一

近代官僚制的特殊功能模式

近代的官吏制度（Beamtentum）所特有的功能模式如下：

Ⅰ.原则之一：各部门有（通常是）依据规则—法律或行政章程—而来的、明确的“ 权限 ”（Kompetenzen）。（1）为了官僚制支配团体之目的所必要的、一般性的活动，被清楚分派为官吏职务。（2）为了执行职务所必要的命令权力，也有明确的分配；附随于命令权力的强制手段（肉体、宗教性或其他），亦受到规则的明确限定。（3）为了规则性与持续性地履行这些职务，并行使相应的权利，有计划地供应所需物资；只有在一般规则下够资格的人才能被任用。

这三个要素，在公法的支配领域即构成官僚制的“ 官府 ”（Behörde），在私人经济的支配领域即构成官僚制的“ 经营 ”（Betrieb）。此一意义上的官僚制，其最成熟发展仅见诸近代国家的政治与教会共同体，在私人经济的领域则仅见诸资本主义之最进步的组织。具有明确权限的、持续性的官厅，在历史上纵或有之，亦属例外。对曾经有过庞大政治组织的古代东方、日耳曼人与蒙古人的征服国家以及许多封建国家而言，这点殆无疑义。在上述这些政治组织里，支配者皆通过个人心腹、共食伙伴（Tischgenossen）、或廷臣来执行最重要的政策。这些人的任务与权力并没有明确限定，而且也只是为了个别的事件暂时赋予的。

Ⅱ.原则之二为 官职层级制 （Amtshierarchie）与审级制（Instanzenzug）。有一套明确制定的、官府间上下关系的制度，其间下级官府是在上级的监督之下。此一制度也提供被支配者，遵照既定程序，向相关上级申诉下级单位之决定的可能性。在发展成熟的官僚制里，官职层级是采取“ 一元制的 ”支配形式。层级式的审级制原则可见之于国家与教会的组织，亦可见之于所有其他的官僚制组织，例如大政党的组织与私有的大经营，不管它是被称为私人的机构，还是“官府”。

在“权限”的原则完全贯彻的情况下，层级制的从属—至少在公职的范围内—并不意味着，“上级”官府即可直接地将“下级”官府的职责揽到自己手中。通常的情况恰好相反：官职一旦设置，任何的出缺即需有新人递补。

Ⅲ.近代的职务运作乃是以原本草案形式保留下来的文书档案（Akten），以及由幕僚与各种书记所组成的部门为基础的。任职于一个官府的所有官吏，加上所需的物质设备与文书档案，即构成一个“办公室”（Büro），至于私人的经营则通常被称为“营业所”（Kontor）。

在近代的官府组织里，原则上，办公室是与私宅分开的，而且，官吏的职务活动通常也与其私人生活领域有所区隔。公款、公家设备与官吏的私有财产清楚划分。此一状况不管哪儿都是长期发展的结果，今日则可见之于公家的与私人的经营，甚至私人企业的领导人亦遵守此一原则。营业所与家计、业务函件与私人信函、业务财产与私人财产，基本上都有所区分。近代类型的业务管理愈是彻底实现之处，此一划分就愈清楚，尽管早在中世纪即已有其萌芽。

近代企业者的特征乃是，他以“第一官员”的态度来指导其经营，就像特殊的、近代官僚制国家的支配者以国家的“第一公仆”自居一样。国家的公务活动与私人经济的事务所活动、有其内在本质之差异，乃是个欧陆的观念，而与美国人的观念截然相反。

Ⅳ.职务活动—至少是所有专业化的职务活动（这是近代特有的）—通常都以彻底的专业训练为前提。近代私人企业的领导人与职员也愈来愈强调此点，正如国家的官吏一样。

Ⅴ.职务发展完全成熟之际，职务活动即会要求官吏的全力投入，尽管此一官吏的办公时间是有明确规定的。这通常也是经过长期发展的结果，不管是公家的、还是私人经济的职务。以往的情况恰好相反：职务通常是以“兼差的”方式来处理的。

Ⅵ.业务的执行须遵照一般规则，这些规则必须是：多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的。这些规则的知识可说是官僚所具备的一种涉及法律、行政与企管的、特殊技术性的学问。

近代的职务行使—以规则为准，乃是根深蒂固的。例如，近代的公共行政理论认为：经由合法程序赋予某一官府处理一定事务的权限，并不意味着此一官府可以根据（针对个别事件的）个别命令来处理，而只是赋予它抽象的、规制事务的权限。这点与我们稍后将讨论的、完全支配家产制（Patrimonialismus）的规制样式—一切的关系皆受个人之特权及恩惠之赐予所规制—恰好形成尖锐的对比（至少在此种关系尚未为神圣传统所确固以前是如此）。 aa5ntkX9Toe6crpFLpu9HxU99a3a6avQyfhtJwIKJkzsxlw8Z7X9v6ODGQqv9JHv