序的资本，但是当我们回到历史中去观察其细部，却发现政治运作并非随心所欲，并非仅剩阴谋和权术。权力斗争遵循着一定的政治伦理，斗争之后也往往形成纸面的制度设计，保证新获秩序的稳固。例如影响晚清命运走向的辛酉政变，其过程可谓惊心动魄，表面上看，是皇太后与近支亲王联合起来，以武力为后盾推翻先帝临终所定的赞襄政务大臣制度，但在政变之后清算先前制度时，却频频使用“矫诏”“无人臣之礼”等词语昭告天下——正是赞襄政务大臣破坏旧有制度，才遭灭顶之灾。
我们再看晚清每一次政治变动前，通常伴随着纸面制度的更易：垂帘听政，有“垂帘听政仪”；皇帝长大了，有对应的“归政仪”；皇太后训政，有着训政条目；宣布筹备立宪，有着《钦定宪法大纲》；在革命浪潮之下实行内阁制，则有《宪法重大信条十九条》。在每一次的章程、约定的背后，都有着精心筹措或激烈论辩（今天时髦的话叫作“博弈”）；而最终落实在纸面上，往往能据之以遵守施行。制度固然有着漏洞可资利用，但漏洞本身往往说明它的主体是得到遵守的。这些，都不可用后革命时代的思维来看待。
也正是由于政治制度的研究往往被看作面朝故纸堆做的寻章摘句的枯燥技艺，它时常会遭受“只见制度不见人”的责难——只有枯燥的典制构筑的框架，而不见活生生人的行为与思想。这是本书试图去尽力避免的。为此，本书关注的，往往是影响或说明重要制度形成与变动的历史事件，希望以此去展示制度形成的动态经过与多元考量，注重档案的解读，充实高度凝练且相对静态的“会典”体裁。
本书将讨论晚清时期君臣朝会、奏摺处理与政治决策的大主题，为了清晰地展现这个主题下的具体内涵，我又将它分成了若干个小的主题进行处理。其中包含两个关键词，一个是朝会，一个是奏摺，两者密切关联；还有两个重要的背景，一是1861年建立的垂帘听政制度，一是1906年之后展开的筹备立宪。
本书的思路是从文书形成看决策的过程。清代政务的决策，无论是君臣参与的朝会还是君主不在场的会议，最终都会行诸文书。这些文书，或为奉旨“依议”的奏摺，或为长篇的密寄与明发上谕，奏摺与对应的上谕也就成为本书最重要的史料来源，它们在产生之后，有着各样的刊登场合，也就形成各式的文本。
谈到史料的层次，史家傅斯年曾说：“假如有人问我们整理史料的方法，我们要回答说：第一是比较不同的史料，第二是比较不同的史料，第三还是比较不同的史料。”
在本书所涉及的晚清史领域，史料较此前有大幅扩充，傅斯年的方法颇具指导价值。在这里，关于同一事件，往往有多种叙述，甚至同一个文件，也可找到多个版本。对各版本进行辨析，而后择善而从，是最基本的工作。面对材料的扩充，我们似应一则以喜，一则以忧，史料上量的扩充，未必对应质的提升。我们的研究领域、选题固然因此而拓展，但也应看到另一面。有学生私下交流论文经验时曾说：写论文最好多用几种史料集，就算内容相似，也不能盯着一个去引，要让注释尽量多样化，这样，审稿时才能显出优势来。如此操作，材料从绝对量上确实扩充了不少，却未必见得高明，尤其在一大批“同质”史料面前，如果不先做一番辨析和排序的工作而随着兴之所至去征引，就会显出证据的不齐整，好比将新鲜水果与过期瓜果放在同一堆。
例如，军机处《上谕档》1900年7月31日（光绪二十六年七月初六日）收录这么一条上谕：“现在各兵团围困西什库教堂，
如有教匪窜出抢掠等情，当饬队力剿；
倘彼死守不出，应另筹善策，暂勿用枪炮轰击。”
而伪满影印版《清实录》则变成了如下内容：“军机大臣面奉谕旨：现在各兵团围困西什库教堂，
如有教民窜出，不可加害，当饬队保护
；倘彼死守不出，应另筹善策，暂勿用枪炮轰击。钦此。”
如果再翻阅《光绪朝东华录》则会发现，如此重要的上谕，居然未被收入其中。可见，在采择晚清史史料时，有必要检讨它们的来源及特点。
上文曾提到，与清朝前期不同的是，清中后期的主要政务通过奏摺流转，军机处协助皇帝处理，原来主要由内阁处理的题本系统退居次要地位，以至于内阁的实际作用下降，位居正一品的内阁大学士如果未兼任军机大臣，则不被看作“真宰相”。我们现在利用频繁的清史资料，包括1950年代开始编纂的从鸦片战争到筹备立宪的各种《档案史料》，官修的《清实录》、私纂的《光绪朝东华录》乃至清代名臣文集、各式奏稿、奏底、《谕摺汇存》等，其最主要的内容，也都是奏摺与对应的上谕。所以，我们不妨顺着奏摺的走向，来看看各种资料的特点及其缺陷。
按照文书形成的过程，我们今天看到并利用的奏摺大概有三个系统：第一是奏摺作者本人或本机构留存的底稿。个人奏稿往往会被收入私人文集，这类材料因涉及作者生前身后之名，其文本与最终上呈的奏摺，区别不大。当然，也存在诸如康有为的《戊戌奏稿》大面积修改甚至作伪的现象。机构留存的底稿或依据底稿及收发文形成的档案，近年来被大规模影印出版，例如《总署奏底汇订》（总理衙门奏摺底稿）、《国家图书馆藏清代孤本外交档案》及其续编（主要内容是依据总理衙门原档编纂的《清档》，其中奏摺及对应的上谕是常见内容，详见本书第七章）。这些史料中收录的奏摺与上呈给君主的奏摺，没有太大差异，这里暂不展开说明。第二类是档案原件，主要是宫中档朱批奏摺、军机处录副奏摺两种，以及由此编纂形成的军机处相关档册，例如《上谕档》《议覆档》《月摺档》等。第三类则是因第二类原摺的公开，抄录而成的《邸抄》《京报》及其衍生资料，它们最主要的内容即内阁发抄的奏摺与对应的上谕。由于民间会依据《邸抄》《京报》再次衍生各式各样的史料，所以可将其单列为一个系统。
我们先来看看第二类，即奏摺的档案原件。内外大臣呈递给君主的奏摺，是最为正式的奏摺文本。如果经过君主朱批，则称为朱批奏摺。因定期回收置于宫中，故称为“宫中档朱批奏摺”。在发还上奏人之前，由军机处抄录副本，称“军机处录副奏摺”，并视情况决定是否发抄——交由内阁领出，各省提塘官可抄录，民间报馆可选择刊出。
宫中档朱批奏摺和军机处录副奏摺，是我们接触和使用最多，也认为最可靠的奏摺形态，但其中仍有需要注意的地方。例如，光绪朝的朱批奏摺中，有一部分虽由光绪帝亲手朱批，但它们并不是正式的政务文书，那些批示也不会发下执行，它们只是小皇帝在亲政前用来练习批摺的材料（详见第五章）。再如，军机处录副也并不一定是对原摺的忠实抄录，在某些时候，军机处可能会对奏摺的正本进行裁剪。晚清军机章京郭曾炘就做过这种事，其子郭则沄后来谈及庚子年间的一桩往事说：
凡臣僚奏事不称旨者，其疏留中不发，此事前代多有。《史记》载群臣请立闳、旦、胥为诸侯王，四月奏未央宫，留中不下，则汉时已然矣。其条奏数事，或择一二事可采者交议，馀事裁去留中。如道光时，袁铣条奏十事，仅以核赋课、平刑法、广教化三事交议是也。后来枢臣亦得斟酌去取。光绪庚子义和团之乱，某翰林条奏中有请惩东南大吏及按户搜捕汉奸二事，先文安公在枢直，手裁去之，以其馀行部，即依是例。
按郭则沄的说法，在1900年庚子乱局之中，有一位翰林上递条陈，其中有两条建议，包括惩处拒绝排外的东南督抚、按户搜捕汉奸，上谕命将条陈交给相关部院议覆。奏摺随即转入军机处，被郭曾炘裁去上述两条，仅将其他内容交给部院议覆。因军机处在抄录奏摺副本时，有严格的核校程序，所以这件事如果是真的，恐怕不是郭曾炘一人之力所能办到，后面应该还有地位更高的授意者。
郭则沄的这个说法是否可靠呢？我们无法直接验证，但可以通过此前两年的另一桩事例进行旁证。1898年戊戌变法期间，御史宋伯鲁、杨深秀于6月20日（五月初二日）上递一件封奏，题为《为礼臣守旧迂谬、阻挠新政，请伸乾威立赐降斥以儆效尤而重邦交事》。主要内容是弹劾礼部尚书兼总理衙门大臣许应骙顽固守旧、不通外交，并仇视通达实务之士（暗指康有为），建议罢免其本兼职差，降调使用。光绪帝在收到奏摺后，命军机处下旨，“着许应骙按照所参各节明白回奏”。
这个奏摺交军机处抄录副本后再交许应骙参照回奏。这就形成了两个版本：原本和录副本。按照惯例，两版本应完全一致才是，但实际上，军机处却对原奏摺动了手脚。以下是两个版本的关键段落比对（删除线为录副本删掉的内容）：
总理衙门为交涉要区，
当此强邻环伺之时，
一话一言，动易招衅，非深通洋务洞悉敌情，岂能胜任？许应骙于中国学问尚未能十分讲求，何论西学？而犹鄙夷一切，妄自尊大。
闻其尝在总署，因一无关轻重之事，忽向德使海静争论，德使瞋目一视，以手拍案，尚未发言，而许应骙已失色，即趋出署，德使乃大笑，加以讪诮。此等之事，不一而足，
其于伤邦交而损国体，所关非细故也。臣以为许应骙既深恶洋务，使之承乏总署，于交涉事件一毫无所赞益，而言语举动随在可以贻误
，中国之轻见侮，未必不由此辈致之
。
两天后，许应骙上奏，对弹章各款做了辩驳，光绪帝明发谕旨：着毋庸议。即宋、杨奏摺所参各条不尽切实，拒绝他们降许之职的建议。在宋、杨原奏摺的封面上，有军机处添注的小字：“另摘抄，同初四日（6月22日）许应骙摺交。”意思是，该奏摺被摘抄之后，与许应骙的回奏一起，都交给内阁中书领出发抄，相当于对外公开。各省在京的提塘官，可将这种类型的奏摺以及对应的上谕抄录下来，形成《邸抄》。京内民办报馆，则可据此印制成《京报》。于是，《邸抄》《京报》就成为各地官绅了解政情动态的资料，也就是上面提到的第三类奏摺。
当然，我们不能简单地判定说，上面例子中的朱批原摺是真史料，而被改动过的录副奏摺及之后衍生的《邸抄》《京报》是伪史料。删掉的部分正可说明中枢在意什么样的内容，他们最不希望哪些内容被公开；或者也可说明，当时的哪些过失或罪名对许应骙的仕途更具杀伤力，而这些也都属于更广义的历史真实。
由于档案原摺长期以来封存于宫中、军机处或各部院，在档案开放之前，当时及后来人主要依靠《邸抄》《京报》一类的奏摺汇编作为了解时政，编纂、研究历史的资料。清初纂修明史，曾大规模搜集留存于民间的《邸报》作为一手资料。我们熟知的晚清时期《经世文编》系列，部分取材于《邸抄》；《谕摺汇存》多取材于《邸抄》；清末翰林朱寿朋所编的《光绪朝东华录》，长期以来为学界所重视，也主要取材于《邸抄》；新式报刊如《申报》则有专门的《京报》版面，它与《光绪朝东华录》一样，收录的奏摺都是依据《邸抄》而再次转抄的版本。
那么，这些版本有哪些特点呢？我们仍以宋、杨参劾许应骙以及许应骙辩驳的两摺为例。它们与上谕皆在6月22日（五月初四日）发抄，却抄录在6月29日（五月十一日）的《邸抄》上。
这些奏摺刊登在《申报》，则已经到了7月14日（五月二十六日）。当天《申报》转载的，是7月5日（五月十七日）的《京报》全录（《京报》送达上海的《申报》馆，还需要九天时间），内含上述两摺及对应的上谕。从内容上来看，除个别字词的讹误，《邸抄》《京报》/《申报》的奏摺版本与军机处删节过的录副版本无异，《光绪朝东华录》同样如此。不幸的是，《光绪朝东华录》对奏摺的作者进行了简化处理，写作“宋伯鲁等奏”，忽略掉了杨深秀。
而实际上，宋伯鲁之所以署名在前，有可能只是因为其职务高于杨深秀，缩略作者的做法，会导致重要信息的丢失。
从比对信息也可看出，《邸抄》《京报》在当时的版本不一，重要的体现就是日期不齐整：奏摺产生于6月20日，许应骙覆奏于6月22日，但出现在某一版本的《邸抄》中，已到了6月29日；出现在《京报》中，是7月5日；《申报》再次转载，则已是7月14日的事情了。如果这些版本的奏摺、奏片没有注明上奏日期，我们就很容易将它们的刊出时间误作产生时间。
《邸抄》《京报》有着不同的版本，抄录者、刊印者也会根据各自不同的需要，摘录所需的主题及对应的上谕。在这种主观选择之外，客观原因也会造成《邸抄》的疏漏。例如在1900年八国联军入侵之际，高层政治处于不正常状态，统治者西逃，京城被侵占，内阁无法像平时那样从军机处领取奏摺发抄，民间报房也无法取得《邸抄》和印制《京报》，因此这一段时间的《邸抄》《京报》，是不完整的。
除了以上主客观原因造成的遗漏，《邸抄》在来源上还有一个最大的问题，即经由内阁公开发抄的奏摺，实际仅为每日政务的一部分。未公开发抄的奏摺主要分为两类。第一类是大量的京内各部院奏摺。按照制度，京内六部、理藩院等机构实行轮值，轮值之日向君主递送奏摺，奏报本部政事或者对所管事务进行议覆。一般情况下，皇帝给出两种简单的处理意见：“知道了”或“依议”。不过，他无须动朱笔进行批示，而是指甲划痕，“横知竖议”，即横线表示“知道了”，竖线则为“依议”，随后由奏事处太监传旨，交给各部领回。这部分奏摺因未过军机处、内阁之手，所以无从发抄（详见本书第二章）。
还有一些奏摺未交代发抄。一是皇帝留中的，例如科道言官的建议或参奏，皇帝有意压着不处理；二是涉及机密不宜公开的（例如第二次鸦片战争之前涉及外国事务的奏摺）；三是奏摺内容未涉及部院事务的。擅自公开不允许发抄的奏摺，是一项严重的过失。
由此一来，军机处交给内阁中书领出发抄的奏摺及对应的上谕，是有限的。也就是说，《邸抄》的原材料，本就是不完整的。加之提塘官、报馆在再次抄录时有意取舍，导致它们的记录更加不全。就内容而言，《邸抄》所录的和未公开的奏摺相比，其重要性也相对低一些。领班军机大臣奕劻曾说：“向行《邸报》，大抵例摺居多。”
御史赵炳麟也曾检讨：“外间钞报，如《谕摺汇存》《阁钞汇编》之类，大抵皆照例摺件，于朝廷立法行政本末，无甚关涉。”
这样一来，《邸抄》《京报》以及据此产生的各类奏摺汇编，其价值就要打上一定的折扣。
类似的情况，也出现在《光绪朝东华录》上。1909年，供职国史馆的恽毓鼎希望仿照《续资治通鉴长编》编纂一部光绪朝政事记，他认为自己在史馆，可利用内阁便利，“凡廷寄、奏摺、列传，皆可借钞，从事编纂”。他还将当时刚刚成书的《光绪朝东华录》作为一个反面例子，引以为戒，评论说：
今年上海朱太史寿彭辑《光绪东华录》已成书，仅据《邸抄》掇拾而为之，辅以盛侍郎所藏之《洋务编》，其书疏略特甚，政事皆不具首尾（事之下部议者，其复奏摺往往不发抄。朱君不能得原摺，故徒有建议而无决议）。舍史馆而编《东华录》，犹弃山而聚铜也，无怪乎不成片段矣。私家不可作史。
这里讲到了《光绪朝东华录》的缺点：第一是来源主要为《邸抄》这一民间的奏摺抄本；第二是相关奏摺被割裂开来，例如原奏被收入其中，而针对原奏的议覆奏摺因没能发抄（原因如上文所述，即部院议覆奏摺由皇帝划痕“横知竖议”后，直接传旨发还，未经军机处与内阁之手），往往无法寻获，所以恽毓鼎感慨说“不成片段”，“私家不可作史”。不仅如此，《光绪朝东华录》为图简便，有时仅将署名在前的奏摺作者列出，这样就可能忽略重要的合作之人。
《光绪朝东华录》采用编年体，将相关重大事件、重要奏摺、上谕归入对应的年月日。对于奏摺而言，它所示日期，是皇帝接收并给予针对性答复的日期。《邸抄》在抄录奏摺时，往往掐头去尾，将上奏时间去掉。《光绪朝东华录》延续了这一特点，故奏摺所系日期，并非写作及发出的日期。如果该摺是京官所上还好，因递摺与批示往往在同一天；若是外官所奏，尤其是偏远地区的将军、督抚所奏，那么就不宜简单采用《光绪朝东华录》所示的日期。
在史料选择上，《邸抄》《京报》有不同的版本，其摘抄的上谕、奏摺不尽相同：一般明发上谕及其对应的奏摺较多，而机密谕旨——廷寄及相应的奏摺就没那么容易获取，这就限制了由此而形成的奏摺汇编以及《光绪朝东华录》的素材来源。从主观因素而言，朱寿朋等纂史者在面对上谕、奏摺时，会有自己的选择标准和政治顾忌。阅读义和团时期的《东华录》，再比对同一时期的《上谕档》可以发现，凡涉及保护外国使节、谴责暴民的上谕，往往被朱寿朋选入；凡是言辞激烈，显示对外强硬态度的上谕，则多被舍弃不用。陈恭禄曾说，“《光绪朝东华续录》内容丰富，价值在其他《东华录》之上，编纂的方法也和前人不同”，“盖已成为近代编年史的代名辞”。
这话放在50多年前并无大错，因为缺少更多精确的资料可读，档案也未能开放，但如果放在今天，就很有问题了。
由于《邸抄》及其副产品内容不全，未经官方校对核准，准确性欠佳，种种缺点不利于官绅及时了解最新的政情。1854年初（咸丰三年底），江西巡抚张芾上奏，建议由官方统一审核、发行《邸抄》。张抱怨说，以前每月有摺差进京，顺便带回《邸抄》供官员军民了解政情，但是与太平军作战之后，因道路梗阻，除奏摺外，《邸抄》无法经驿站系统传递，导致各省官员对本省之外的重要政事，例如周边省份的人事任免、人事调动及其原因、周边的太平军动向等信息茫然无知。因此他建议，应命内阁每月将通行刊刻的权威版《邸抄》核对二十余份，交由兵部驿递系统下发，好让各地统兵大员和督抚们及时知晓全盘上谕，筹划全局，随时应变。
咸丰帝收到张芾奏摺后大怒，说张芾的建议“可笑之至”，“实属谬妄”，用廷寄形式对他进行了驳斥，其中有几句话值得注意。他说，“所有刊刻邸抄，乃民间私设报房，转相递送，与内阁衙门无涉”，“内阁为丝纶重地，办事之侍读中书，从无封交兵部发递事件，若令其擅发抄报，与各督抚纷纷交涉，不但无此体制，且恐别滋弊端”，“无论有无紧要事件，动用驿报”，“不特有违定例，亦令闻者诧异”。
按理说，督抚要求内阁发布权威版本的《邸抄》，不过是希望获得相关奏摺和上谕的权威定本而已；而使用驿站系统递送《邸抄》，也不过是想及时了解政情。咸丰帝对张芾建议的激烈反应，令人匪夷所思。不过，就在十多年前的鸦片战争期间，耆英曾向道光帝报告，英军每天都能阅看《京报》，道光帝认为，“必有辗转递送之人，其为汉奸无疑，可恨可恶之至”，下令沿海督抚严密查访私行抄录《京报》的行为。
也就是说，《邸抄》《京报》虽允许公开，但在皇帝看来，毕竟属于有着一定保密级别的文书，起码不应该让敌人看到。在太平天国战争尚激烈进行的时候，咸丰帝拒绝发行官定《邸抄》，大概也部分出于保密的考虑。
不过，《邸抄》系统在清末得到了长足的发展，这首先是因为民办新报刊的大量出现。以《申报》为例，该报从1872年4月30日创刊起，即有专门版面发布《京报》，其中包括宫门钞、上谕、奏摺等内容。后来倡导变法维新的新报刊，也选择摘编《邸抄》的某些主题奏摺用于宣传。在这种情况之下，奏摺、上谕早已无法对外人保密。到了清末新政时期，京城部分部院与南北洋大臣开始编纂省部级的《官报》，刊载与本部门、本地区相关的奏摺、上谕、政令等内容。1906年底，御史赵炳麟建议，由会议政务处将原来的《邸抄》从民间揽过来，发行正式的高级别《官报》。这一提议得到奕劻等人赞成，理由是：“维预备立宪之基础，必先造成国民之资格，欲造成国民之资格，必自国民皆能明悉国政始。”
这就是创刊于1907年9月的《政治官报》。《政治官报》是日报，每天发行，主要内容包括三部分：谕旨、批摺清单、宫门钞，电报、奏咨，摺奏。除了机密文件不外宣，凡交由军机处发抄以及各衙门具奏的事件，均编入《政治官报》之中。
相比原有的《邸抄》系统，《政治官报》的优点在于，第一，收录奏摺、谕令数量多，涵括全面，不像《邸抄》那样，有庞杂的版本和较多的遗漏。第二，经由宪政编查馆核准，作为法律上的定本，官民可引以为准则。第三，除了军机处发抄的摺件，《政治官报》还收入了各部院未经发抄的奏摺，也就是那些原由皇帝指甲划痕后直接发下，不经军机处之手的奏摺。这些奏摺在此前的《邸抄》系统，甚至在宫中档及军机处档案中，是难以找到的。到了1911年9月之后，因责任内阁成立，《政治官报》被《内阁官报》取代，交由内阁印铸局编纂，其主要内容未变。
今天，因新出史料的增加及学术的发展，各级图书馆、档案馆乃至私人秘藏的近代史资料得以影印出版，足以满足傅斯年所谓“能扩张它研究的材料”的要求。但近代史料量的拓展并不代表质的延伸，如果不加以细究，大量“同质”史料的机械重复，反而可能给研究带来一定的干扰。如果从奏摺、上谕等重要政务文书的涵盖面、准确性及细节的“狭义真实”来考虑，我认为不妨如此给晚清史料排个序：档案馆原档、影印或点校档案、《官报》、《实录》、文集、《邸抄》与《京报》、《光绪朝东华录》、其他衍生史料集。
以上也是本书采纳史料的先后次序。
本书除导论和结论部分外，共11章，分为三编，分别题为“朝会的变迁”“中枢与文书”“会议决策与晚清变局”。
上编“朝会的变迁”，共四章，讨论三种君主在场主持的朝会模式：清初开始的不定期举行的御门听政、奏摺大兴之后每日举行的军机见起与部院轮班奏事制度、晚清时期遇大事由君主召集重臣举行的“御前会议”——见大起。其中，着重论述朝会与文书制度的关系。
御门听政对应题本的处理，在康熙朝最盛，随着奏摺地位的上升，题本处理方式也发生变化，多可以沿着内阁票拟、批本处批红的路径走完全程，无须经由朝会去公开讨论，御门听政的主要内容变成讨论折角待处理的疑难题本——折本。题本地位下降，折本也就随之减少。同时，君主和军机处在每天清晨须集中精力处理奏摺奏报事项，完全压缩了原分配给御门听政的时间，因此，御门听政逐渐衰微，最后终结于咸丰朝。
在清朝中后期所谓的“早朝”，实际上包含着一系列的政务活动。它们围绕着奏摺的处理而展开，主要包括京内各衙门轮值递呈奏摺，君主阅览、批示奏摺——京内一般奏摺直接给出“知道了”“依议”两种意见，作简单记号后交还上奏衙门领回；复杂的京内奏摺、外省奏摺或由君主朱笔批示，或在军机处辅助下批示或拟旨。除接见军机大臣之外，每日轮值京内衙门的堂官——管部大学士、尚书、侍郎，须各自递呈膳牌，预备君主的召见和询问。这种早朝的常态在1861年之后，发生了某种程度的变形，这就是垂帘听政制度。
我们熟知同光两朝皇太后垂帘听政的制度，但这一制度的产生，经历了几个阶段：首先是咸丰帝病重时御前与军机大臣辅政的模式，然后是咸丰帝去世后八大臣赞襄政务的模式，最后才是辛酉政变后垂帘听政的模式。每一模式，都伴随着奏摺处理和上谕下达方式的改变，展示出政治集团的权力调整及其限度。
咸丰帝在病重卧床后，将每天收到的奏摺交给热河行在的御前与军机大臣拟批，对其拟批的意见少有更改，这使得行在的御前与军机大臣集团握有类似明代职司票拟的内阁大学士的权力。他们在咸丰帝死后，更获得了“赞襄政务”的名义，拟批奏摺、草拟谕旨，然后交皇太后钤图——咸丰帝死前御赐的“御赏”“同道堂”两枚图章。很快，赞襄政务大臣与皇太后就各自的权力边界发生了激烈冲突，焦点在于钤盖图章究竟只是例行公事还是象征政令的核准权。最终，被疑为僭越了君权的赞襄政务大臣集团落败，两宫皇太后垂帘听政的体制得以建立。此后，朝政由议政王、军机大臣辅助处理，由他们拟批奏摺与草拟上谕，但最终决策权牢牢掌握在皇太后手中。这是同光两朝垂帘听政时期最基本的权力格局。
同治帝成年之后，两宫皇太后依据当初的章程，停止垂帘听政，恢复祖制，将大权交还给皇帝。然而，这一局面仅维持了不到两年。1875年初，同治帝忽然病故，幼年光绪帝继承皇位，垂帘听政章程得以继续执行。七年后，随着慈安太后去世，慈禧太后成为帘幕之后唯一的决策者。1884年，她与醇亲王奕譞密谋政变，使得同光以来辅政24年的恭亲王奕訢退居二线。1886年，光绪帝即将成年，按照同治朝旧例，太后应完全还政给皇帝，然奕譞却提出了由慈禧太后继续训政的请求，并申明应该永远延续训政体制。慈禧太后允许暂时训政两年，待皇帝大婚之后即行归政。1888年，奕譞再次出面，与军机处拟定归政后的政务章程：皇帝每天的批摺和拟旨意见，由军机处事后抄呈皇太后，重要的人事任命须先行请示皇太后再行降旨。过分谦抑的奕譞意在示弱，在风云诡谲的政治环境中保全醇亲王府和他的亲子光绪帝。这一迥异祖制的做法，让皇帝手中权力大打折扣，使他事事揣度太后意志，在无形压力之下度日，埋下了日后母子君臣之争的伏笔。
除去不定期举行的处理题本的御门听政、每日在军机处辅助下处理奏摺并召见部院大臣的朝会，清朝中后期还经常出现一种特殊的朝会——由君主召见军机大臣、全体部院大臣甚至更大规模大臣的“大起”。这种朝会是为了因应重要的政治与外交难题，由君主（或皇太后）临时召集，并无对应的制度规范。大起商讨的内容通常与重臣会议的奏摺相互配合，辅助政务决策。在见大起的过程中，除极个别王公得到特许外，其他的参与者皆全程跪对奏事，由权力和地位最突出的大臣进行代表性陈奏，大部分人只能缄默不语。在见大起的场合，个人的意见或激越的清议，往往得到收敛与抑制，与主流的持平意见形成妥协与调和，在重大决策关头发挥分担责任、调和立场的作用，使决策能为清议所谅，又不损其权威性。
中编的“中枢与文书”，侧重探讨重大文书的形成和处理过程，尤其是中枢机构在其中的作用。“光绪帝习批奏摺探析”一章，主要考察《宫中档》中一类特殊的文书——光绪帝成年之前的“朱批奏摺”。它们虽留下朱笔痕迹，但并不是一般意义上的朱批奏摺，不会发下执行。按照本书第一部分的论述，光绪帝成年之前，由皇太后垂帘听政，奏摺交给军机大臣墨笔拟批。所以，当时的“朱批奏摺”实际上是光绪帝为日后亲政而进行的政务训练。这个训练在皇帝十三四岁时开始，由帝师进行指导，展示出小皇帝日常所受教育的内容、范围与深度。有意思的是，皇帝的批示练习虽然篇幅较长，但实质性的指示意见，与军机大臣的拟批并无太大的差别。这似可说明，晚清大部分的国事批答，很大程度上依赖着旧官僚体系的经验，在既有的框架内完成流转与决策。
军机处每日辅助处理奏摺，依据君主意旨草拟上谕。在垂帘听政时期，更有拟批和拟旨的权力，且经常参与晚清重要职位的举荐。在军机处官员中，军机大臣接受君主咨询，而军机章京在很多时候则是重要文书的执笔人。他们还会开列“面单”，供军机大臣有针对性地应答君主的咨询。“清代军机章京的选任”一章，除论述军机章京在决策中的角色，也考察这一与君主近在咫尺甚至介入大政决策的秘书团队是如何选拔的。他们经由考试，从六部正途出身的司官中选任。考试内容为传统经典中的经史论题，文章篇幅短小，尤重书法。这些特点影响着这一秘书团队的学问与见识水准。
本书上编的各篇，以朝会为讨论对象，而朝会最重要事项，就是处理奏摺报告。“总理衙门的奏摺流转及其权力运作”一章，正是对奏摺产生过程的细致论述。该章以总理衙门为例，从奏摺底稿开始，对奏摺的草拟、修改、呈递、归档的全过程进行了考述。这也正是晚清外交政策形成的主要过程（政策的定音还包括奏摺呈递之后的批阅）。在这一系列流程中，草拟意见的落实、奏摺修改与呈递，既有着总理衙门章京尤其是总办章京的作用，也体现着总理衙门大臣团队中分量不一的意志。总理衙门是晚清中央部院的组成部分，故奏摺的草拟流程与六部有着相似之处；但它排斥胥吏，而由章京直接办稿，又显示出与六部的差异以及同军机处的近似之处。
“君相关系的终曲——清季内阁与军机处改革”，讨论了军机处这一君主秘书机构的最终走向。在晚清垂帘听政时期，军机处的实际作用较此前有所增强，原因在于两宫皇太后虽有人事决定权、批摺指示权和最终裁决权，但毕竟长期在深宫之中，未娴于繁杂的政情。军机处原本是清朝继明初废除丞相之后采取的进一步举措，目的在于弱化职司题本票拟的大学士的实际作用，体现出传统制度在清朝的延续性。这个在今人看来体现“君主专制高峰”的机构，却是清人引以为傲、能严防历朝宰相制度滋生权臣弊端的良方。清末筹备立宪时期，曾议裁军机处，设立责任内阁和总理大臣，这恰与前代宰相制度神似，故未能得到广泛认可。在宣统帝即位后，为严防军机大臣借拟旨之机推销私意，摄政王载沣命军机大臣在上谕之后署名。该举措引发了资政院对军机处副署上谕是否代表行政全责、君主权力应止于何处的疑问，一定程度上促成了1911年5月军机处的裁撤和责任内阁的形成。然在责任内阁成立之后，原军机处体制下的政务程序并未发生实质性改变，直到半年后清廷筹组的第二次内阁，才初步具备君主立宪制度下责任内阁的规模。
下编的“会议决策与晚清变局”，探讨的是晚清时期政务会议的模式、作用及其变化。明朝的九卿廷议，常用来商讨重要军国事项。这一模式在清朝被沿用，晚清时期则进一步扩大为“大学士六部九卿会议”，有众多臣僚的共同参与，由他们商议、写好公摺再上奏请旨。在同治、光绪两朝遇有疑难的政治军事决策时，这些公摺常被最高统治者拿出使用。这种模式有时是君主借公意表达自己的意志，有时侧重缓解舆情，示好清议，有时则是为了集思广益，收群策群力之效。这种会议模式，并无制度性规范，且参与者众，有着泄密风险，立场上须迁就多数，往中间路线靠拢。
众臣廷议的会议模式无形中塑造着晚清士人的议会概念。当他们接触到西方议会的细节后，发现议会议事近似于本朝的大学士六部九卿会议——都是群臣商讨议决，以文书形式报告君主批示，因此，这种会议模式也塑造着当时士人的议会知识。部院大臣或者群臣廷议政事，而后以奏摺形式向君主请示，这可看作行政决策的重要环节；而议会集体议决法案，交国家元首签署，则是立法的程序，两者形似而内涵迥异。理解上的混淆，无疑将导致行政机构与立法机构关系的走形。“议会与会议——晚清议院论的侧面”，就是着重讨论这种观念的产生及其后果。
下编最后一章“御前会议与筹备立宪”，接续了上编的问题，探讨的是真御前会议的筹备及其落空。“御前会议”四字连用，来源于日本语，是明治维新之后重大政治决策的一种形式。君主握批准之权，却由内阁负实际责任。这一词语在国内语境中往往指代御前的见大起，但在宣统帝即位后的立宪风潮之下，摄政王载沣曾一度计划召开日式的御前会议，君臣采取平仪形式进行大政决策。然而，这一计划终因无法清晰分割君权与相权（军机处或新内阁权力），担心权力旁落而未能实施。
总体而言，本书三编11章的内容，紧紧围绕着文书、朝会以及由此形成的政治决策三个主题而展开，考察朝会议事的各种形式、文书流转的诸多细节，关注它们在晚清时期的变化，尤其注意探讨细节中体现出的权力结构，试图以疏通关键细节的方式，向读者展示晚清政治决策的程序及其效果。
本书的大部分章节，曾以单篇论文的形式，刊在诸多学术期刊和报纸上。这些论文在刊出后及编入本书过程中，都做了大幅度的修改或更新。不论是投稿后接收到的详尽的审稿意见，还是期刊报纸、微信公众号的读者以及他们的批评，或是在写作和修改时自我预设的无形读者及其可能的感受，都是我不断改进的动力，故而论文发表是一个必不可少的帮助深入思考及自我修正的过程。我也愿借此机会，诚挚感谢大度接纳这些不成熟论文的编辑部的老师们。这些文章的原始发表篇目如下：
本书引证的文献多采用传统纪年，前后跨越的时间较长，为便于读者阅览，正文论述使用换算后的公元纪年，相应的引文之后则用括号附注传统纪年。
另外，“文书”是本书的关键词，而其中涉及的关键文书包括题本与奏摺。在题本中，又有一类特殊的部分——在内阁票拟后，君主未及时表达意见，进而留待御门听政时处理的题本，因君主会用折角方式做记号将它们单列出来，故而被称作“折本”。这与不经内阁票拟的奏摺是完全不同的两类文书。为防止奏摺、折本混淆（在文献整理和实际研究中，存在这种现象），本书未将奏摺简写成奏折。但这并不意味着其他场合都应将奏折繁写，因为在多数语境中，奏折一词语义清晰，并没有同折本弄混之虞。
本书在使用直接引文时，凡更正原文错字者，加〔 〕；增补漏字者，加〈 〉；无法辨认者，用□替代；补充解释者，加（ ）。