第四章
行政法院与公职豁免权来自于旧制度

在欧洲，没有哪个国家能像法国这样使普通法庭如此独立于政府，也没有哪个国家如法国这般频繁地使用特别法庭。这两点之间的紧密关系远超人们的想象。在法国，国王无法操控法官的命运，国王无权对法官予以撤职、调离或提拔，这也就意味着国王无法使用任何威逼利诱的手段来笼络他们。很快，国王便意识到法官的这种独立性严重妨碍着自己的意志。在这种独特的局面下，为避免让普通法庭受理涉及王权的案件，国王在普通法庭之外另设立了专为国王个人服务的特别法庭。在臣民看来，特别法庭仍具有公正的外表，但国王明白其真正作用是使自己免受审判。

在某些国家，如德意志的一些邦国，普通法庭从来不会像法国那样独立于政府，因为这些国家的国王拥有足够的权威控制法官，所以他们无须像法国国王那样采取措施，不用设立特别法庭、行政法院，更无须派遣专员。

如果愿意细心阅读一下在旧政体最后一个世纪里法国国王颁布的敕令与通告，并比照同一时期御前会议发布的法令，读者就会发现，中央政府每做出一项决议后，都会规定该决议可能引起的任何争议或诉讼均需交由总督及御前会议处理。常见的行文范例是这样的：“此外，国王陛下下令，在执行命令及其附属条款过程中，如若引起任何争议，均需交由总督及御前会议裁决，禁止普通法庭或法官受理。”

对于那些未采取这种防范措施而按照法律与惯例处理的案件，御前会议会采取一种被称作调案的程序进行干预，将涉及政府利益的案件从普通法庭夺回来自行处理。在御前会议的登记册中，充满了使用这种调案程序的命令记录。于是，例外变成常规，事实化为理论。虽然没有被确立为成文法，但它在所有法律执行者的心中形成了一种观念：普通法院只能裁决有关私人利益的案件，不能受理任何涉及公共利益或政府法令的案件。对于上面这种情况，除了形成一种观念，没有任何人做任何事，这就是旧制度的体现。

因此，在那个时代，凡是关于税务问题的诉讼一律交由总督及御前会议审理。同样的，对公共交通运输、交通治安、公路路政等事务的诉讼处理也都归总督和御前会议。总而言之，所有涉及政府的诉讼均由特别行政法庭审理。

总督们会想尽一切办法使这种特别司法权不断扩大。一方面，他们会提醒财政总监，另一方面他们也会敦促御前会议。在官员们启动调案程序的诸种理由中，有一个可以被视作典型：“对于违法行为，普通法院必须根据既有法规予以制裁，但御前会议永远有权出于现实目的或利益而违反既有法规。”

因为这样的一种原则，总督与御前会议经常会处理许多和行政关联甚小或无关的案件。比如，曾经有一位贵族与其邻居发生争执，该贵族不满于法官的判决，于是要求御前会议调案干涉。对此，有总督评论道：“这个案件所涉及的仅为个人权利问题，完全可由普通法院进行裁决，但是否这样做的决定权在国王手中，国王有权裁决任何案件并无须说明理由。”

对于那些以某种暴力方式扰乱社会治安的平民，总督或骑警队队长总会出面调案加以处理。比如，那些因为粮价过高而导致的暴乱或骚动，便是通过调案方式得以解决。总督会择定一定数量具有大学学位的知识分子，将他们组建成一个类似于省临时法庭的机构，以审理刑事案件。我曾见到过该机构的档案文件，在判刑方面，很多人会被处以劳役甚至死刑。直到17世纪末，全国仍有很多刑事诉讼是由总督进行审理的。

自法国大革命以来，法国的行政法规取得了很大进步，近代法学家对此确信不疑，他们认为：“从前的司法权和行政权总是混在一起，自大革命之后，人们便将之区分开来，使之各司其职。”想要充分地认识这种进步，我们一定要记得，在旧制度时期，司法权虽然总是不断地越过其本有权限，但在其权责范围内，它也从未做好本职工作。对于这两点，如果只看到其中一点，那么对于这个问题的看法就会是片面且错误的。政府有时会让法庭制定行政规章，有时又会禁止法庭处理个人诉讼，前者无疑超出了法庭的权限，后者则明显使法庭无法履行职责。在大革命之后，我们确实纠正了旧制度下的这种不适当的做法，将司法权从行政领域分离出去，然而对于政府不断介入那些天然属于司法领域的行为，我们却仍然视而不见。须知不论是司法干涉行政，还是行政干涉司法，哪一种权力的混乱都会给社会带来危险，而后一种造成的危害可能更甚：司法干涉行政仅会对政府工作效率造成影响，行政干涉司法则会腐蚀人性使其堕落，并使人们在响应革命的同时又卑躬屈膝。

在过去六十年法国永久确立的九部或十部宪法中，有一部做了明文规定：未经事先授权或批准，普通法院不得起诉或审讯任何政府代理人。这一条款十分精妙，以至人们在废除这部宪法时，小心翼翼地将之从废墟中发掘出来并细心保存，使其免遭大革命毁灭。大革命之后，政府的官员们习惯上将该条款赋予他们的特权称为1789年的伟大成果。然而他们错了，事实是，旧制度下的旧政府和今天的新政府一样，千方百计地保护自己的官员，使他们免于像普通公民那般，在法庭上陷入为自己罪行辩解的尴尬境地。新旧政府之间唯一的实质性区别在于：大革命之前，旧政府只能借由不合法的专横手段来包庇官员；大革命之后，新政府则给予官员合法的权力来违反法律。

在旧制度时期，法院若向任何一位中央政府的代理人发起诉讼，御前会议便会下达一道命令，称法官不得受理被告案件，被告将交由御前会议指定的特派专员进行审理。正如当时一位行政法院的官员所写的那样，这样做的原因是为了不让法官对被起诉的官员产生偏见，进而质疑国王的权威。这类调案并不罕见，它们每天都有，其相关者既可能是中央政府的要员，也可能是地方政府的代理。只要能与政府有哪怕丝毫的关系，他们就可以肆无忌惮——除了忌惮政府。曾有一个由桥梁与公路工程局指派的监工，在其监管劳役期间遭到了一个农民的指控，控诉缘由是农民声称自己受到了虐待。御前会议介入其中并进行调案，总工程师在致信总督时这样写道：“尽管这个监工的所作所为确实应该受到谴责，但这件事不应该交由普通法庭处理。对于桥梁与公路工程局来说，最重要的是不让普通法庭听取或受理任何役工对劳役的诉讼，否则先例一开，对有关官员的诉讼就会没完没了，继而严重影响公共工程的进展。”

还有一个案例，有一个政府承包商从他的邻居那里拿了一些物资，对此，总督亲自向财政总监递交报告说：“将政府承包商交由普通法庭审判这件事，对政府利益可能会造成的危害简直难以想象，因为普通法庭的办事原则和政府向来是不相容的。”

这段话正好写于一个世纪之前，然而读起来却像是出自当今的政府官员之手。 J6nOYGu3X8h4zCGGfWJBmhxPRTxv0A76hhpUd2jTCCte9GiIrnP9XLpZS3n9pp6N