二

官僚的地位

据此，官僚在此一体系之内与之外的地位，可归结如下：

Ⅰ.职务即“ 职业 ”（志业，Beruf）。这点首先可见之于要求一种明确规定的训练过程（经常需要一段长时期的全力以赴），而且在任用前一般还得通过一个专业测试。其次，官僚的地位具有一种义务的性格。此一性格又以下述方式制约了其各种关系的内在特征：法律上与实际上，据有职位绝不能视为拥有一种收入的来源，可以利用提供某种服务的方式（执行职务）以换取个人收益或酬佣，这是中世纪与近代初期常有的；据有职位也不能被视为一种类似自由劳动契约下的、普通的有偿交换。接受一个职位（包括私人经济里的职位），宁说，即被视为接受一种特殊的 职务忠诚 义务 （Amtstreuepflicht），以换取一个安定的生活。

决定近代之职务忠诚的特殊性格的要素乃在于，就其纯粹类型而言，它是以非人格的、 即事化的目的 （sachlicher Zweck）为导向，而非设定在一种对人的关系上，就像在封建制或家产制的支配体系下、封臣或扈从的忠诚义务。这种非人格的、即事化的目的，通常自然会披戴上来自“文化价值理念”—例如“国家”“教会”“地方团体”“政党”或“经营”—的一种意识形态的光环，用以取代世间的、或非世间的人格性的支配者，而体现在一个共同体之内。

例如政治官僚—至少在一个发展成熟的近代国家里—已不再被视为支配者个人的仆人。同样地，今天的主教、教士与布道者，实际上也不再像原始基督教时代一样，被视为一个纯粹个人卡理斯玛的担纲者，此一担纲者在一个超人间的支配者的个人委命下（而且基本上也只对他负责），为那些值得拯救且冀望得救的人，提供彼世的救赎。这些教会人士，尽管仍保有部分对古老理论的信念，却已转化成服务于一个即事化之目的—此一目的在今日“教会”里正被即事化、同时也被加以意识形态地神圣化—的官僚。

Ⅱ.官僚的 个人 地位如下：

（1）近代官僚—不管他是在公家机构或私人机构—永远努力争取、同时通常也能享有一个（相对于被支配者而言）、卓越的“身份的” 社会评价 。他的社会地位受到品位等级之规定的保障，政治官僚则尚受到针对国家及教会当局的“侮辱官吏罪”“藐视罪”等特殊刑法条例的保护。

在下述诸条件配合之处（例如在古代文明国家），官僚通常拥有最高的社会地位：强烈要求由训练有素的专家来处理行政；高度且稳定的社会分化，绝大多数的官僚—基于权力之社会分配，以及接受专门教育与维持身份习惯的费用过高等缘故—出身于社会、经济的特权阶层。

拥有教育文凭（详见第八节），通常即意味着任职资格；这点自然会强化官僚之社会地位里的“身份制的”（ständisch）因素。有时这种身份的因素是被公认的，例如德国军队里即规定，职位空缺的递补者必须得到官僚团（军官团）成员的同意（“选举”）。类似的、促使官吏层之行会闭锁化的现象，其典型可见之于过去家产制的官吏制度，以及（尤其是）俸禄官吏制度（präbendalesBeamtentum）。想要以其他形态来恢复这种官吏层之闭锁化的企图，即使在近代的官僚支配体制里，亦绝非罕见。例如在1905年的俄国革命里，它即曾在被剧烈无产化的专门官吏（“第三类分子”tretijelement ）之要求中，扮演一个重要角色。

对专业行政之要求以及身份习惯之支配显著微弱之处，官僚的社会评价一般而言即非常低。这通常是新移民地区的现象，因为营利活动的空间大，同时社会阶层化也还极不稳定—美国是个例子。

（2）典型官僚制下的官僚，是由上级 任命 的，由被支配者选举出来的官僚，再也不是个纯粹的官僚类型。尽管事实上的任命—就政治而言，特别是由政党老大来任命—可能是隐藏在形式上的选举下。这并非法律所规定，而是取决于政党机制运作的方式。只要政党组织稳固，即可将形式上自由的选举，转变成仅仅是对政党领袖指定的单一候选人的赞同，至少也可将之转变成根据一定的规则所进行的竞争—由提名的两名候选人中票选出一人。

不管如何，通过选举来指定官僚无疑会松弛层级属关系的严格性。基本上，选举出来的官僚对其上级而言，具有一种自主性，因为他的地位乃是“从下”而来，而非“从上”，或至少是来自政党有力人士（“党老大”，他同时也可决定其未来前途），而非来自官职层级制里的上级。他的前途并非—至少不是主要地—取决于其所在行政体系中的上级。

不经选举（由支配者任命）的官僚，从技术性角度而言，通常会比较精确地执行任务，因为（在其他条件不变的情况下），他的是否被选用与未来前途，似乎更取决于纯专业性观点的考虑与资格。身为外行人的被支配者，只能凭经验来判断某个官职候补者是否具有适任某一职位的专家资格，因此也只能有后见之明。再者，只要政党卷入任何方式的、经由选举来任用官僚的场合，它们通常会将此一候选人对政党有力人士的忠勤—而非其专业性的竞争能力—摆在更具决定性的考量上。当政党有力人士在提名形式上自由选举的官僚的候选人名单，以及本身是由选举所产生的领袖在自由任命其僚属时，情况亦复如此。而且，与下列情况之间的对比也是相对的—实际上同样的现象亦出现在一个正当性君主任命其从属之官僚的场合，除非他已不太能控制朋党的影响力。

当要求由训练有素的专家来负责行政事务的呼声日渐高昂之际，政党的忠实信徒就得考虑到一个高度知识发展的、受教育且自由的“舆论”的存在，任用不够格的官僚会使政党在下次选举中遭到报应。官僚是由政党领袖任命的情况下，尤其如此。美国现在的确也存在着要求专家行政的呼声，然而只要新移民的选票还是“被豢养的铁票”时（例如在大都市里的情况），就没有有效的舆论可言。就此而言，如果行政首脑连同其属下官僚皆由普选产生的话，除了会削弱官僚对层级制的从属关系外，还会危及—至少就庞大而难以监督的行政体而言—官僚的专业性资格与官僚制机构的精确运作。由美国总统所任命的联邦法官，较之选举产生的法官要来得优秀与廉洁，这是众所周知的，虽然两者的选用主要都还是基于政党的考虑。

反之，由改革者所要求的美国大都市自治行政的大变革，基本上乃是从民选市长着手，与此市长共事的乃是一个由他所 任命 的官僚干部，这些改革因此也带有一种“恺撒制的”（cäsaristisch）色彩。通常源自民主制度的“恺撒制”（Cäsarismus），就一个支配组织而言，其有效性（从技术观点来看）一般乃是奠基于这个“恺撒”的地位上—一个受群众（军队或市民）所信赖、且不受传统所拘束的人，以此之故，他可以无视于传统及其他一切考量而自由任命一群最优秀的军官与官吏为自己的干部，且成为他们的绝对支配者。然而，这种“个人天才的支配”，与官僚全部由选举产生的、形式的“民主制”原则，却是互相矛盾的。

（3）官僚的 地位 （至少在公家机构）通常是 终身性的 ，性质接近的机构也逐渐如此。虽然会有解约规定与定期再续聘的制度，终身制还是个基本原则。在私人经营里，终身制与否通常也是职员与工人有别之处。这样一种法律或事实上的终身制，并不意味着官僚—有如过去许多支配形态一样—对其职位有“占有权”（Besitzrecht）。就算有法律保障官僚不能被随意免职或调职之处，例如德国的法官与（逐渐扩及的）行政官员，此一法律亦仅在保障某些特殊职务可以不受个人因素所左右，而能严格客观地来执行。

准此，在官僚制内部，从法律上以此方式来保障“独立性”的措施，对那些受到保障的官吏而言，并不见得因此就可提高他们习惯性的（konventionell）评价。实际的情况倒经常相反，尤其是在一个具有古老文明与高度社会分化的共同体内。因为，对一个支配者之独断统治的从属性愈是强烈，官僚生活样式（Lebensführung）之习惯性贵族风格的维持就愈能得到保障。因此，官僚之习惯性评价的提升，或许正因为是缺少上述法律保障之故。正如中世纪时，“家士”（Ministeriale ）评价的提升是以自由人的牺牲为代价，王室法官评价之提升也是以人民法官为牺牲的 ^[1] 。在德国，军官或行政官员随时可以被免职，至少比起“独立的”法官要容易得多，法官就算是严重违反了“荣誉法典”（Ehrenkodex ）、或社交沙龙的习惯，也不会为此解职。正因为如此，在其他条件皆不变的情况下，法官的“社交能力”，从支配阶层的眼光看来，比起军官与行政官员是要差多了，后者由于高度从属于支配者，反而更能保证其生活样式之“身份相应性”（Standesgemässheit）。

无论如何，一般官僚之致力于“公务员服务法”的建立，除了着眼于年老后的物质生活保障，也希望能保障他们不被任意解免。然而，此一努力仍有其局限。“官职要求权”（Recht auf dasAmt ）一旦有了长足发展，自然愈难从技术目的的观点来考虑官职叙任，同时也会减少有抱负者登进的机会。这一点，以及，官僚较倾向依附于与他们同等身份者，而非那些社会地位较他们为劣的被支配者，使得官僚整体而言，并不因为其之依附于“在上者”而感到痛苦。目前（一次大战前）出现在巴登邦教士的保守运动，乃是由于担心国家与“教会”分离而起的，他们不愿意“从教区的支配者变成仆人”。

（4）官僚通常可以得到以固定 薪俸 形式给予的 货币 报酬，及年老退休金。薪俸并非像工资一样以工作量来衡量，而是根据其“身份”—亦即根据其职务的种类（“位阶”），可能还加上服务年资—来决定。官僚收入的较为稳定，加上（无形的）社会评价的报酬，使得官职成为炙手可热的追求目标，尤其是在那些再也无法从殖民地获取营利机会的国家里。当这种机会还存在时，国家付给官僚的薪俸就可以低些。

（5）在官府层级秩序里的官僚，期望的是从较低（较不重要、薪水较少）的职位“提升”到较高的职位。一般的官僚自然希望提升的条件—如果不是职位的，至少也是薪水的—能机械性地固定下来。他要求这些条件能依照“年资”固定下来，要不然就依照在专业测试中所得的等第。这种等第实际上成为影响官僚一生前途的“不可磨灭的印记”（character indelebilis ）。伴随的还有对官职之要求权、身份团体之闭锁化以及经济地位之稳定的强烈期望。所有这些期望都会导致那些有教育文凭、够格出任官职的人，将官职视为他们的“俸禄”（Pfründen）。另一方面，有时某些职位—例如政治上最高的职位，尤其是“部长”之职—必须衡量整体的人格与思想的资质，而非仅止于作为一般次要人物之指标的专业教育文凭，这些职位的任用因此通常须考虑上述教育文凭。

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[1] 根据古典学说，日耳曼人的裁判官古来便是于“民会”裒选举出来的。然而，这并不被认为是极端的民主制的形态，而毋宁是说：什么样的家世出身者据有何等的裁判权，乃是根据人民的承认及这些人的法意识而定。并且，他们于法庭中所适用的法，是所谓的“人民法”（人民来自古老传统的法意识），而判决则经由全体成年男子所参与的裁判集会里通过（上一章p.15注1）Weistum的手续做出。此义之下的法官称为“人民法官”（Volksrichter）。反之，由国王所 任命 的法官，称为“国王法官”（Königsrichter）；他们原来虽然完全从属于国王（如前注之“家士”亦有被任命为此职者），但此种法官不久即显著地趋于封建化，转化为自立的封建贵族。——日注 20TJeSTCDxqQkV0gQwtgsUBEQmvYBIkvw4rRCUN7cxj8zx+LiqLtNnyNmodbDmIb