第三章
今天所谓的行政监管仍然没有脱离旧制度的范畴

在法国的封建制度被摧毁之后，城市自治制度仍然存在。农村失去了领主的统治，但城市依然保留着自治权。这种类似于小型共和国的自治城市在17世纪末仍可得见，其政府官员由全体市民自由选举产生并对之负责，公共生活积极活跃，市民为自己的权利感到骄傲，同时也对自己的独立自主倍加珍惜。

这种自由选举制度直到1692年才被全面废止。自此，城市中的各种行政职位都可以用金钱买卖，这也就意味着国王会在各个城市向一些居民出售统治他人的永久权力。

这一做法将城市自由与人民福祉付诸一炬。虽然对于司法系统而言，卖官鬻爵或有益处，因为法官的独立性是司法系统良好运转的重要保证；但对需要认真负责、服从命令并心怀热忱的行政系统而言，这种做法却会造成灾难。旧制度政府对此十分明了，因此它谨小慎微，绝不将在城市推行的制度用于自身，总督与总督代理的职务也绝不售卖。

然而这样的一场革命性变化竟然没有任何政治方面的意图，从历史的角度来看，这是极其荒谬的：路易十一因害怕民主而限制城市自由，路易十四对此毫不畏惧，却彻底摧毁了城市自由——如果城市想要自由，必须花钱买！可见，路易十四事实上并不是真心想要废除城市自治，而只是想用它进行交易，以达成自己的财政目的。然而奇怪的是，这套把戏竟然持续了八十年。在这段时间里，国王先后七次向各个城市出售官员选举权；当这些城市的市民尝到甜头后，国王又把这一权利收回，然后再次出售。这种游戏的动机始终未变，甚至在很多时候，国王和民众也对此直言不讳。1722年，一道敕令开篇如此写道：“财政方面的负担迫使我们必须找到减缓压力的最妥当的办法。”这种手段对于政府而言堪称妥当，但对于那些承受这种奇异税负的市民来讲却是一场灾难。1764年，一位总督在呈给财政总监的信函中这样写道：“不同时期城市市民为赎买市政官职所花费的金钱，其数额之大令我震惊不已。这些资金本可以用来投资对城市有益的事业，而如今，人们只能感受到政府强加的税负，同时嫉恨那些买官之人所享有的种种特权。”在我看来，整个旧制度中没有什么比这更为可耻了。

如今，我们很难对18世纪的城市管理情况做出准确的描述。就如前面所讲的那样，城市中的管理权力来源各异，每个城市都存留着一些旧制度的残余。也许人们会认为在法国找不到两座绝对相同的城市，但在城市之间的种种差异之下，还掩藏着它们本质上的相似。

1764年，中央政府曾意图就城市管理制定一项通用法规。对此，各省总督将自己所辖城市的行政方式写成报告并递交中央政府。我找到了这些报告中的一部分，在研究之后，我发现报告中的各个城市几乎都是以同一种方式进行管理的。所有的差异都只停留在表层，在本质上则完全一样。

首要的相同点是每个城市的管理工作都会被委托给两个议会，所有大城市及大多数小城市都是如此。

第一个议会由市政官员组成，人数的多少由城市规模的大小决定。这些官员是在国王还允许选举或城市能够赎买官职时产生的，他们可以在其任职期间行使有限权力。当国王将官职收回并重新售卖时，他们就会用金钱买来永久性的职权。不过后一种情况并不常见，随着中央政权日益强大，地方政府也日渐衰落，因此地方官员这种商品也就逐渐贬值。不论在哪种情况下，市政官员都没有薪金，但他们总是享有免税权和其他一些特权。官员之间没有等级差别，他们组成集体共同管理市政，因此任何作为个体的官员都不会掌握实权，也不用承担责任。市长是市政府的主席，但不是城市的执政官。

第二个议会名为国民会议，在那些还保留选举制的地区，国民会议依选举产生市政府，同时继续参与城市管理中的主要事务。

15世纪时，国民会议由当地全体市民组成。有调查报告声称，这种风俗符合我们先辈的大众精神。那时的官员由全体市民选举产生，他们需要不时地与市民商议政事，并对市民负责。直到17世纪末，这种制度还在某些地方实行着。

然而到了18世纪，国民会议的成员已不再是全体市民。它采取了一种代议制，不过需要注意的是，此时的国民会议已不再由市民选举，亦不再听取市民的声音。贵族成了国民会议的主体，他们中的一些人因为个人的身份、权力而入席会议；另一些则受行会或团体委派，在其授权下代表该群体的利益。

自此以后，特权显贵在国民会议中的人数迅速增加，行会代表逐渐减少甚至消失，只剩下团体代表留了下来。这也就意味着，此时会议之中只有贵族与资产阶级，而不再包括手工业者。与我们所以为的不同，市民们不会再受到那种徒有其表的自由的愚弄，他们不再关心城市中的各项事务，而只如局外人一般将自己的生活局限在家庭中。那些官员们想在民众心中唤起其对城市与国家的热爱，他们想重现中世纪时因这种热爱而造就的种种奇迹，然而一切努力都是徒劳，人们对此毫不在意，即便对那些攸关城市利益的重大事项也漠不关心。有些地方的官员想要维持自由选举的假象，便会劝说人们去选举投票，然而民众即便参加了也只会投弃权票。这种事情在历史上实在是屡见不鲜，自奥古斯都至今，几乎所有最初想维系表面自由的统治者最后都亲手摧毁了自由。他们想凭此将专制强权与受公众认可的道德力量结合在一起，但所有这些尝试几乎均以失败告终。如果不给人民真正的自由，人民是不会被假象长期愚弄的。

所以18世纪时，法国各城市的自治政府都沦落为小型的寡头集团。一些家族承揽城市全部事务并避人耳目地谋求私利，完全不对市民负责。这是一种疾病，而它传染给了全法国所有的地方行政机构。所有总督都认识到了这种疾病，但他们想到的唯一的治疗方案就是让地方权力尽可能地集中于中央政府。

然而一切早已病入膏肓。 ^[5] 尽管御前会议不断给各地城市政府下发法令，责其彻底修订行政法规，但与此同时，御前会议又听任各地总督的建议，在不做调查的情况下独断地制定各种规定，推翻或破坏各城市原有的法规。对此，各城市的居民有时会毫不知情。

对于上面这种情况，某城市的居民曾这样说：“这样的措施让本市每个等级的公民都震惊不已，没人想到会发生这样的事。”

如果没有御前会议依据总督的报告而下达的命令，各城市不得设立关卡、不得征税、不得抵押或出售资产、不得提起诉讼。所有的城市公共工程都要按照御前会议决定的方案和预算进行。总督或总督代理负责工程招标，政府委派的工程师或建筑师主持工程。那些相信这些都是今日法国才有的新事物的人，对此一定会大为吃惊。

中央政府对于地方管理的影响远超过上述范围，它具有的权力要远超过其权限。

在18世纪中期由财政总监写给各省总督的一份通告中，我找到了这样一段话：“你们必须仔细留心城市议会中发生的每一件事，然后将它们毫无错漏地写在报告中，包括议会的各项决策内容以及你们的意见，并迅速递送我处。”

通过总督与总督代理的通信，我们看到政府实际上正事无巨细地操控着城市的一切事务。所有事项都要征询总督的意见，而他也确实对所有事情都有其来自中央政府的坚定主张，甚至像节日庆典这种事情也包括在内。有时，总督会亲自主持公共娱乐活动，下令每家每户都张灯结彩。曾有一位总督处罚了一个议会团体成员二十里弗，只因为该成员在唱赞美诗时缺席。城市官员人微言轻的地位由此可见一斑。

他们之中有些人致信总督说：“阁下，我们以最谦卑的姿态恳请您赐予我们仁慈与保护，我们定将不负恩泽，竭尽全力地服从阁下的一切命令。”另有一些自称为本城贵族的人给总督致信道：“尊敬的阁下，我们从来不曾违逆过您的意志。”

城市的精英要自治，城市的居民要自由，而这就是他们所做的准备工作。

倘若城市能通过将自治权完全交予中央政府来挽救自己财政状况的话，那也算是有失有得，然而情况却并不是这样。有人认为，如果没有中央集权，城市早就灭亡了。对此我不置可否。然而有一点是确定无疑的：18世纪的中央集权政府根本无法阻止城市走向灭亡。那个时代所有的行政管理都混乱不堪。

若我们将视角从城市转向农村，我们会发现不同的权力与管理方式，但它们也同样依附于中央政府。 ^[6]

我手中有很多资料可以证明，在中世纪时，每个村庄的居民都曾组建过独立于领主的团体。领主可以利用、监督并统治这个团体，但这个团体的某些财产则为自己所有，团体首领由成员选举产生，并以民主方式进行管理。

这种古老的教区制度，在所有经历过封建制及法律中还有封建残余的国家中都能找到。在英国，它随处可见；在德意志地区，直到六十年前它还十分盛行，腓特烈大帝的法典就是明证。在18世纪的法国，我们也可以发现它残留的遗迹。

当我从某个总督辖区的档案开始研究旧制度下教区的管理状况时，我惊讶地发现，这些如此贫困且遭受奴役的社区，竟有很多曾让我印象深刻的美国乡村特征，我曾认为那些特征乃是新大陆所独有的：两者都没有常设的代议机构，没有严格意义上的议会；两者都是在作为整体的社区领导下，由独立的官员分别管理；两者都不定期地举行全体会议，所有居民共同选举出行政官员，并对重大事务做出决定。总之，这两者是如此相似，就像一个活人和一个死人那样相似。

尽管两者的命运截然不同，但事实上它们的起源却完全一致。

由于远离封建制度，拥有绝对的自治权，中世纪的农村教区在新英格兰摇身一变成了市镇。法国农村虽也脱离了领主，但仍受到国家的强力控制，于是它们就变成了下文描述的这个样子。

在18世纪，法国各省农村教区官员的数量与头衔都不尽相同。旧时的档案资料显示，当一个地区的生活呈活跃态势时，该地区的官员数量就会增加；反之，当该地区生活陷于停滞时，官员的数量就会减少。在那个时代，大多数教区的官员只有两类：一类是税务官，另一类被称为理事。这些官员通常由选举产生，至少被认为如此，但他们早已沦为国家的工具，而不再是教区的代表。税务官遵照总督的直接命令征收人头税，理事在总督代理的日常领导下代表后者处理各种公共及政府事务。当需要处理自卫队、公共工程及一般法令执行等事务时，他们就是总督代理的首席代表。

正如我们之前已经讲过的那样，领主不再以任何方式参与政府的管理事务，他既不参与监督，也不参与协助。过去他曾靠参与这些事情来维护自己的权力，然而随着其权力被逐渐削弱，他觉得已无必要再涉入其中。因此，如果有人邀请他参与行政管理，他反而会觉得自己的尊严受到侮辱。虽然领主已不再统治教区，但他在这里的存在以及他所享有的种种特权，严重妨碍着教区建立一个好的政府机构，以取代过往的领主统治。领主的身份是如此与众不同且与百姓毫无关系，他可以肆意削弱甚至破坏教区里一切法规的权威。

因为领主的这种品行，几乎所有富有而有教养的居民都陆续迁往城市，对此我在后文将有详述。这样，教区内除了领主就只剩下一群粗鄙愚昧的农民，而这些人完全没有能力管理公共事务。杜尔哥对此有十分正确的评价：“在教区中只有茅屋和像茅屋一样消极被动的居民。”

人们对教区税务官和理事的投诉，抱怨他们无能、懒惰又愚蠢的文字在18世纪的行政公文里随处可见。总监、总督、总督代理乃至贵族对此都十分不满，然而他们之中却无人去探究造成这种状况的原因。

直到大革命前夕，在法国农村教区的管理制度中，仍然保留着一些具有中世纪特征的民主形式。当需要选举行政官员或对某一公共事务进行讨论时，教堂的钟声便会将居民召集到教堂门口，居民无论贫富皆有权参加。尽管在这样的会议中既无协商也无投票，但每个人都可以发表自己的意见与看法；他们还会为此特别请来公证人，整理这个露天论坛中的种种发言，并将之写入会议记录中。

这种自由只有空洞的外表，它远不是那种可以被视为权利的、具有真正内涵的自由。如果将这两种自由加以比较，我们就能在农村教区的管理制度中窥见，当最专制的政府想采用某种最民主的形式时，那种在压迫百姓的同时还要显得事不关己的姿态是何等的荒谬而可笑。尽管教区居民能够在这样的民主会议上表达自己的想法，但和城市政府一样，教区的会议没有按自己意志行事的权力。甚至如果没有得到允许，这样的会议都不能召开，只有在得到总督的明文批准后，用当时的说法叫“悉从尊意”，教区居民才能聚在一起开会。即便在会上居民能达成一致意见，他们也做不了任何事情，除非得到御前会议的许可，否则任何收售、租借或申诉都是禁止的。哪怕是要修补被大风刮坏的教堂房顶，或是重建神父住所倒塌的墙壁，都要获得御前会议的同意。全法国的所有教区，不论离巴黎是远是近，都必须服从这种规章制度。我甚至曾看到材料，上面记载着某教区为获得二十五里弗的支出权而向御前会议递交许可申请。

当然在一般情况下，居民仍有选举权来选出他们自己的官员，但实际上，总督会为选举团指定候选人并使其全票通过。或者，总督也可以撤销居民自发选举的结果，亲自任命税务官与理事，同时无限期地中止一切新选举。这样的例子实在是不胜枚举。

因此，再也没有什么人的命运如地方官员那样悲惨了。总督代理，作为中央政府最底层的代理人，可以随意使唤他们。他常常会对他们处以罚金，甚至将之关入监狱。其他国家依然具有保障公民免受专横迫害的法律，但在法国却没有。在1750年，有一位总督说：“为了让一些社区承担骑警队的费用，我下令将几个社区的负责人逮捕入狱，只此一招，他们就被轻易制服了。”因此，教区的官职在人们看来已不再是荣誉，反而是一种负担，为了避免被任命，他们想出了种种对策。

尽管如此，对于农民而言，旧政府在教区留下的残迹仍然十分珍贵，即便到了今天，农民唯一能真正理解的公共自由，便是教区自由；农民唯一感兴趣的公共事务，也是教区自由。有人能心安理得地将国家的所有事务交予一个独裁者管理，却因不能在教区议会中自由发表意见而愤怒不满——这种最为空洞的形式竟然还有如此大的影响！

以上所讲的关于城市和农村教区的情况，几乎同样适用于当时任何独立的集体或团体。

法国如今的情形和旧制度时期别无二致：任何城镇、乡村、收容所、工场、修道院及学校，都不得以自己的意愿管理自己的事务，也不得按自己的意愿处置自己的财产。法国政府监护着每一个法国人，过去如此，今天亦然。尽管“蛮横”这个字眼当时尚未造出，但事实上它却早已存在。 pjNGaI+6qXd7L3N79g24k4Av7vG8pQ5gnJwaumGyKgzVxe6xMCNSMNH6ZdLwi6i5